張銳 (山東萊克工程設(shè)計有限公司，山東 東營 257100)

0 引言

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，對基礎(chǔ)能源的需求也不斷增大，近年來油氣長輸管道建設(shè)速度與規(guī)模也逐年增加，到2020年全國油氣管網(wǎng)規(guī)模已達16萬公里以上。根據(jù)《石油天然氣工程項目用地控制指標》，長輸管道用地指標中只包含了管道首末站、閥室等用地的指標。站外管道等地下敷設(shè)部分無永久用地指標，地面以下管道用地屬于臨時借地。目前站外管道用地等的主要依據(jù)為《石油天然氣管道保護法》與《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)。根據(jù)《管道保護法》第14條要求，管道用地敷設(shè)需依照《土地管理法》等法律法規(guī)執(zhí)行，且管道建設(shè)企業(yè)應當按照建設(shè)時期土地的用途給予相應補償。

永久征地需依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律規(guī)章進行用地審批，通過審批方能取得用地許可。考慮到管道多被埋設(shè)于地下，不影響地面農(nóng)作物耕種，目前站外管道建設(shè)用地均為臨時借地。根據(jù)《土地管理法》第57條之規(guī)定，土地的臨時使用者應當按照臨時使用土地的合同中約定的用途使用土地，并不得在臨時使用的土地上修建永久性建筑物，且臨時使用土地的期限一般不得超過二年[1]。管道臨時借地建設(shè)一方面可以減少用地審批流程，加快項目建設(shè)進程，另一方面也可以降低管道建設(shè)企業(yè)用地賠償成本，只在管道建設(shè)期限內(nèi)設(shè)置用地補償；同時也可以保護耕地紅線，避免因管道建設(shè)導致基本農(nóng)田總量減少，但由于管道長期被埋設(shè)于地下，對地表使用又有長期限制，已超出臨時借地的賠償范圍及臨時借地的適用范圍。

我國《中華人民共和國土地管理法》我國土地類型主要分城市用地與集體用地兩種。管道在城市用地敷設(shè)，可通過路由規(guī)劃選址，將管道路由調(diào)整至綠化帶、工業(yè)用地等區(qū)域，盡可能地避免穿越住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)等用地區(qū)塊，減少對城市土地用地功能的影響。目前臨設(shè)借地建設(shè)主要問題存在于城市用地之外的集體用地，在集體用地敷設(shè)的管道一般坐落在遠離村莊的山區(qū)林地農(nóng)田等區(qū)域。根據(jù)《土地管理法》第43條規(guī)定，在集體土地之上的使用權(quán)僅包含兩類：一類為公益性建設(shè)，如在農(nóng)村興建公共設(shè)施，包括水利灌溉水渠、農(nóng)田道路橋梁、電力通信設(shè)施等；另一類為商業(yè)險集體建設(shè)用地，如農(nóng)副產(chǎn)品加工場所、村辦企業(yè)等。在此角度上看，管道從地下通過，土地類型應屬國有土地，但管道仍對地面土地的使用功能存在限制。

油氣長輸管道建設(shè)不可避免地要通過林地、農(nóng)田等，因長輸管道具有高壓的特殊性，管道盡可能地被敷設(shè)于遠離城區(qū)的區(qū)域，避免受到第三方破壞。同時管道在城區(qū)外也多會被敷設(shè)于山區(qū)、農(nóng)田等非人員密集區(qū)。即便如此，在局部地形受限段，仍會面臨不可避免的房屋拆遷；在管道建設(shè)完成后，山區(qū)敷設(shè)段的水保設(shè)施等構(gòu)筑物以及三樁、視屏監(jiān)控桿等附屬設(shè)施也會長期占據(jù)地面，影響土地本規(guī)劃功能的發(fā)揮。

對于管道上方的構(gòu)建筑物以及地面種植物，考慮到油氣長輸管道輸送介質(zhì)具有易燃易爆的特點，為防止第三方破壞，需要對管線一定范圍內(nèi)的土地利用行為進行限制。《管道保護法》第30條要求在管道中心線兩側(cè)各5 m的區(qū)域范圍內(nèi)不得種植深根植物以及修建構(gòu)建筑物。如山區(qū)內(nèi)施工作業(yè)帶內(nèi)林地在施工完成后，不得種植深根植物；管道在宅基地被敷設(shè)后，原土地上不得再修建構(gòu)建筑物。對原居民來說，補償按臨時借地，拆了房子，又沒有新的宅基地，原宅基上又不允許再建新房，是難以接受的。在管道經(jīng)過的礦區(qū)等區(qū)域時也面存在同樣問題?！豆艿辣Ｗo法》第30條以及第35條仍對壓覆礦區(qū)域的采礦權(quán)、探礦權(quán)構(gòu)成一定限制。

