崔寶霞 王玉婷 曾 光 王 瑩

內(nèi)蒙古科技大學(xué)（014010）

近年來，我國經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展，同時也推動了城市化的進程。城市地下綜合廊道是城市中地下空間統(tǒng)籌發(fā)展中重要的組成部分，其的存在能夠?qū)⑹姓芫€收容在內(nèi)從而形成了完善的城市地下管線體系，能夠有效推動城市的發(fā)展。

1 城市地下綜合管廊及PPP模式概述

1.1 城市地下綜合管廊

城市地下公共工程隧道指的是在城市道路下修建市政公用隧道，整合城市地下管線，實行了統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)以及管理，實現(xiàn)地下空間和地下空間的綜合利用。共享資源管道是指城市的供水和排水系統(tǒng)排水系統(tǒng)管道是城市燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)及其附屬設(shè)施的重要基礎(chǔ)設(shè)施和生命線，保證了城市的可持續(xù)發(fā)展和城市運營。薩繆爾森（Samuelson）在1954年首次提出了準(zhǔn)公共物品的正式定義，即一種增加一個人對某種物品的消費而又不減少任何人可以消費的商品的物品。它強調(diào)了項目的基本特征。此外，準(zhǔn)公共產(chǎn)品還具有不完整的產(chǎn)權(quán)以及范圍定義的動態(tài)性和相對性。前者通常意味著單個消費者擁有使用權(quán)，但沒有所有權(quán)，后者表明商品的準(zhǔn)公開不是靜態(tài)的和絕對的，社會經(jīng)濟環(huán)境和科學(xué)技術(shù)水平的變化可以使準(zhǔn)公共物品和私人物品互換。此外，準(zhǔn)公共物品必然會對外部環(huán)境產(chǎn)生積極或消極的影響。這個是準(zhǔn)公共的外部?？梢园l(fā)現(xiàn)城市地下綜合管廊是典型的準(zhǔn)公共建筑產(chǎn)品?，F(xiàn)階段，為能夠有效解決城市道路拉鏈的問題，我國城市地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由來已久，迫切需要利用地下空間資源，建設(shè)地下綜合管廊，為供電、供水、排水、天然氣等工業(yè)管道提供一個集中管理的場所，早期公共隧道完全由政府投資鋪設(shè)專用管道，具有很強的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟效益排他性?，F(xiàn)在公共隧道亟待發(fā)展，產(chǎn)權(quán)和排他性逐漸弱化，它還沒有完全被市場價格所控制，公共設(shè)施隧道的主要供應(yīng)商不是一成不變的，實現(xiàn)多主體供給，為社會資本提供支持干預(yù)。值得注意的是，政府不提供的產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品產(chǎn)品。作為只要是由多主體聯(lián)合決策提供的，都是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這充分證明了社會資本的引入在一定程度上是可行的，經(jīng)營過程不會改變準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。地下公用工程隧道建設(shè)的主要目的是解決地下管道的鋪設(shè)問題。同時，它的積極外部性也非常明顯。通過消耗管道用戶，可以改善外部收益。換句話說，綜合管廊的建設(shè)可以帶動鋼鐵，機械設(shè)備，信息情報和大量人力資源的投資，對促進經(jīng)濟增長起到一定作用。同時，集中的管道鋪設(shè)管理可以節(jié)省污水和供水成本，大大降低人們的生活成本，增強公眾對公益的共識。同時，綜合管廊可以提高城市建設(shè)的效率。對綜合承載力和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量起著非常重要的作用[1]。

1.2 政府與社會資本合作模式

PPP模式的推廣對政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)水平的提高提出了更高的管理要求，政府各部門要樹立強烈的平等合作意識，注重政策制定、市場監(jiān)管和引導(dǎo)服務(wù)，社會公眾產(chǎn)品公司的直接提供者已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的合作伙伴和社會資本的監(jiān)督項目，購買力應(yīng)該根據(jù)各地實際情況，通過給予優(yōu)惠、核定價格標(biāo)準(zhǔn)、給予財政補貼、明確獨家協(xié)議等方式，要穩(wěn)定社會資本的預(yù)期效益，加強工程造價監(jiān)控，必須充分調(diào)動社會資本的積極性，防止不合理的利潤轉(zhuǎn)移或利益轉(zhuǎn)移。政府與社會資本之間風(fēng)險的合理配置應(yīng)建立在風(fēng)險與社會資本平等的基礎(chǔ)原則上，項目建設(shè)和運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律和政策調(diào)整風(fēng)險由政府承擔(dān)，而自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險應(yīng)由雙方共同承擔(dān)派對。要在平等協(xié)商、遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)利義務(wù)明確、制定效率高、規(guī)范化的原則。雙方必須有強烈的契約意識。

1.3 城市地下綜合管廊PPP模式融資研究

地下管道廊在我國起步較晚。繼上海浦東新區(qū)張陽路之后，大陸第一條現(xiàn)代地下公用工程隧道，廣州大學(xué)城，寧波等城市都在積極規(guī)劃和建設(shè)公用工程隧道。如奧運村、上海世博園等，公用隧道臺灣最發(fā)達(dá)。投融資運營模式是政府企業(yè)合資的另一種典型模式，即政府投資占綜合管廊總成本的一定比例，剩余成本由管道單位按一定比例分配考慮空間后，管道安裝成本和傳統(tǒng)管道安裝成本的關(guān)系。為保證公共隧道建設(shè)的連續(xù)性，建立了公共隧道建設(shè)專項資金，并通過了各級法律法規(guī)，限制了公共隧道的使用和管理基金。在同時，建立了完善的管理體系，包括公共建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)工程隧道、成本分?jǐn)偤蛢?nèi)部維護[2]。

