童峰，徐林，陳瑞

（1.四川外國語大學(xué)社會(huì)與法學(xué)院，重慶 400031；2.中共四川省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，成都 610072；3.北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875）

一、引言

政府購買公共服務(wù)最早發(fā)端于二戰(zhàn)以后的英美等國。不同的國家或地區(qū)因性質(zhì)不同對(duì)其表述也有所差異，美國更多地稱其為合同外包，中國香港稱其為社會(huì)福利服務(wù)資助，中國大陸地區(qū)則稱其為政府購買公共服務(wù)。二戰(zhàn)后，得益于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，為滿足社會(huì)各方訴求，西方國家向本國公民提供了統(tǒng)一且均等的社會(huì)福利，其中包攬了公民“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠С?。這種福利模式發(fā)展至20世紀(jì)90年代，開始嬗變?yōu)榘l(fā)達(dá)國家以提供公共服務(wù)產(chǎn)品為主流的基本政策工具。其實(shí)，自20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)以后，高福利模式的轉(zhuǎn)折隨即出現(xiàn)，不景氣的經(jīng)濟(jì)和愈發(fā)糟糕的財(cái)政狀況使得高福利支出逐漸難以為繼。［1］由此，高福利國家難以繼續(xù)提供曾經(jīng)允諾的社會(huì)責(zé)任，無法滿足本國公民的訴求，從而導(dǎo)致政府允諾的高水平社會(huì)福利制度的可持續(xù)性開始引起社會(huì)的普遍質(zhì)疑。隨著多元福利模式對(duì)傳統(tǒng)的二元福利模式的取代，［2］很多學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)福利完全依賴政府或市場(chǎng)都是難以為繼的。因此，可以將福利治理視作多元主體中心共同參與治理與社會(huì)福利供給機(jī)制相融合的過程。

學(xué)者梅里安認(rèn)為，在多元福利治理的邏輯下，非政府部門等非營利性社會(huì)組織應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而不應(yīng)僅僅局限于政府及官方背景的組織和機(jī)構(gòu)。在諸多提供社會(huì)福利的主體中，厘清公共服務(wù)提供方的界限和領(lǐng)域才是核心問題。隨著新型治理范式在政府福利改革實(shí)踐中意義的逐漸凸顯，越來越多的福利國家開始關(guān)注并重視治理范式，以期在政府和市場(chǎng)的博弈中解決相應(yīng)的問題。這種政府和非政府機(jī)構(gòu)間的合作模式同時(shí)兼顧了各方優(yōu)勢(shì)，使社會(huì)各方力量能夠發(fā)揮最大效能，以提升社會(huì)福利水平，這也成為福利國家進(jìn)行改革的一種新思路?；趲椭裉嵘癸L(fēng)險(xiǎn)能力的目的，根據(jù)自身財(cái)政狀況，西方高福利國家福利提供的觀念在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，為了使福利模式能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，與公民權(quán)匹配的普遍福利已經(jīng)漸漸調(diào)整為“幫助有需要的窮人”。20世紀(jì)80年代，這種新型的公共行政理論和管理模式開始在美、英、澳等西方發(fā)達(dá)國家流行，它啟蒙于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與私營企業(yè)管理理論。以此為基礎(chǔ)，公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給很快嵌入了新型治理范式，這種以引入外部標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)調(diào)聚焦結(jié)果、分散公共部門的新型服務(wù)模式，能夠提高公共資源的利用率，豐富公共服務(wù)供給的形式，促進(jìn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大要素的快速融合。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國富論》中提出了社會(huì)保障這一概念，并認(rèn)為這是政府應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的責(zé)任，而保障性住房也同在此列。保障性住房在我國又稱為經(jīng)濟(jì)適用房，它與城鎮(zhèn)住宅中的商品房有所區(qū)別，通常是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，集中建設(shè)。它的主要作用除了用于保障民生、緩解社會(huì)矛盾以外，更重要的是為城鎮(zhèn)低收入人群建設(shè)一個(gè)擁有社會(huì)保障性質(zhì)的大型社區(qū)。但是，興建此類大型社區(qū)必然要面臨區(qū)位規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)效益以及社區(qū)落成后居民的生存及發(fā)展等各類問題。

