段麗杰 ，史 選 ，趙 肖

(1.中共廣州市委黨校海珠分校，廣東 廣州 510000；2.廣州市生態(tài)環(huán)境局,廣東 廣州 510000；3.生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所,廣東 廣州 510000)

0 引言

從“九五”至今，污染物總量控制制度一直是我國環(huán)境管理的核心制度，擔(dān)負著治污減排的主要責(zé)任，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級、主要污染物總量的減排、環(huán)境質(zhì)量改善以及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和能力提升發(fā)揮了重要作用[1-2]。但總量控制制度實施以來，其作用有一定的局限性：綜合水平不高且處于波動不穩(wěn)定的狀態(tài)；制度效應(yīng)和局部政策之間的關(guān)聯(lián)過于密切，沒有能夠形成更為客觀、獨立、穩(wěn)定的制度體系；同時，總量減排和環(huán)境質(zhì)量以及公眾的直觀感受并沒有統(tǒng)一起來，直接影響制度的公信力。造成上述問題，既有源自國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)發(fā)展層面的原因，也有出自制度設(shè)定層面的因素，在完善總量控制制度體系時須統(tǒng)一起來。

1 科學(xué)基礎(chǔ)層面

1.1 科學(xué)基礎(chǔ)層面的不足

污染物排放總量控制是一項政策性和技術(shù)性都很強的工作，科學(xué)技術(shù)是政策強有力的支撐，然而我國總量控制制度的科學(xué)支撐和引領(lǐng)作用不足。目前在此方面存在的欠缺主要有三個方面[3-5]。

1.1.1 目標(biāo)污染物種類及總量確定不科學(xué)，總量控制與質(zhì)量改善缺乏同步

一方面，污染物總量控制對象涵蓋面窄且?guī)捉?jīng)變化。目前，污染物總量控制制度主要針對大氣污染和水污染的問題，對于土壤污染尚未實現(xiàn)有效控制?，F(xiàn)行的污染控制也大多集中于點源污染，對非點源污染缺少有效的技術(shù)和政策法規(guī)約束，而非點源污染在污染物來源中的占比逐年升高，因此在很大程度上影響污染減排的環(huán)境質(zhì)量改善效果。另一方面，目標(biāo)總量的確定沒有基于環(huán)境容量?，F(xiàn)階段的總量確定以減排潛能為主要考慮因素，按照基準年排放總量進行確定，沒有基于環(huán)境容量大小，也沒有基于污染物排放與環(huán)境質(zhì)量改善之間的輸入響應(yīng)關(guān)系，不能反映總量控制的真實需求。同時，現(xiàn)階段的總量分配也是以行政區(qū)域作為劃分單位，割裂了環(huán)境要素的整體性，且層層分配環(huán)節(jié)使得總量目標(biāo)在下達到目標(biāo)單位時存在較大誤差。

1.1.2 污染物產(chǎn)生和排放的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱，總量控制難以支撐質(zhì)量改善

總量制度能夠切實起到改善環(huán)境的作用，需要有完善、準確的污染物監(jiān)測與統(tǒng)計體系作為支撐。目前總量控制監(jiān)測和統(tǒng)計體系不完善：一方面，缺乏完善的污染物產(chǎn)生和排放數(shù)據(jù)監(jiān)測體系。監(jiān)測沒有做到全覆蓋，小源、分散源和移動源等均未完全納入到監(jiān)測體系。污染源監(jiān)測頻次和項目亦不能滿足總量控制量化和精細化的管理要求，不能及時、全面、準確地反映污染源的排污狀況。另一方面，排污監(jiān)測硬件的投入普遍不足，自動監(jiān)測水平較低，監(jiān)測信息化程度不高。受監(jiān)測技術(shù)的影響，統(tǒng)計口徑難以對污染源進行全覆蓋，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的測算方法亦不夠嚴密和統(tǒng)一，降低了數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可對比性。

