□楊琳琳

（1.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京210023；2.南京理工大學(xué) 政治建設(shè)與地方治理研究中心，江蘇 南京210094）

一、問(wèn)題的提出

人口與發(fā)展是當(dāng)今全球共同關(guān)注的焦點(diǎn)，堅(jiān)持以人為本，探索人口、資源、環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展模式已經(jīng)成為全人類的共同目標(biāo)。兒童作為“100%的人才儲(chǔ)備”成為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要人力資源，促進(jìn)兒童發(fā)展也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵所在。兒童照顧是塑造兒童未來(lái)發(fā)展的催化劑，社會(huì)范式和文化范式對(duì)兒童早期具有重要影響，兒童發(fā)展也被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的產(chǎn)物[1]（p16-17）。十九大報(bào)告指出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗內(nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一增長(zhǎng)映射到兒童照顧領(lǐng)域的表現(xiàn)就是人們收入與生活質(zhì)量的提高，兒童早期發(fā)展的重要性日益凸顯，兒童撫養(yǎng)的精細(xì)化提高了育兒成本，兒童照顧需要持續(xù)增加。而與這一照顧需要增加相對(duì)的是家庭照顧資源的不斷減少，供求與需求缺口的不斷擴(kuò)大構(gòu)成逐漸尖銳的“照顧赤字”，甚至惡化為“照顧危機(jī)”，照顧服務(wù)發(fā)展的不平衡與不充分問(wèn)題逐漸凸顯。

新冠肺炎疫情下的兒童照顧問(wèn)題直接拷問(wèn)了以家庭為中心的照顧體系。為了積極應(yīng)對(duì)與解決兒童照顧問(wèn)題，國(guó)家快速出臺(tái)并發(fā)布一系列兒童照顧與保護(hù)政策措施，將受疫情影響監(jiān)護(hù)與照顧缺失的兒童納入工作重點(diǎn)之中，并始終秉持兒童優(yōu)先保護(hù)的原則，加強(qiáng)困境兒童的疫情保護(hù)與生活場(chǎng)所防控措施，依法有序規(guī)范與引導(dǎo)兒童疫情防控，迅速建立與啟動(dòng)兒童疫情防控機(jī)制，發(fā)揮社區(qū)在兒童疫情防控中的積極作用。2020年兩會(huì)期間，與兒童照顧有關(guān)的熱點(diǎn)層出不窮，例如“建議父母持合格父母證上崗”“建議建立未成年人收養(yǎng)舉報(bào)通道”“建議男性配偶陪產(chǎn)假延長(zhǎng)至38天”“建議增加0—3歲嬰幼兒免費(fèi)體檢頻次”等政策提案，一經(jīng)提出就引起社會(huì)空前關(guān)注與廣泛討論。2020年5月28日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》中明確規(guī)定“保護(hù)婦女、未成年人、老年人、殘疾人的合法權(quán)益”“夫妻雙方共同承擔(dān)對(duì)未成年子女撫養(yǎng)、教育和保護(hù)的義務(wù)”“父母有教育、保護(hù)未成年子女的權(quán)利和義務(wù)”；2020 年10 月17 日十三屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，條文從72 條增加至132條，新增了“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”和“政府保護(hù)”章節(jié)，并充分吸收未成年人保護(hù)經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和政府在營(yíng)造兒童健康成長(zhǎng)良好社會(huì)環(huán)境中的主體責(zé)任。這說(shuō)明兒童已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，“一老一小”中的兒童照顧問(wèn)題也逐漸得到重視。

2020 年是全面打贏脫貧攻堅(jiān)決勝之年，是全面建成小康社會(huì)之年，還是《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》實(shí)施收官之年?；谝陨涎芯勘尘埃疚耐ㄟ^(guò)梳理我國(guó)城市兒童照顧服務(wù)政策①的發(fā)展歷程來(lái)集中回答三個(gè)問(wèn)題：70 年來(lái)我國(guó)城市兒童照顧服務(wù)政策經(jīng)歷了怎樣的變遷？在發(fā)展過(guò)程中存在哪些問(wèn)題？新時(shí)代背景下我國(guó)城市兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展方向如何？