2006年，中共中央第十六屆六中全會(huì)首次提出了服務(wù)型政府的理念。該理念提出以來，［3］進(jìn)行體制轉(zhuǎn)型和服務(wù)型政府建設(shè)成為政府部門工作的重中之重。而為了使公共服務(wù)能夠可持續(xù)發(fā)展，建立公共服務(wù)體系相關(guān)機(jī)制成為所有工作中的重點(diǎn)。首先，將工作集中在尋找滿足階段性、時(shí)效性條件的理論框架上，為政府購買公共服務(wù)做準(zhǔn)備；其次，以此為基本邏輯，考慮到我國當(dāng)下既不是垂直管控、集權(quán)主義（totalitaritanism）的“保姆式政府”，又與“權(quán)責(zé)下放”（devolution）的所謂“善治”存在一定距離，［4］因此，現(xiàn)實(shí)國情決定了新型公共服務(wù)徘徊于兩者之間，并具備天然的歷史協(xié)同性，如此促進(jìn)了合同制的誕生。西方理論界據(jù)此反思過去30年間新公共服務(wù)對(duì)市場(chǎng)的宣傳，為研究政府購買公共服務(wù)提供了更具有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警性質(zhì)的前瞻性思考。而針對(duì)所謂的“公共性”，比較通行的說法是“集體意識(shí)”，［5］這種集體意識(shí)引導(dǎo)著各類不同社會(huì)主體的行為，散布于整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)。在傳統(tǒng)的管理理念中，公共服務(wù)產(chǎn)品通常具有“非排他性以及非競(jìng)爭(zhēng)性”的公共特性，這也是政府在社會(huì)福利產(chǎn)品分配中的直接體現(xiàn)。保障性住房這類公共服務(wù)產(chǎn)品在我國財(cái)政部報(bào)告中被稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”或“權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品”。在強(qiáng)調(diào)“服務(wù)型政府”的風(fēng)潮下，仍然秉持傳統(tǒng)意義上的“非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性”已經(jīng)落后于我國的基本國情需求，因此，只有在供給邏輯上有所超越，才能滿足我國公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。簡(jiǎn)而言之，“公共績(jī)效”是“均等化”以及“可及性”之外，［6］公共服務(wù)所強(qiáng)調(diào)彰顯的公共性。［7］然而，當(dāng)政府購買公共服務(wù)時(shí)，由于市場(chǎng)化的趨利性本質(zhì)，其公共性很容易隨之消解，正如很多學(xué)者所指出的，在政府購買公共服務(wù)的過程中，逐利性與公共性之間的博弈將導(dǎo)致公共性逐漸消失。

鑒于以上論述，由于我國大型保障性住房社區(qū)在福利治理的解釋框架內(nèi)，政府購買公共服務(wù)的供給邏輯應(yīng)兼具治理性與保障性，政府在大規(guī)模興建保障性住房的同時(shí)，應(yīng)對(duì)其社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)也予以重視，研究其生存與發(fā)展等真正亟待解決的問題，對(duì)避免滋生新的城市貧困群體的福利陷阱有重要意義。

二、保障性住房政府購買公共服務(wù)發(fā)展的研究現(xiàn)狀和經(jīng)驗(yàn)對(duì)比

20世紀(jì)中葉起，歐美各國在住房、醫(yī)療、教育等方面加大了財(cái)政投入力度，為本國公民提供了較完善的福利待遇。但隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的到來，世界各國的財(cái)政陷入危機(jī)，政府在公共服務(wù)方面所承擔(dān)的財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。以英國為例，1979年，英國的撒切爾政府實(shí)施福利改革，縮小了在公共服務(wù)財(cái)政上的投入規(guī)模，這一舉動(dòng)引得歐洲各國紛紛效仿，標(biāo)志著政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的形式基本形成。20世紀(jì)末，“政府再造運(yùn)動(dòng)”［8］的流行，使得政界及學(xué)界日漸重視非官方組織在福利治理中發(fā)揮的作用。在歐美國家，非官方組織的福利功能占所有公共福利功能的比例已超過30%，其中一部分國家甚至超過了90%。因而，非官方組織在一定程度上能夠提供多種形式的服務(wù)，其中包含對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注以及對(duì)政府相關(guān)項(xiàng)目的支持，回應(yīng)了公民對(duì)社會(huì)福利的需求。

（一）保障性住房國內(nèi)外政府購買公共服務(wù)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.保障性住房國內(nèi)政府購買公共服務(wù)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

自20世紀(jì)80年代起，隨著改革開放的深入以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的確立，我國的住房體系逐步由計(jì)劃內(nèi)的福利分房轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)買賣商品房。20世紀(jì)90年代，我國在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)出現(xiàn)了城市人口激增等社會(huì)問題，伴隨著城市化發(fā)展速度的加快，問題主要集中在住房保障上?！叭鹤狻薄俺侵写濉钡纫幌盗谢蔚木幼‖F(xiàn)象開始出現(xiàn)在我國的大城市中，居民的住房保障問題逐漸成為社會(huì)研究的熱點(diǎn)。因而，政府在時(shí)機(jī)成熟后推出了一系列的住房政策，例如經(jīng)濟(jì)適用房、公租房等，均是我國住房政策體系中的重要組成部分。