1.1.3 污染減排科技驅(qū)動不足，難以從污染產(chǎn)生到排放實現(xiàn)高效防控

“十三五”以來，污染物源頭預(yù)防和過程控制因科技驅(qū)動不足面臨巨大壓力。一方面，能源消費量大、對外依存度高，但因資源開發(fā)和使用的先進技術(shù)欠缺而難以實現(xiàn)有效的源頭防控。當(dāng)前，資源利用效率依然不高，清潔生產(chǎn)也因新能源和可再生能源等清潔能源的應(yīng)用能力不足而難以貫徹到生產(chǎn)過程當(dāng)中，燃料燃燒產(chǎn)生的廢氣污染物和工業(yè)固體廢物量巨大，致使資源環(huán)境承載能力已逼近或超過自身的承載能力。另一方面，污染治理科技貢獻率不高。當(dāng)前污染治理缺乏現(xiàn)代化高新技術(shù)體系支撐，已有的技術(shù)和設(shè)備對于目前產(chǎn)生的污染物難以進行高效和全面地治理，導(dǎo)致污染物在環(huán)境中逐年積累富集，最終將導(dǎo)致環(huán)境超負荷承載。上述源頭預(yù)防和過程控制兩方面的技術(shù)短板使得總量控制面臨捉襟見肘的局促。

1.2 科學(xué)基礎(chǔ)層面的完善措施

1.2.1 目標(biāo)污染物種類及總量確定

(1)受控污染物的選擇

受控污染物選擇是總量控制制度的核心，在現(xiàn)階段污染種類多樣的情況下，總量控制領(lǐng)域需要從目前的大氣污染和水污染擴展到土壤污染領(lǐng)域，重點解決霧霾、水體黑臭、土壤重金屬污染、農(nóng)村環(huán)境保護的突出環(huán)境問題。監(jiān)控對象也需要針對污染特征相應(yīng)增加，重新梳理并制定受控污染物。在決定污染物總量控制對象時也不宜一刀切，建議在設(shè)定基準范圍的原則下因地制宜，由地方政府根據(jù)行政區(qū)域的特點自行確定總量控制的重點污染物，有利于總量控制制度發(fā)揮最大效能。

(2)受控污染物總量的確定和分配

受控污染物總量確定和分配是保障總量制度實施成效的關(guān)鍵。首先要加快區(qū)域環(huán)境容量研究，明確污染和環(huán)境輸入響應(yīng)關(guān)系，以環(huán)境容量為基準確定總量目標(biāo)，再向邊界內(nèi)的污染排放主體分配。其次，要將不可分割的具有整體性的重要環(huán)境要素作為總量分配的重點區(qū)域，按照區(qū)域環(huán)境容量進行控制。此外，在總量制定的過程中，著重將非點源污染納入到總量控制中。這就需要以提高非點源污染檢測和治理技術(shù)水平為基礎(chǔ)，嘗試通過建設(shè)非點源污染總量控制示范區(qū)，以點帶面逐步向全國實施非點源污染物總量控制過渡。

1.2.2 污染物數(shù)據(jù)監(jiān)測和統(tǒng)計

首先，優(yōu)化水環(huán)境監(jiān)測斷面和空氣質(zhì)量監(jiān)測站點的技術(shù)設(shè)置，研究開展土壤環(huán)境質(zhì)量例行監(jiān)測和環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警。在此基礎(chǔ)上推進常規(guī)監(jiān)測項目的自動監(jiān)測，加快推進監(jiān)測技術(shù)對“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星遙感、無人機等新的先進技術(shù)手段創(chuàng)新融合應(yīng)用。其次，建立全市污染監(jiān)測信息大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成、動態(tài)更新和聯(lián)網(wǎng)共享，逐步形成一個污染控制信息化管理體系，全面實施污染源監(jiān)測信息公開，并同步健全排污單位信用評價數(shù)據(jù)管理信息平臺建設(shè)，完善其總量控制信用評價體系。最后，完善環(huán)境數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系，強化環(huán)境統(tǒng)計與數(shù)據(jù)質(zhì)量控制。重點開展污染源普查工作，加強監(jiān)測覆蓋能力。同時加強環(huán)境統(tǒng)計能力，深入研究和完善總量核算方法，提高污染物統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性和完備性，為下一步推進總量控制的精細化和定量化管理提供支撐。