二、研究回顧與分析框架

兒童照顧（childcare）最初被視為女性特有的概念，女性在照顧活動(dòng)中充當(dāng)核心角色，男性養(yǎng)家糊口（breadwinner model）是主要模式，在家庭活動(dòng)中塑造了以“女性照顧”為中心的社會(huì)認(rèn)同，性別平等是研究?jī)和疹櫟姆较?，例如劉易斯（Lewis）根據(jù)男性養(yǎng)家強(qiáng)度的程度將歐洲國(guó)家兒童照顧模式分為三種：強(qiáng)度男性養(yǎng)家模式（英國(guó)等），中度男性養(yǎng)家模式（如法國(guó)），弱度男性養(yǎng)家模式（瑞典等）[2]（p159-160）。隨著福利國(guó)家實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利平等、保障公民權(quán)益與公民身份的理念與女權(quán)運(yùn)動(dòng)的開展，傳統(tǒng)的性別分工與性別契約（traditional gender contract）②逐漸式微，性別合同更新（update the gender contract）逐漸盛行，一個(gè)就業(yè)性別平等的轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為后工業(yè)時(shí)代的主要特征[3]（p81）。兒童照顧開始從家庭照顧轉(zhuǎn)向社會(huì)照顧，更多學(xué)者開始關(guān)注兒童照顧背后的家庭—國(guó)家關(guān)系研究，并衍生出不同的家庭模式與兒童照顧模式。高蒂爾（Gauthier）以家庭政策為維度將家庭與國(guó)家關(guān)系分為支持—家庭/生育模式（pro-family/pro-natalistmodel）、支持—傳統(tǒng)模式（pro-traditional model）、支持—平等主體模式（pro-egalitarian model）與支持—家庭且非干預(yù)模式（pro-family but no-interventionist model）[4](p149-150)。李斯特（Lister）根據(jù)家庭政策與“去家庭化”程度將福利國(guó)家分為四種類型：顯性家庭主義（Explicit Familialism）、可選性家庭主義（Optional Familialism）、隱性家庭主義（Implicit Familialism）與去家庭化（De-familialism）。抑或是從兒童照顧模式的差異性入手開辟福利國(guó)家比較研究的新視野，安東尼（Antony）按照國(guó)家—市場(chǎng)—家庭在兒童照顧中所占的比重將兒童照顧模式劃分為公共服務(wù)型（北歐國(guó)家）、市場(chǎng)照顧型（英國(guó)）和家庭照顧型（南歐國(guó)家）；塞恩博利（Sainsbury）從家庭意識(shí)形態(tài)、社會(huì)權(quán)利、提供照顧的領(lǐng)域等方面將兒童照顧模式劃分為男性家計(jì)承擔(dān)模式（Breadwinner Model，以英國(guó)為代表）和個(gè)體模式（Individual Model，以瑞典為代表）[5](p38-40)。

但是無(wú)論從性別視角還是家庭視角研究?jī)和疹櫠际菑耐獠垦芯績(jī)和疹?，例如將兒童照顧政策視為家庭支持與家庭政策的一部分[6]或?qū)和疹櫿咭暈閮和＠囊徊糠郑己鲆暳苏疹櫥顒?dòng)這一本身的特性。戴莉（Daly）和劉易斯（Lewis）對(duì)照顧進(jìn)行了重新定義，他們認(rèn)為照顧是一種不同于其他意義上活動(dòng)（activity）的特殊勞動(dòng)（labor）形式，同時(shí)包括有償照顧和無(wú)償照顧、正規(guī)照顧和非正規(guī)照顧。社會(huì)照顧（social care）是指在既有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、道德規(guī)范框架下，被分配和執(zhí)行用于滿足兒童、老年人等需要人照顧的生理和心理需要的活動(dòng)以及由此形成的關(guān)系的集合[7](p285)。他們認(rèn)為在福利國(guó)家發(fā)展和改革進(jìn)程中，照顧已經(jīng)成為社會(huì)政策的改革目標(biāo)之一。兒童照顧背后存在性別、國(guó)家與家庭、照顧者與被照顧者等各種紛繁復(fù)雜的關(guān)系，照顧問(wèn)題的產(chǎn)生與發(fā)展應(yīng)嵌入當(dāng)時(shí)的社會(huì)變遷背景中分析。兒童照顧是福利國(guó)家改革的重要內(nèi)容之一，也是社會(huì)政策的重要組成部分，在我國(guó)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，兒童照顧政策逐漸從社會(huì)政策的邊緣走向中心，學(xué)界也開始聚焦于照顧活動(dòng)本身，從社會(huì)照顧視角入手分析關(guān)注照顧服務(wù)、照顧責(zé)任與照顧成本在國(guó)家、家庭、市場(chǎng)、社區(qū)等之間的相互分工與發(fā)展變遷[8](p108)，或是直接分析我國(guó)兒童照顧模式的變遷[9](p16-18)，但是系統(tǒng)梳理新中國(guó)成立以來(lái)兒童照顧服務(wù)政策發(fā)展的宏觀性研究較少。