我國香港地區(qū)在20世紀(jì)50年代開始實(shí)行公屋制度。在二戰(zhàn)結(jié)束以后，因戰(zhàn)爭(zhēng)出現(xiàn)的難民大量涌入香港，直接導(dǎo)致了當(dāng)時(shí)香港地區(qū)住房供不應(yīng)求，難民們大多只能以簡(jiǎn)陋的寮屋為居所。1953年年底，石硤尾寮屋發(fā)生大火，致使五萬多人失去居所，于是當(dāng)時(shí)的港英政府在原地重建了高樓，成為香港的首個(gè)公屋大廈，即石硤尾邨。此后，為了解決居民的居住安全問題，提升公共秩序水平，適應(yīng)土地清理發(fā)展的社會(huì)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，香港的公屋建設(shè)逐漸推廣開來。1980年以后，香港經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成為國際金融中心，在此大環(huán)境下，香港政府通過“居屋計(jì)劃”來滿足本地中產(chǎn)階級(jí)對(duì)居住的需求。政府不但為低收入人群提供了住房保障計(jì)劃，還為中等收入人群提供相應(yīng)的幫助和補(bǔ)貼。但在1997年的金融危機(jī)以后，香港政府財(cái)政緊縮，其房屋政策隨之變革，縮小了福利范圍，只為低收入人群提供住房保障，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾≌笫袌?chǎng)的模式。在這個(gè)過程中，香港的住房福利政策逐漸失去了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，僅僅弱化為相對(duì)簡(jiǎn)單的福利保障。當(dāng)時(shí)香港的“居屋計(jì)劃”中，將公屋分為兩種類型，即租賃型公屋和補(bǔ)助型居屋，其中租賃型公屋在低收入人群中備受歡迎，其最大的優(yōu)勢(shì)在于低收入人群可以獲得租金補(bǔ)貼，但動(dòng)輒長達(dá)三年的申請(qǐng)周期過于漫長。補(bǔ)助型居屋與租賃型不同，適時(shí)補(bǔ)充了供需缺口，其主要幫助滿足條件的人群購買房屋，加速了公共房屋私有化。

2002年，我國通過的《中華人民共和國政府采購法》對(duì)政府采購的標(biāo)準(zhǔn)和范圍進(jìn)行了界定，即“國家各級(jí)機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位或團(tuán)體組織在進(jìn)行采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程、貨物及服務(wù)時(shí)需使用財(cái)政性資金制定的標(biāo)準(zhǔn)及范圍”。［9］2013年，李克強(qiáng)總理在會(huì)議中大力提倡政府購買公共服務(wù)；同年9月，政府又出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，大力推廣政府購買公共服務(wù)。經(jīng)多部門聯(lián)動(dòng)努力，這種公共服務(wù)政策逐漸制度化、常態(tài)化。在地方政府中，重慶市對(duì)申請(qǐng)獲得政府購買服務(wù)的社會(huì)組織采取評(píng)估等級(jí)的方式做出選擇，如評(píng)估等級(jí)為3A以上的組織可優(yōu)先獲得；2012年，廣東省通過并實(shí)施《政府向社會(huì)組織購買服務(wù)暫行辦法》，該辦法明確了政府年度采購目錄等項(xiàng)目，在形式上將地方企業(yè)和社會(huì)組織充分結(jié)合，這種政府提供引導(dǎo)支持與地方企業(yè)和社會(huì)組織相結(jié)合的“民辦公助”“公辦民營”等形式被逐漸推廣。政府購買公共服務(wù)直觀地表達(dá)了福利范式轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，政府從公共部門手中有選擇地剝離了部分公共服務(wù)產(chǎn)品，與公共服務(wù)型社會(huì)組織之間形成了一種新型的合作關(guān)系。這種制度性超越表明政府在試圖消減單中心體制下的結(jié)構(gòu)約束，進(jìn)而形成多元公共服務(wù)的行動(dòng)空間，促使福利治理在邏輯上成型。

2.保障性住房國外政府購買公共服務(wù)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

美國的保障性住房起源于南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束以后。當(dāng)時(shí)大量獲得自由的奴隸涌入城市，這在增加社會(huì)生產(chǎn)力的同時(shí)引發(fā)了一定程度的社會(huì)問題，住房嚴(yán)重緊缺成為當(dāng)時(shí)美國政府亟須解決的問題之一。在此背景下，美國政府為了解決當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的住房問題，逐步出臺(tái)了一系列的住房相關(guān)政策。1917年，美國國會(huì)頒布了住房保障的相關(guān)法案，用以解決軍人和工人的住房問題。到了1930年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后的大蕭條時(shí)期，為了刺激內(nèi)需、緩和社會(huì)矛盾，美國聯(lián)邦政府于1934年成立聯(lián)邦住房管理局，并在三年后設(shè)立保障住房署，旨在解決低收入人群的住房問題。1960年以后，又頒布了《住房與城市發(fā)展法》，促使美國保障性住房的發(fā)展逐漸多元化，其保障性住房制度也日趨完善。

美國保障住房署定期為貧民區(qū)建設(shè)保障性住房，并以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的租金租給滿足條件的低收入人群，或者通過提供擔(dān)保的方式保障其獲得低息貸款用以購置房屋。20世紀(jì)后半葉，美國改進(jìn)了人群居住房的措施和形式，一方面減少了保障性住房的建設(shè)項(xiàng)目，在現(xiàn)有的住房資源中，以購買公共服務(wù)的方式為公民解決住房問題；另一方面購買公共服務(wù)后，以低收入人群為服務(wù)對(duì)象為其解決住房問題。美國的保障住房社區(qū)是在政府制定宏觀規(guī)劃和提供資金補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，采取與普通社區(qū)管理模式一樣的社區(qū)自治，通過公共福利傳遞具體的福利。