1.2.3 污染防控技術(shù)驅(qū)動

未來，總量控制實施既要高度重視以技術(shù)手段推進清潔生產(chǎn)，提高資源和能源的利用效率從而減少污染物的產(chǎn)生，又要加快開發(fā)適合階段發(fā)展的污染治理技術(shù)，不斷提高技術(shù)進步在污染減排中的貢獻率，最大限度預(yù)防和控制生產(chǎn)和生活過程中的污染排放。首先，鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保技術(shù)咨詢、技術(shù)研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化專業(yè)化服務(wù)，加快工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能降耗技術(shù)改造，提高能源利用效率，推動經(jīng)濟發(fā)展與化石能源需求逐步“脫鉤”。其次，切實推動高校、科研機構(gòu)以及企業(yè)針對水領(lǐng)域、大氣領(lǐng)域和土壤領(lǐng)域污染的典型問題，實施污染控制技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)。在核心技術(shù)研發(fā)基礎(chǔ)上加快推進科技成果轉(zhuǎn)化機制，形成一批污染治理技術(shù)成果轉(zhuǎn)化平臺、中介服務(wù)機構(gòu)，加快適用技術(shù)的示范和推廣。

2 制度設(shè)定層面

2.1 制度設(shè)定層面的不足

我國的總量控制制度從提出到目前已經(jīng)過4個五年計劃，取得的成績有目共睹,但制度設(shè)計和操作層面都還有很多需要改革完善之處[6-9]

2.1.1 總量控制的約束體系尚待完善，沒有形成與責(zé)任相對應(yīng)的約束合力

我國的總量控制約束力不足主要體現(xiàn)在沒有形成來自法律、監(jiān)管部門和社會群體之間的約束合力。一是總量控制專門立法缺失，相關(guān)立法細節(jié)亦不明確，可操作性不強，直接影響到總量控制制度實施效力。目前，總量控制制度的實施主要依靠政府的五年計劃和治理方案，但這些具體措施大部分缺乏法律強制力。二是總量控制在基層監(jiān)督乏力。受編制、財力等因素制約，基層環(huán)保部門監(jiān)管力量嚴重不足，存在監(jiān)管疏漏。三是總量控制的公眾參與度和信任度始終不高。在環(huán)境治理的實際操作過程中公眾參與度長期難以提升。此外，由于長期以來總量控制目標(biāo)考核問責(zé)形式是行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)，導(dǎo)致污染減排考核機制一直飽受質(zhì)疑。

2.1.2 總量控制制度的外部協(xié)調(diào)性急需提高，缺乏制度、區(qū)域和群體協(xié)調(diào)機制

我國污染物總量控制體系完整性已齊備，但缺乏外部協(xié)調(diào)互動。一是總量控制制度缺乏與相關(guān)環(huán)境管理制度之間的協(xié)調(diào)。目前，由于缺乏規(guī)范嚴謹?shù)呐盼墼S可管理制度，總量控制制度在污染源上的要求與環(huán)境影響評價、排放標(biāo)準、排污收費等不同的政策工具無法進行有效銜接，難以形成制度合力，導(dǎo)致行政成本大幅提高但實際效果不理想。二是總量控制實施缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)，管理過程缺少跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，跨邊界沖突日益凸顯。地方行政管理部門認為功能區(qū)出境達標(biāo)即為功能區(qū)達標(biāo)，不主動承擔(dān)下游環(huán)境危害的責(zé)任。三是總量控制缺乏來自生產(chǎn)和生活污染源頭控制的群體協(xié)作合力。當(dāng)前，整個社會尚未形成基于綠色發(fā)展理念的生產(chǎn)和生活模式，落后產(chǎn)能、過度污染排放、低端業(yè)態(tài)繁榮和過度消費在一段時期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，未能從污染源頭控制上助力總量控制實施。

2.1.3 總量控制的靈活性有待加強，欠缺與行政手段并行的有效經(jīng)濟手段運用

我國污染物總量控制長期以來主要依靠行政和法規(guī)手段，沒有充分發(fā)揮經(jīng)濟手段激勵作用和市場的資源配置作用。一是總量控制的投入仍以政府為主，來源單一且總量不足。資金投入不足導(dǎo)致城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)結(jié)構(gòu)性問題較為突出，區(qū)域治理能力存在較大差異，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，不能滿足環(huán)境總體質(zhì)量改善的需求。二是經(jīng)濟政策活力不足。一方面總量控制缺乏經(jīng)濟政策激勵，沒有能夠充分調(diào)動排污主體減排的主動性?？偭靠刂乒ぷ鲏毫墼诟骷壵铜h(huán)保部門頭上，從而模糊了排污者的主體地位，弱化了污染總量控制的內(nèi)源性動力。另一方面，總量控制實施經(jīng)濟政策的法律基礎(chǔ)和市場環(huán)境均不完善。經(jīng)濟政策缺乏運行的良好環(huán)境，就不能有效發(fā)揮污染減排的市場效能，同時政府部門依法監(jiān)督經(jīng)濟政策施行的執(zhí)行力和效力也相應(yīng)不足。