2 城市地下綜合管廊PPP模式融資適用性

2.1 技術(shù)的可行

公用事業(yè)隧道作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，具有較強的外部性。一方面，向進入公用隧道的管道單元收取的公用事業(yè)和管理費可以達(dá)到應(yīng)有的效果。另一方面，公用事業(yè)隧道的建設(shè)可以使周圍的基礎(chǔ)設(shè)施、建筑物和土地獲得增值收入。從國內(nèi)外成功的PPP項目來看，其大多是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有投資大，政府定價高，運行成本高，投資回報不確定，社會公益性強的特點。公用事業(yè)隧道恰好符合這些特征，可以為兩者的結(jié)合提供更多的便利。

2.2 市場的需求

地下綜合管廊是一個具有很高技術(shù)要求的復(fù)雜地下管道通道。這需要投資者具備籌集資金和運作的能力。而且，這些年來我國的城市管道比較混亂，對公用事業(yè)管廊的需求已成為非常緊急的情況。對綜合管廊的巨大需求不僅可以依靠資金來進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相反，還必須采取全面的業(yè)務(wù)運作方式。在合理利用資金的同時，必須提供足夠的資金支持，鼓勵社會資本積極參與地下管廊的建設(shè)，建立合理的收費機制和相應(yīng)的運行管理機制。

2.3 社會的期望

PPP模式的采用可以有效地發(fā)揮社會資本在資金管理、專業(yè)技術(shù)和管理方法上的優(yōu)勢；有利于政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能角色從政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本角色。通過政府和各種社會資本的整合，可以大力推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制的創(chuàng)新，以動員市場進行有效的資源配置，促進混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展。

3 城市地下綜合管廊PPP模式融資風(fēng)險的識別

3.1 風(fēng)險管理的概念

無論項目規(guī)模大小，風(fēng)險都是巨大的。工程部處在一個不斷變化的環(huán)境中，再加上項目本身的復(fù)雜性、參與方的多和決策者的能力等都可能帶來一些未知的風(fēng)險，而風(fēng)險的發(fā)生可能導(dǎo)致項目運營失敗和合同終止?fàn)幾h等，在風(fēng)險發(fā)生時，進行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險管理是非常必要的。風(fēng)險管理是指為應(yīng)對某些已知的風(fēng)險管理而做出決策的過程，是一種能夠有效管理可能偏離項目目標(biāo)的技術(shù)方法。

3.2 風(fēng)險評估的概念

風(fēng)險評估是在對風(fēng)險進行全面、系統(tǒng)的識別后，對風(fēng)險發(fā)生的可能性及其后果的嚴(yán)重性進行評估和度量。風(fēng)險估計指的是對系統(tǒng)所有風(fēng)險場景進行全面的分析，以確定風(fēng)險發(fā)生的可能性以及對系統(tǒng)的影響程度。風(fēng)險評估是對系統(tǒng)的各種風(fēng)險的系統(tǒng)分析和度量，是對系統(tǒng)總體風(fēng)險水平的綜合評估。兩者之間的區(qū)別在于風(fēng)險估計的對象是單一風(fēng)險，而不是系統(tǒng)的整體風(fēng)險。其主要估計風(fēng)險。在風(fēng)險管理過程中兩者是緊密相關(guān)且不可或缺的。一般來說，應(yīng)該同時執(zhí)行。

4 政府的風(fēng)險管理措施

社會資本主要承擔(dān)施工風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險，對于施工風(fēng)險而言最重要的是建立標(biāo)準(zhǔn)的合同條款，施工過程涉及許多合同條款，綜合管廊的建設(shè)屬于隧道施工類別，具有廣泛的意義。風(fēng)險范圍廣，容易引起糾紛和變更。一方的標(biāo)準(zhǔn)化合同是當(dāng)事方履行其權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)，也是解決方案。在制定和簽訂特許經(jīng)營合同的過程中，應(yīng)注意支付標(biāo)準(zhǔn)化和合法性，特別是在成本績效評估、特許經(jīng)營變更及利潤分配等方面。操作風(fēng)險最重要的是建立合理的收費機制。我國已有相關(guān)研究，但所涉及的走廊長度相對較短，融資方式以政府融資為主。而PPP模式下的管理機制并不適合于運營。可以借鑒國際上現(xiàn)有綜合管廊運營收費機制的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，創(chuàng)新建立適合的綜合管廊收費機制。鑒于法律風(fēng)險，政府有關(guān)部門應(yīng)盡快完成綜合管廊的建設(shè)。法律制度可以為綜合管廊的建設(shè)提供法律依據(jù)，并在運行過程中不斷完善法律，從而增強法律的可操作性和實用性。同時，要完善公用事業(yè)隧道的財政補貼政策、風(fēng)險分擔(dān)制度、績效指標(biāo)和考核機制，積極促進公用事業(yè)隧道的持續(xù)穩(wěn)定運行，完善稅收管理、審批和環(huán)境保護工作，為特許項目提供相應(yīng)的支持，同時保護自己的權(quán)益。

5 結(jié)語

由上可知，當(dāng)前我國的城市地下綜合管廊建設(shè)已經(jīng)在快速發(fā)展階段，其中的競爭力會隨之而變得激烈，風(fēng)險也會更高，為此有關(guān)人員對風(fēng)險的識別和風(fēng)險體系的構(gòu)建方法應(yīng)當(dāng)不斷的進行完善和補充，才能夠全面的分析識別，有效提升到風(fēng)險分擔(dān)的合理性。