在亞洲國家中，作為人口密度極大的島國，日本的公共住房問題矛盾顯然更為尖銳。為了避免造成社會(huì)動(dòng)亂，二戰(zhàn)后，日本頒布了《公營住房法》，［10］自此，日本開啟了社會(huì)公共住房供需改革的模式，這種管理模式和其他亞洲國家有很大不同。在服務(wù)方面，日本政府多采用間接的服務(wù)模式，幫助低收入人群改善和解決住房問題，其措施和美國大同小異，具體表現(xiàn)為用減免稅費(fèi)或低息貸款的形式，幫助符合標(biāo)準(zhǔn)的人購買房屋。

美國頒布的《聯(lián)邦政府采購條例》等一系列法案，在服務(wù)審核、信息采集、績(jī)效分析、服務(wù)檢查、定期評(píng)估等方面提供了翔實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。但歐美國家在購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和選擇范圍方面仍有細(xì)微的差別。其中，法國、德國等國家依然堅(jiān)持政府的引導(dǎo)作用；在有限的市場(chǎng)資源中，北歐的國家由政府完全承擔(dān)購買公共服務(wù)的相關(guān)支出費(fèi)用；英國、美國則完全認(rèn)同市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式，盡可能地降低政府的影響力。［11］而亞洲國家則在政府作為購買公共服務(wù)主體的同時(shí)積極倡導(dǎo)非官方組織介入。無論購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和選擇范圍如何，各國的服務(wù)經(jīng)費(fèi)主要還是通過稅費(fèi)減免以及以財(cái)政撥款、貸款擔(dān)保、發(fā)放補(bǔ)助等專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼的形式來降低政府購買公共服務(wù)的成本。雖然政府仍舊是提供公共服務(wù)的主要資金提供方，但通過向非官方社會(huì)組織購買公共服務(wù)的形式，已經(jīng)在權(quán)責(zé)方面對(duì)福利進(jìn)行了傳遞和分權(quán)。

20世紀(jì)90年代以后，在“政府再造運(yùn)動(dòng)”的過程中，第三方以其治理能力至少發(fā)揮了三分之一的福利效能。以英國政府為例，這種政府與第三方之間的磨合經(jīng)歷了數(shù)次由“外包”到“內(nèi)包”的過程。［12］而第三方機(jī)構(gòu)參與到公共服務(wù)過程當(dāng)中，絕非僅起到了簡(jiǎn)單的替代作用，而是聚集了社會(huì)力量，搭建了多元的福利提供機(jī)制，對(duì)公共服務(wù)的良性傳遞起到了關(guān)鍵性作用。

（二）國內(nèi)外保障性住房政府購買公共服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)對(duì)比和借鑒

1.保障性住房政府購買公共服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)對(duì)比

該部分將從保障性住房的制度、主體、資金等層面入手，將國內(nèi)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行對(duì)比和分析。第一，制度層面。國內(nèi)是由中央政府制定并執(zhí)行相關(guān)政策和法規(guī)，國外則由中央政府制定相關(guān)法律，地方政府因地制宜負(fù)責(zé)具體法規(guī)的補(bǔ)充和執(zhí)行。政府購買公共服務(wù)需要經(jīng)過三個(gè)層級(jí)，即國家、政府、社區(qū)。為了保障其配套法律法規(guī)的有效性，構(gòu)建一整套完備的制度加以引導(dǎo)是十分有必要的，而國內(nèi)的具體問題就是沒有一套完善的制度保障政府購買公共服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。第二，主體層面。國內(nèi)多由政府相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和執(zhí)行，而國外則由相關(guān)的福利組織實(shí)施。也就是說，國內(nèi)外政府購買公共服務(wù)在主體層面主要的差別為，是否有非營利非政府機(jī)構(gòu)參與或這種非政府機(jī)構(gòu)參與程度的高低。國內(nèi)非政府機(jī)構(gòu)雖然也參與了政府購買公共服務(wù)，但由于政府影響等原因，導(dǎo)致了其參與程度較低。第三，資金層面。國內(nèi)主要依賴財(cái)政撥款，而國外的資金獲取渠道則較為多元，除了財(cái)政資金的支持以外，更多來自于社會(huì)或公益機(jī)構(gòu)的捐款。所以，國內(nèi)政府購買公共服務(wù)在資金層面的問題，更多來自于缺乏多元化。

2.保障性住房政府購買公共服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒

以上的對(duì)比分析，為國內(nèi)政府購買公共服務(wù)保障性住房提供了一定程度的可借鑒之處。具體如下：第一，一整套制度的完善構(gòu)建是政府購買公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。在完善相關(guān)法律制度的同時(shí)，地方政府還要因地制宜，在具體法律法規(guī)的制定和執(zhí)行上，更多考慮具體情況，并使整套制度體系在實(shí)踐中逐步完善，以確保政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政策法規(guī)得以高效執(zhí)行。第二，政府購買公共服務(wù)中政府雖然占據(jù)主導(dǎo)地位，但也應(yīng)該讓更多的非營利非政府機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來。在資金的獲取以及具體的管理執(zhí)行層面，讓非營利非政府機(jī)構(gòu)參與會(huì)使更多的社會(huì)力量得以整合，并使得福利格局更加高效、多元。