2.2 制度設(shè)定層面的完善措施

2.2.1 約束體系

(1)污染物排放總量控制制度的有效實施，必須有強大的法律約束力護航

建議設(shè)立總量控制的專項法規(guī)，并對總量控制相關(guān)法律補充有操作性的細節(jié)規(guī)定。具體應(yīng)當(dāng)包含污染物排放總量控制的目標(biāo)、實現(xiàn)目標(biāo)的手段、統(tǒng)計考核方法、程序規(guī)定和違反污染物排放總量控制的法律責(zé)任。也應(yīng)對實施中的環(huán)境容量的測算、排污總量核算、排污權(quán)交易程序、監(jiān)管責(zé)任等一些重要基礎(chǔ)性問題給出明確規(guī)定。此外，要注重加強總量控制相關(guān)法律責(zé)任制度建設(shè)，健全總量控制行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制。

(2)在法律強制約束的前提下，總量控制實施還需要高效的污染控制監(jiān)察體系做保障

一是要增強基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力，設(shè)立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)或環(huán)境監(jiān)察專職人員，實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法重心下沉。二是加大落后產(chǎn)能淘汰的監(jiān)管，確保納入落后產(chǎn)能淘汰目標(biāo)的產(chǎn)能定期淘汰，同時強化污染治理后督察工作機制。三是以信息化技術(shù)強化對污染源的監(jiān)管力度，逐步建立環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，完善污染排放在線監(jiān)控、自動監(jiān)測與異常報警機制，提高監(jiān)管效能。

(3)完善的輿論監(jiān)督機制和以環(huán)境質(zhì)量為核心的綜合評估與考核體系是構(gòu)建總量控制制度約束合力的堅實后盾

一是健全公眾和社會組織依法參與機制，完善新聞媒體正確的總量控制輿論監(jiān)督機制。政府重點要引導(dǎo)和規(guī)范社會組織在總量控制和環(huán)境保護工作中發(fā)揮積極的作用，引導(dǎo)和規(guī)范新聞媒體發(fā)揮正面宣傳和正確的導(dǎo)向作用。同時，大力推動信息公開，暢通公眾舉報投訴渠道，營造全社會關(guān)注、參與和支持的污染物排放總量控制良好氛圍。二是建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的綜合評估與考核體系，把相應(yīng)的財政資金分配與環(huán)境質(zhì)量績效考核嚴格掛鉤，并增加公眾參與指標(biāo)(特別是公眾滿意度的權(quán)重)，確保內(nèi)部問責(zé)與外部問責(zé)相結(jié)合，解決“官方”考核與公眾感知的巨大“反差”問題。

2.2.2 協(xié)調(diào)機制

(1)形成總量控制與相關(guān)制度的制度合力

首先，污染物總量控制制度應(yīng)當(dāng)與環(huán)境影響評價制度相協(xié)調(diào)。細化環(huán)境影響評價法對環(huán)評主體的規(guī)定，設(shè)立專門的審批機構(gòu)，嚴格項目環(huán)境準入，加強環(huán)評事中事后監(jiān)督評估，并建立有效的公眾參與環(huán)評機制，推進環(huán)境污染的源頭控制。其次，污染物總量控制制度應(yīng)當(dāng)與環(huán)境規(guī)劃制度保持一致，并根據(jù)環(huán)境標(biāo)準制度制定可排放的污染物總量。再次，總量控制應(yīng)與排污申報登記制度、排污許可證制度、排污收費制度和限期治理制度等管理制度更好地結(jié)合在一起，實現(xiàn)污染總量公平分配、污染排放科學(xué)控制、污染責(zé)任合理承擔(dān)的總量流程。