照顧服務(wù)政策是照顧政策的核心內(nèi)容，吉爾伯特（Gilbert）基于“分配—供給—傳遞—財(cái)務(wù)”所建構(gòu)的社會(huì)福利政策分析框架為我國(guó)聚焦于兒童照顧，更好探究我國(guó)城市兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展演變提供了一個(gè)可借鑒的研究路徑。吉爾伯特從福利對(duì)象（whom）、福利內(nèi)容（what）、如何傳遞服務(wù)（delivered）與福利資金（finance）四個(gè)方面架構(gòu)起分析框架，并通過(guò)四個(gè)問(wèn)題的回答來(lái)銜接：福利分配的基礎(chǔ)是什么？福利供給的內(nèi)容是什么？福利內(nèi)容的傳遞策略是什么？這些福利資金的來(lái)源是什么？以照顧服務(wù)政策為分析對(duì)象，通過(guò)社會(huì)福利政策分析框架可以建構(gòu)出我國(guó)兒童照顧服務(wù)政策的分析框架（見表1）。政策分配是指服務(wù)給付的資格，即政策對(duì)象的選擇方式，主要涉及兒童照顧的私人責(zé)任（選擇型）與公共責(zé)任（普惠型）的價(jià)值判斷；政策供給即服務(wù)內(nèi)容，指在兒童照顧中提供的不同服務(wù)，兒童照顧主要包括生活照顧服務(wù)與早期教育服務(wù)；政策傳遞即服務(wù)主體，具體涉及在家庭、國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)之間的服務(wù)分擔(dān)；政策財(cái)務(wù)即照顧資金來(lái)源，涉及中央和地方的責(zé)任分擔(dān)，不同服務(wù)主體之間的費(fèi)用分擔(dān)。下面將基于這四個(gè)維度具體剖析我國(guó)城市兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展演變。

三、我國(guó)城市兒童照顧服務(wù)政策演進(jìn)的邏輯

我國(guó)兒童照顧服務(wù)政策經(jīng)歷了70 余年的發(fā)展，在服務(wù)對(duì)象的選擇上經(jīng)歷了城鎮(zhèn)偏向的適度普惠型、高度選擇型到現(xiàn)在的適度普惠型，在服務(wù)供給上從單一發(fā)展到適度混合，在服務(wù)傳遞上從單一發(fā)展到適度多元，在服務(wù)籌資上從責(zé)任分離發(fā)展到適度責(zé)任共擔(dān)。

表1 ：我國(guó)兒童照顧服務(wù)政策分析框架

（一）服務(wù)分配：從城鎮(zhèn)偏向的適度普惠型到高度選擇型再到適度普惠型

我國(guó)兒童照顧服務(wù)政策的分配從最初城鎮(zhèn)偏向的適度普惠型分配模式發(fā)展到20 世紀(jì)80 年代后的高度選擇型分配模式，再到21 世紀(jì)以來(lái)的以選擇型分配模式為主、普惠型分配模式開始出現(xiàn)萌芽，并處于不斷發(fā)展中。

毛澤東曾提出，“中國(guó)的婦女是一種偉大的人力資源。必須發(fā)掘這種資源，為了建設(shè)一個(gè)偉大的社會(huì)主義國(guó)家而奮斗”[10]（p64），還提出“有些家務(wù)事可以變?yōu)楣灿械氖聛?lái)辦，這樣?jì)D女勞動(dòng)力就解放出來(lái)了，婦女是勞動(dòng)大軍”[11]（p321）。在這一理念影響下，照顧兒童被作為典型的公家事務(wù)劃分出來(lái)，從私事逐漸轉(zhuǎn)變成國(guó)事，從家庭照顧變成單位照顧。因此新中國(guó)成立后，在我國(guó)城鎮(zhèn)中依托單位建立起較為完整的兒童照顧服務(wù)體系，但獲得照顧的福利資格僅限于城鎮(zhèn)中有單位的員工，依托單位保障建立起托兒所和幼兒園，托兒所為兩個(gè)月至三周歲的兒童提供托育服務(wù)，幼兒園為三周歲至六周歲的兒童提供保育和教育服務(wù)，單位中的員工都可以享受這一單位福利，因此這一時(shí)期的分配模式實(shí)質(zhì)上是城鎮(zhèn)偏向的適度普惠模式。