（三）保障住房社區(qū)的福利困境

通過對(duì)國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析和研究可知，國內(nèi)社區(qū)居民的相關(guān)福利得到了一定程度的提高，但一些隱性的福利削弱為福利治理帶來了新的問題。大部分申請(qǐng)保障性住房的社區(qū)居民由于缺少足夠的資金支持，難以通過市場(chǎng)自主選擇居住空間，而政府提供的保障性住房片區(qū)一般又因經(jīng)濟(jì)效益等客觀因素而遠(yuǎn)離市中心，于是產(chǎn)生了“偏居”現(xiàn)象。［13］盡管遠(yuǎn)離城市中心的保障性住房片區(qū)滿足了居民的居住需求，但生活環(huán)境以及公共交通、學(xué)校、醫(yī)院等配套公共資源的匱乏也給居民生活帶來了諸多不便，從而導(dǎo)致公共服務(wù)福利缺失。該片區(qū)的居民主要涵蓋低收入的家庭、老弱病殘等群體以及數(shù)量龐大的外來務(wù)工人員等，這些群體可能因?yàn)楦鞣N不同的具體情況，產(chǎn)生不同的具體需求，所以政府和社會(huì)在為以上群體提供居住福利的同時(shí)，很有必要對(duì)他們的隱性需求予以更多的關(guān)注。

如上所述，大型保障房片區(qū)由于選址出現(xiàn)“偏居”現(xiàn)象，與之相配套的教育資源、公共醫(yī)療資源和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施都遠(yuǎn)低于普通社區(qū)。這在某種程度上有可能導(dǎo)致低收入群體居民出現(xiàn)貧困的代際傳遞，片區(qū)居民在嚴(yán)重缺乏社會(huì)福利的同時(shí)疏于聚居區(qū)的人際關(guān)系，從而使整個(gè)社區(qū)趨于冷漠，這有違政府購買公共服務(wù)和福利治理的初衷。因而，保障性住房片區(qū)作為集福利性、公益性、多樣性的居住社區(qū)，如何科學(xué)合理地進(jìn)行福利治理，是本文需要深入探討的重點(diǎn)問題。

三、福利型治理邏輯下政府購買公共服務(wù)的實(shí)證研究

本部分以前文所述國內(nèi)外相關(guān)研究為基礎(chǔ)，結(jié)合福利型治理邏輯等政府購買公共服務(wù)的有關(guān)理論，以N市H區(qū)保障房社區(qū)為研究對(duì)象，聚焦社區(qū)內(nèi)政府購買公共服務(wù)的邏輯與策略行為等基本情況，以文獻(xiàn)資料收集法、探訪法等方法進(jìn)行資料收集，使用個(gè)案研究法進(jìn)行研究，再結(jié)合保障房社區(qū)的具體因素進(jìn)行深層次探索，分析其存在的問題和問題產(chǎn)生的原因。

（一）相關(guān)資料研究

本文搜集整理了N市H保障房片區(qū)的資料，作為典型案例進(jìn)行研究。H保障房片區(qū)是該市四大保障性住房片區(qū)之一，包含了廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等各類型保障性住房36 131套，總面積達(dá)386萬平方米，社區(qū)能夠容納入住人口約為10萬人，當(dāng)前入住人口約為7萬人。［14］該保障房片區(qū)主要由三個(gè)社區(qū)組成，基礎(chǔ)設(shè)施包括學(xué)校14所（1所高中、2所初中、4所小學(xué)、7所幼兒園），社區(qū)衛(wèi)生中心3個(gè)，擁有廉租房1 400套、公共租賃房2 800套、經(jīng)濟(jì)適用房2 500套。該片區(qū)的居民家庭中包含有低保戶、單親家庭、失獨(dú)老人、吸毒人員等中低收入人群。通過整理分析以上資料得知，保障房片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施基本無法滿足社區(qū)顯性和潛在的服務(wù)需求，居民獲取公共服務(wù)的可能性與及時(shí)性長期處于低水平，“福利鴻溝”的矛盾一直是該社區(qū)福利治理亟須解決的重要問題。

通過篩選，以該片區(qū)三個(gè)社區(qū)的社區(qū)工作人員、志愿者及公共服務(wù)接受者為訪談對(duì)象，一方面，通過他們?nèi)媪私獗Ｕ戏科瑓^(qū)政府購買公共服務(wù)的基本情況；另一方面，深入了解調(diào)查對(duì)象對(duì)政府購買公共服務(wù)的認(rèn)知度、滿意度和服務(wù)動(dòng)機(jī)、意愿等影響因素，進(jìn)一步記錄和總結(jié)政府購買公共服務(wù)過程中存在的各種問題及相關(guān)原因。本次調(diào)查的訪談時(shí)間為2018年7月至10月，地點(diǎn)主要在該保障房片區(qū)中的三個(gè)社區(qū)內(nèi)。在該保障房片區(qū)中，向社區(qū)提供公共服務(wù)的組織均屬于非營利性機(jī)構(gòu)。訪談時(shí)，對(duì)調(diào)查對(duì)象的選擇方式包括隨機(jī)抽取、熟人推薦等，訪談方式則視具體情形采取當(dāng)面訪談或電話訪談等。通過深入了解，最終選定了30位訪談對(duì)象。最后，本文的研究案例分別選取了其中的6個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目。為確保訪談內(nèi)容的深度和質(zhì)量，訪談大綱在科學(xué)性的基礎(chǔ)上曾做出多次調(diào)整，并對(duì)相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行了適當(dāng)?shù)耐晟坪蛣h改，以提高其有效性。