(2)完善總量控制實施的區(qū)域協(xié)調(diào)性

國內(nèi)格局性污染問題突出，呈現(xiàn)區(qū)域交匯的顯著特點。要充分利用現(xiàn)有環(huán)境保護區(qū)域合作平臺，積極參與跨界水體污染防治、區(qū)域大氣污染防治等環(huán)境保護區(qū)域合作。在區(qū)域合作當(dāng)中建立跨境污染信息共享機制、污染源鑒別機制、跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制和突發(fā)污染事故聯(lián)合應(yīng)急機制。同時，也急需建立流域生態(tài)補償與污染賠償雙向機制，實施跨界河流交接斷面水質(zhì)達標(biāo)考核。建議在財政補償基礎(chǔ)上探索排污權(quán)交易等市場化補償模式，構(gòu)建政府與市場化相結(jié)合的補償體系，從而形成多樣化生態(tài)補償制度，并健全生態(tài)補償制度后評估制度，提升補償資金使用績效。

(3)促進污染源頭控制的多方協(xié)作

首先，以環(huán)境承載力為先決條件，進一步強化空間布局、總量確定、行業(yè)準入對開發(fā)布局、建設(shè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的硬約束，積極推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，強化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動形成綠色生產(chǎn)方式，從源頭控制生產(chǎn)污染排放。其次，加大對公眾的宣傳力度，培育公民生態(tài)文化，引導(dǎo)公眾提升環(huán)境保護和綠色生活方式的意識。重點包括：強化綠色消費意識，引導(dǎo)公眾在衣、食、游、住、行等各個領(lǐng)域向綠色轉(zhuǎn)變，以綠色消費倒逼綠色生產(chǎn)；倡導(dǎo)綠色居住，大力推廣綠色家居市場供應(yīng)，建設(shè)低碳示范社區(qū)。從而加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，通過源頭防污有效減輕總量控制的壓力。

2.2.3 經(jīng)濟手段

當(dāng)前總量控制進入邊際成本急劇上升的階段，這一階段總量控制制度應(yīng)逐漸褪去強制特征，加大環(huán)境經(jīng)濟政策的力度，充分運用經(jīng)濟手段促進污染減排。具體可從兩個方面著手。

(1)建立有效投入機制，多渠道加大資金投入。首要是增加政府總量控制資金投入，同時制定污染減排資金分配管理具體辦法，加強對資金使用的追蹤檢查和審計監(jiān)督，強化績效評價，切實發(fā)揮資金效益。其次，通過積極的政策引導(dǎo)和優(yōu)惠措施推進社會多元主體投資環(huán)境污染治理和節(jié)能環(huán)保，積極發(fā)揮金融機構(gòu)在資金投入中的作用，推進全社會的污染治理投入逐步增長。包括激活政府采購環(huán)境服務(wù)市場，完善污染治理信貸政策，探索建立環(huán)境責(zé)任保險和環(huán)境風(fēng)險投資。

(2)多方位激活經(jīng)濟政策。首先，采用經(jīng)濟激勵手段將總量控制的外部性壓力內(nèi)部化。通過制定合理的排污收費標(biāo)準，實行差別化排污收費，推行排污權(quán)交易，將環(huán)境治理成本從外部化向內(nèi)部化轉(zhuǎn)移，促使排污者由被動治理變?yōu)橹鲃又卫怼Ｆ浯?，綜合運用經(jīng)濟杠桿形成環(huán)境倒逼機制，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從源頭控污助力總量控制。包括建立環(huán)保投融資機制，積極推進綠色信貸，運用稅收杠桿和價格機制促進資源節(jié)約和綠色消費，從而減少污染產(chǎn)生，減輕總量控制壓力，形成生產(chǎn)領(lǐng)域“良幣驅(qū)逐劣幣”的效應(yīng)。

3 結(jié)語

“十三五”是遏制污染物排放增量、實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的重要醞釀期，“十四五”則是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)鍵扭轉(zhuǎn)期。當(dāng)前既需要從國家層面擴大污染源監(jiān)管范圍，建立以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的總量控制，也需要結(jié)合地方實際實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量和污染排放總量的“雙控”。要以改善環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點和落腳點，以“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”為導(dǎo)向，做好總量控制的頂層設(shè)計，做優(yōu)轉(zhuǎn)型升級，做實基層監(jiān)管，做活全民參與，努力構(gòu)建節(jié)約資源能源的綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式，全面實施各項污染防治舉措，推動城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，順應(yīng)市民群眾對良好環(huán)境的新期待。