在補償方面，一方面因管道建設(shè)為臨時借地，導致管道企業(yè)無法得到正常土地使用權(quán)利，另一方面因管道對土地利用價值的限制，如禁止開挖、種植深根植物、建設(shè)房屋等，原土地擁有人的利益也受到了極大損害。因管道建設(shè)為臨時征地，根據(jù)《石油天然氣管道保護法》第14條要求，管道敷設(shè)用地行為需依照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)執(zhí)行，即管道企業(yè)應當按照建設(shè)時土地的用途給予相應的補償。管道企業(yè)本只在建設(shè)期按臨時征地價格予以補償，但因管道保護需要會對部分土地利用產(chǎn)生限制，導致建設(shè)期間，原土地利用價值長期損失。

管道對土地使用功能的限制帶來的損失與對應可補償利益之間存在矛盾。管道企業(yè)因無土地所有權(quán)，導致對管道的日常維護，存在一定困難。目前管道企業(yè)常用“以補代征”方式進行補償，但仍不能從根本上解決土地利用屬性變化的問題；如建設(shè)前原土地用于種植深根觀賞木等經(jīng)濟作物，在管道建設(shè)完成后不得再種植深根植物；既要管道建設(shè)，又要征用土地，這種無奈之舉也使得管道企業(yè)在補償價格、尋找補償方式等方面遭遇重重困難，導致管道企業(yè)在巡線保護方面頻頻出現(xiàn)問題：如經(jīng)常出現(xiàn)管道建設(shè)完成后，管道上方出現(xiàn)修建構(gòu)建筑物以及深根植物，對此當?shù)亟忉尀楣艿罏榕R時借地——即建設(shè)完成后，有權(quán)在自己的土地上進行建設(shè)；有的地區(qū)出現(xiàn)村民在管道建設(shè)完成后，要求將管道在臨時借地期滿后挖出，表示地面是自己的，想種什么就種什么，導致管道企業(yè)無法得到正常土地使用權(quán)利還［1］。

我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，對土地這一不可再生資源的需求日益增加，經(jīng)常出現(xiàn)管道上方新建廠房等構(gòu)建物或者在管道建設(shè)完成后又重建原廠房民房，建設(shè)完成后管道上方又種植深根植物，或出現(xiàn)管道保護樁牌一次一次的被當?shù)匕傩瞻蔚舻那闆r，尤其對于運行多年的管道以及在經(jīng)濟發(fā)達省份中尤為常見，這種情況雖然在《管道保護法》方面是不允許的，但是對于當?shù)厝藖碚f是有疑問的：建設(shè)時管道企業(yè)表明為臨時借地建設(shè)，當?shù)厝苏J為借地完成后土地歸屬權(quán)還在自己身上，在自己的土地上從事活動便不應該受到這些外來管道的約束。這種矛盾導致管道建設(shè)時征地難度越來越大，存在當?shù)鼐用駱O力反對管道建設(shè)，甚至出現(xiàn)整村不同意管道路由選址的情況。這對于管道企業(yè)的合法權(quán)益而言也是極大的損害，如出現(xiàn)因管道上方種植深植物以及建筑物導致管道受損等事故。

目前在土地使用方面，國家以及地方也出臺了相關(guān)規(guī)定，可以作為化解此矛盾的依據(jù)。2004年《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可依法流轉(zhuǎn)[2]。2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定公共設(shè)施和公益事業(yè)可以使用建設(shè)用地使用權(quán)，公共設(shè)施可以在集體耕地之下設(shè)定空間使用權(quán)[3]。2016年國務院發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，通過“三權(quán)分置”為管道空間使用權(quán)提供一定依據(jù)，讓管道企業(yè)獲得權(quán)利保障。