通過本次調(diào)查訪談，深入了解了訪談對(duì)象對(duì)政府購買公共服務(wù)、福利治理的認(rèn)知等相關(guān)情況。其中，30位訪談對(duì)象中有14位聽說過政府購買公共服務(wù)、福利治理等詞匯，除了6位社區(qū)工作人員以外，還有8位社區(qū)受訪者知曉所享受的社區(qū)公共服務(wù)由政府購買。由此可知，民眾對(duì)“政府購買公共服務(wù)”以及“福利治理”等概念并不了解。

如案例9中的Q先生就屬于對(duì)政府購買公共服務(wù)、福利治理等概念認(rèn)知程度比較低的典型代表。他僅僅把福利理解為對(duì)基礎(chǔ)生活有幫助的舉措，而對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的項(xiàng)目、購買方、提供方等情況一無所知。由此可知，社區(qū)居民對(duì)政府購買公共服務(wù)等概念的認(rèn)知程度與其文化程度的高低緊密相關(guān)。

案例11中的W先生今年60歲，文化程度不高，曾以外出務(wù)工從事體力勞動(dòng)來維持基本生活。他與老伴的月收入加起來才不到3 000元，勉強(qiáng)維持基本的生活，沒有能力接濟(jì)在外地打工的兒女。W先生不但對(duì)政府購買公共服務(wù)與提升自身福利狀況的關(guān)系不甚了解，且認(rèn)為政府出資購買公共服務(wù)的相關(guān)政策對(duì)其自身生活的改善并沒有產(chǎn)生積極的影響。

通過訪談得知，絕大部分社區(qū)居民對(duì)政府購買公共服務(wù)的認(rèn)知源于物質(zhì)上的引導(dǎo)，而其認(rèn)知程度受限于文化水平、經(jīng)濟(jì)條件等因素的影響，這決定了不同群體對(duì)社區(qū)公共服務(wù)參與的積極性不同。

（二）研究方法

福利治理強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)和個(gè)人三者之間的權(quán)責(zé)。［15］在福利治理過程中，不論是政府、社會(huì)還是個(gè)人，均需要共同承擔(dān)公共服務(wù)權(quán)責(zé)。在社會(huì)生活中，保障房片區(qū)屬于一個(gè)特殊的社區(qū)單位，在其中購買公共服務(wù)和提供服務(wù)以及回應(yīng)服務(wù)需求都具有一定程度的復(fù)雜性和多樣性。本研究選用質(zhì)性研究方法以及多種搜集方法，對(duì)片區(qū)內(nèi)政府購買公共服務(wù)的應(yīng)然與實(shí)然進(jìn)行更加科學(xué)有效的總結(jié)分析。具體資料搜集方法包括：文獻(xiàn)資料搜集法、半結(jié)構(gòu)式訪談法、非結(jié)構(gòu)性觀察法。其中，文獻(xiàn)資料搜集法具有多種形式，可以反復(fù)并穩(wěn)定地進(jìn)行文獻(xiàn)查詢，通過對(duì)相關(guān)著作、期刊、論文等資料的檢索整理，可以梳理出與保障房片區(qū)政府購買公共服務(wù)以及福利治理的相關(guān)理論和實(shí)踐資料，通過對(duì)國內(nèi)外現(xiàn)狀的研究，能對(duì)當(dāng)前學(xué)界的研究方向進(jìn)行科學(xué)的認(rèn)知和了解；半結(jié)構(gòu)式訪談區(qū)別于傳統(tǒng)的確定框架式訪談，擁有較高的自由度，無論提問或回答，都能為受訪者提供足夠的表達(dá)空間。為增加訪談深度，大綱設(shè)定了五個(gè)訪談方向：第一，受訪者家庭基本情況；第二，受訪者行動(dòng)基本特征；第三，受訪者住房基本情況；第四，受訪者對(duì)公共服務(wù)的基本需求；第五，受訪者對(duì)政府購買公共服務(wù)的了解程度。非結(jié)構(gòu)性觀察法觀察的要點(diǎn)包括：第一，保障房片區(qū)的地理位置及周邊環(huán)境；第二，保障房片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源的基本情況；第三，保障房片區(qū)建筑情況、環(huán)境質(zhì)量等情況；第四，保障房片區(qū)內(nèi)居民的行動(dòng)特征。鑒于本文所選取的保障房片區(qū)占地廣、居住人口多，具體研究方法選擇了個(gè)案研究法，以異質(zhì)性為前提，從片區(qū)所包含的3個(gè)社區(qū)中選取了6個(gè)政府購買公共服務(wù)案例進(jìn)行研究。

（三）實(shí)證研究結(jié)果分析

1.社區(qū)組織提供公共服務(wù)的割裂和碎片化

鑒于我國的現(xiàn)實(shí)情況，街道和社會(huì)組織作為公共服務(wù)提供者和公共服務(wù)出資者一般呈現(xiàn)出相互套牢的狀態(tài)。但如果改變這種套牢的狀態(tài)，其付出的成本是任何一方都難以承受的。所以，在政府的公共服務(wù)部門機(jī)構(gòu)中，不同利益和多重目標(biāo)的相關(guān)部門機(jī)構(gòu)往往因其自身制度及邏輯制約，而使公共服務(wù)出現(xiàn)偏好和差異，其結(jié)果可能導(dǎo)致服務(wù)提供與服務(wù)需求的割裂以及碎片化。

例如案例11中60歲的W先生，性格開朗樂觀，他喜歡參加社區(qū)提供的各種活動(dòng)。但由于其自身原因，他表示對(duì)很多活動(dòng)力不從心，認(rèn)為“我小學(xué)沒畢業(yè)就參加工作，你說的那些（活動(dòng)）我覺得恐怕不行，住在這里的人都窮啊，哪里能給解決啊？開開心心就好了”。該片區(qū)雖為老年人提供了交流的場(chǎng)所，如唱歌、棋牌、寫字等活動(dòng)設(shè)施，但基于很多老人自身基本生活都存在困難，很少有閑情逸致去使用這些休閑娛樂的設(shè)施；且在筆者造訪的社區(qū)中，僅有的幾個(gè)活動(dòng)室基本上都處于空置狀態(tài)，無人值守，多是有名無實(shí)。在訪談中，還有居民表示，社區(qū)提供的項(xiàng)目與他們的需求匹配度很低。同時(shí)，該社區(qū)中還有一定數(shù)量的單親家庭、隔代家庭以及殘疾人員家庭，在筆者走訪的三個(gè)社區(qū)中均未見到有針對(duì)這部分特殊人群所提供的專業(yè)性公共服務(wù)，且在當(dāng)年的社會(huì)服務(wù)招標(biāo)公示中也未見相關(guān)項(xiàng)目指標(biāo)。

如上所述，公共服務(wù)在形式主義的掩蓋之下脫離了群眾的實(shí)際生活與服務(wù)的初衷，導(dǎo)致提供的服務(wù)與需求匹配度很低，特殊家庭群體服務(wù)的需求成為亟待解決的問題。此外，該片區(qū)還存在服務(wù)人群內(nèi)卷化嚴(yán)重、社工服務(wù)不可替代性等顯性問題；提供服務(wù)的社會(huì)組織運(yùn)營能力普遍較低，在社區(qū)服務(wù)與居民之間未形成正向吸引；更為重要的是，針對(duì)外來務(wù)工人員家庭、單親家庭、殘疾家庭等特殊群體，幾乎沒有代償性服務(wù)可尋。這種單薄的服務(wù)設(shè)計(jì)不僅避重就輕、應(yīng)付了事，且更為集中地暴露了社會(huì)組織的管理水平、福利理念、服務(wù)能力等方面的問題，這些均有待進(jìn)一步提升。與此同時(shí)，社會(huì)組織扎根于保障房片區(qū)，提供公共服務(wù)的不可替代性也無法充分地展現(xiàn)；這些社會(huì)組織既無法摸清社區(qū)內(nèi)的福利需求，又難以排查風(fēng)險(xiǎn)群體?？傮w而言，就是出現(xiàn)了忽視目標(biāo)群體、強(qiáng)占公共資源的弱治理績(jī)效，從而導(dǎo)致了需求池（needs pool）與組織發(fā)展策略之間無法呈現(xiàn)需求端與供給端之間的精準(zhǔn)投放。［16］

2.政府制度保障與資金管理的持續(xù)性

我國政府歷來高度重視公共服務(wù)購買的推進(jìn)，從2002年通過的《中華人民共和國政府采購法》開始，我國的采購制度就在不斷完善，直至2007年頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見》，［17］以法律的形式確定了政府購買公共服務(wù)的基本流程與框架。2012年3月19日，在第十三次全國民政會(huì)議上，時(shí)任國務(wù)院總理的溫家寶曾表示，政府的事務(wù)性管理工作以及適合通過市場(chǎng)和社會(huì)提供的公共服務(wù)可以采取適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會(huì)組織、社區(qū)或中介機(jī)構(gòu)；［18］李克強(qiáng)總理也曾在國務(wù)院會(huì)議上提出了推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的相關(guān)問題，表明政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)已經(jīng)在制度上具備了可持續(xù)性。而政策對(duì)政府購買公共服務(wù)的影響大致可分為兩點(diǎn)進(jìn)行研究：第一是制度性；第二是制度是否可以真正落實(shí)并切實(shí)可行地發(fā)揮效用。

案例3中的E1女士就職于H保障房片區(qū)中的社區(qū)，在她的認(rèn)知中，政府購買相應(yīng)的公共服務(wù)與居民福利提升是相對(duì)應(yīng)的，但是，目前并沒有專門的政策和制度來規(guī)范該片區(qū)公共服務(wù)的購買。同時(shí)她還提到，保障房片區(qū)和普通社區(qū)中的居民群體福利需求存在著明顯的差異。但每年度政府購買的公共服務(wù)并無針對(duì)不同社區(qū)的不同群體細(xì)化服務(wù)購買的具體規(guī)劃。因此，盡管近年來政府購買公共服務(wù)得到了大力推廣，但相應(yīng)的政策和法規(guī)應(yīng)當(dāng)同步在實(shí)踐中不斷地改進(jìn)和完善，并引進(jìn)一些針對(duì)特殊家庭群體的公共服務(wù)。