《物權(quán)法》以及《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對于空間建設(shè)用地使用權(quán)制度的確立也為管道工程使用地下空間提供了法律依據(jù)。管道企業(yè)可依據(jù)“三權(quán)分置”與《物權(quán)法》通過劃撥或租賃的方式確定管道地下空間使用權(quán)和取得局部點狀地面管道附屬設(shè)施的管道空間使用權(quán)。對于管道用地補償，非宅基地可通過依照《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定就地上設(shè)施不動產(chǎn)獲得補償。

根據(jù)已有法律規(guī)章，可嘗試將土地利用空間化、立體化，不再以平面為主劃分土地使用功能，而是將土地利用價值進行立體化劃分，根據(jù)不同用途確定相應的使用空間。在法律層面確定地下埋設(shè)管線的空間使用權(quán)，并對相應土地賠償?shù)冉灰走M行明確，保障管道企業(yè)正當權(quán)利。

1 改變思路，調(diào)整用建筑角度看待管道建設(shè)用地事宜

管道為線性地下工程，與建筑物四角圍墻區(qū)域性建設(shè)不同：對于管道工程建設(shè)的規(guī)劃相對具有割裂性，與對住宅等建筑的成塊性的對規(guī)劃的需求不同。管道工程可與相同線性工程并行敷設(shè)，充分結(jié)合當?shù)貙嶋H情況進行遠期規(guī)劃，形成線性工程走廊帶，集中利用土地，合理布局、科學利用；充分考慮長輸管道保護的特殊性，設(shè)置管廊帶或管廊架，避免管道穿越主城區(qū)或規(guī)劃建設(shè)用地，減少對沿線土地使用屬性的影響。

2 不再以地面為分界線簡單劃分用地范圍

不再以平面圖劃分思路劃分用地范圍，立體地劃分土地使用空間，將土地上下空間的利用從表層分離出來，分層、分空間地針對不同使用者的需求劃分各自使用空間［4］。農(nóng)作物生長不僅需要地面以上空間，根系生長也對地下空間有需求，應統(tǒng)籌考慮管道保護、農(nóng)作物生長對土地空間的需求，合理布局空間中管道上地面附作物、地下礦產(chǎn)等的各自使用范圍。在此基礎(chǔ)上、在空間的使用角度上賦予管道企業(yè)一定的土地使用權(quán)限，讓管道企業(yè)“名正言順”地行使管道保護權(quán)利。

3 永久征地

對于目前山區(qū)段因修建水保等永久性地面設(shè)施的用地區(qū)域，可考慮進行永久征地。此類水保等設(shè)施在平原等基本農(nóng)田地段較少使用，可考慮作為永久征地進行征收，并依據(jù)國家地方有關(guān)補償標準予以補償。對于需要在基本農(nóng)田設(shè)置的管道三樁一牌等管道附屬設(shè)施，設(shè)置時需結(jié)合現(xiàn)場地形，盡量避免設(shè)置在農(nóng)田之中，可敷設(shè)在如田埂上，減少對當?shù)剞r(nóng)田耕種的影響。

4 解決宅基地用地指標問題

對于空間受限地段，避無可避、必須要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地或者進行房屋拆遷的區(qū)域地段，首先要解決宅基地用地的劃撥問題。可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)規(guī)劃用地調(diào)整，解決宅基地用地指標問題。其次要依照國家以及地方補償標準，給予充足補償。

5 完善相關(guān)條例規(guī)定

有針對性地對長輸管道、高壓電力、高速道路等線性工程用地類型的相關(guān)條例規(guī)定進行完善，為補償?shù)认嚓P(guān)內(nèi)容確定具體實施要求，做到有法可依、有據(jù)可循。

6 提高自身技術(shù)水平

管道建設(shè)也需提高自身技術(shù)水平，如在提高管材的強度、提高管道焊縫質(zhì)量及檢測要求、泄漏檢測、管道防腐檢測等技術(shù)方面，提高管道自動化、智能化水平，加強對管道自身的保護，減少保護管道所需使用的空間，從而降低對土地地面使用功能的影響，更好地發(fā)揮土地使用價值。

7 結(jié)語

文章對目前長輸管道臨時借地建設(shè)中存在的主要矛盾進行了分析，并依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)章，嘗試對現(xiàn)有土地進行空間劃分，嘗試解決以往存在的困難，從而保障原土地及管道企業(yè)對不同土地需求的不同權(quán)利。