除了政府制度保障以外，資金的管理也是極為重要的，具體而言，資金來源和運(yùn)行將對(duì)政府購買公共服務(wù)的可持續(xù)性產(chǎn)生十分關(guān)鍵的影響。［19］

案例5中的E2女士與案例3中的E1女士就職于同一社區(qū)，在訪談中明確表示，和所有社會(huì)組織一樣，其所供職的機(jī)構(gòu)資金來源單一，絕大部分來源于政府撥款。她認(rèn)為，資金來源應(yīng)該更加的多元化，如慈善捐款和企業(yè)捐款等應(yīng)一并被納入資金來源體系之中。社區(qū)公共服務(wù)活動(dòng)僅依靠政府，會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)因經(jīng)費(fèi)有限，在實(shí)際操作中難以提供持續(xù)穩(wěn)定的資金支持，造成非營利性社會(huì)組織存在資金匱乏的窘?jīng)r。同樣因?yàn)橘Y金的壓力，公共服務(wù)項(xiàng)目中多為年化周期，使得一些長期服務(wù)項(xiàng)目因?yàn)槌跗谖匆姵尚Ф黄戎兄?，若第二年沒有項(xiàng)目申報(bào)和資金支持，該項(xiàng)目的負(fù)責(zé)組織也會(huì)被迫退出社區(qū)。可見，資金來源及運(yùn)行對(duì)于政府購買公共服務(wù)的可持續(xù)性具有相當(dāng)重要的影響。如何改善資金來源單一的問題，是當(dāng)下福利治理中亟待解決的重要問題。

四、結(jié)論與建議

本文選取福利治理與政府購買公共服務(wù)的選擇策略就我國保障房片區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行研究分析。在概念引入的過程中首先厘清了福利治理的發(fā)展歷程以及國內(nèi)外的發(fā)展現(xiàn)狀，并指出了福利治理邏輯下的政府購買服務(wù)和保障房片區(qū)是搭建供需對(duì)接路徑的關(guān)鍵之所在。［20］基于此，保障房片區(qū)作為一種兼具治理性和保障性雙重需求的社區(qū)類型，應(yīng)用于檢視政府購買公共服務(wù)的福利治理邏輯中，如何最大限度地彌合保障房片區(qū)出現(xiàn)的“福利鴻溝”，并做到政府購買公共服務(wù)的可持續(xù)性是當(dāng)前政府購買公共服務(wù)亟須思考并解決的關(guān)鍵問題。

研究中選取了N市H保障房片區(qū)作為觀察訪談對(duì)象，研究發(fā)現(xiàn)，被訪談?wù)哂绕涫窍硎苓^公共服務(wù)的居民普遍認(rèn)為自己享受的公共服務(wù)與其需求存在一定程度的偏差。而導(dǎo)致這種偏差的原因正是當(dāng)下保障房片區(qū)的福利困境所致。除了社區(qū)組織所提供的公共服務(wù)與居民需求存在一定程度的割裂外，更主要的是資金來源單一造成了一些長期公共服務(wù)項(xiàng)目的夭折。解決這些問題僅僅依靠政府出資顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此，除了要在政策上細(xì)化政府購買公共服務(wù)的規(guī)劃，更要改變資金來源單一的局面，多元化的資金來源才是保障公共服務(wù)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此，政府在購買提供給社區(qū)居民的公共服務(wù)項(xiàng)目的過程中，其角色的轉(zhuǎn)變是所有應(yīng)然的基本前提。

基于以上分析，本文從制度、主體、資金保障等層面，為政府購買公共服務(wù)進(jìn)一步提出了有效的對(duì)策及建議，具體如下：第一，基于我國現(xiàn)行法律法規(guī)與大量保障性住房建設(shè)相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，有必要進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)。其應(yīng)以維護(hù)弱勢(shì)群體的福利需求為基本原則，完善政府購買公共服務(wù)相關(guān)體系為目標(biāo)，由制度的制定、執(zhí)行、評(píng)估三個(gè)方面入手，進(jìn)行建設(shè)和改善。第二，作為政府購買公共服務(wù)的參與主體，政府、相關(guān)組織以及社區(qū)民眾應(yīng)積極處理三者間的制約關(guān)系，使政府能夠提供更多元化的服務(wù)，對(duì)相關(guān)組織進(jìn)行合法且專業(yè)的監(jiān)管，鼓勵(lì)居民積極參與社區(qū)公共服務(wù)，這是提升政府購買公共服務(wù)質(zhì)量的有效路徑。第三，購買政府公共服務(wù)需要相對(duì)穩(wěn)定的資金，除了尋求財(cái)政支持，還要尋求企業(yè)捐贈(zèng)以及相關(guān)公益組織的支持，使資金獲取的渠道更加多元化。同時(shí)，對(duì)資金的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督，以達(dá)成良性循環(huán)。