20世紀(jì)70年代開始實(shí)行的“晚、稀、少”計(jì)劃生育政策成為影響兒童照顧政策的新因素，提高獨(dú)生子女的照顧質(zhì)量特別是教育質(zhì)量成為政策焦點(diǎn)。兒童照顧政策的重點(diǎn)也逐漸從注重生活照料逐漸發(fā)展到重視早期教育，1979年的《政府工作報(bào)告》中明確指出做好托幼工作是教育工作和提高人口素質(zhì)的重點(diǎn)。隨著單位制度的解體，單位保障逐漸式微，依托單位保障的兒童托育體系逐漸瓦解，單位保障制度下的兒童托育服務(wù)逐漸向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，能享受到國(guó)家照顧的群體僅限于少數(shù)困境兒童（孤兒、流浪兒童、殘疾兒童等）。兒童照顧責(zé)任重新回歸家庭，并提出幼兒教育并非義務(wù)教育的理念，強(qiáng)調(diào)家長(zhǎng)和家庭的照顧責(zé)任，因此這一時(shí)期的照顧服務(wù)政策屬于高度選擇型的分配模式。

21世紀(jì)之后，隨著建設(shè)和諧社會(huì)戰(zhàn)略的提出，社會(huì)公平問(wèn)題重新被人們關(guān)注；民生問(wèn)題與民生工程建設(shè)被提上政策議程，作為民生建設(shè)重要組成部分的社會(huì)保障重新得到重視。在國(guó)家關(guān)注、人們關(guān)心、社會(huì)現(xiàn)實(shí)的多重背景之下，社會(huì)政策呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢(shì)，兒童照顧問(wèn)題重新進(jìn)入政策視野，并處在一個(gè)重建的關(guān)鍵時(shí)期。首先得到國(guó)家關(guān)注的是弱勢(shì)兒童群體的照顧問(wèn)題，國(guó)家逐漸明確并增強(qiáng)對(duì)困境兒童的照顧責(zé)任①2010年之后國(guó)家為全體孤兒發(fā)放孤兒生活費(fèi)，并參照孤兒生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為全體艾滋病病毒感染兒童和事實(shí)無(wú)人扶養(yǎng)兒童發(fā)放生活津貼。；全面二孩政策的放開與十九大“幼有所育”目標(biāo)的提出，兒童早期照顧成為全社會(huì)的焦點(diǎn)，促使兒童照顧問(wèn)題進(jìn)入政策頂層設(shè)計(jì)，并開始出現(xiàn)了普惠型的萌芽，逐漸向?qū)嵺`層面推廣。2019 年3 月，“加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，支持社會(huì)力量興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)”被明確寫入全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告中；同年頒布的《關(guān)于促進(jìn)三歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，“將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，并規(guī)劃了中國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的建設(shè)進(jìn)程：2020 年建成一批具有示范效應(yīng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，2025年基本建成多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)體系。2020年5月，“發(fā)展普惠性學(xué)前教育，幫助民辦幼兒園紓困”被明確寫入全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告中。這一階段我國(guó)兒童照顧政策的分配仍以選擇型分配模式為主，但面向普通兒童的普惠型分配模式已經(jīng)出現(xiàn)萌芽，并在逐步發(fā)展中。

（二）服務(wù)供給：從單一到適度混合

單位舉辦的幼托機(jī)構(gòu)和幼兒園是新中國(guó)成立以來(lái)城鎮(zhèn)兒童照顧服務(wù)政策的最重要供給渠道。在國(guó)家支持下，機(jī)關(guān)、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等依托單位保障體系興辦起一批托育機(jī)構(gòu)，為本單位職工孩子提供托育服務(wù)，街道社區(qū)等也建成了相對(duì)完善的托育服務(wù)體系，三歲以下兒童的入托入園率維持在較高的水平。20世紀(jì)50年代的兒童入園數(shù)量迅速上升，0—6歲兒童的入園數(shù)量從1951年的14萬(wàn)迅速上升至1960年的2933萬(wàn)；托育機(jī)構(gòu)也得到了較快的發(fā)展，1980年城鄉(xiāng)各類托兒所、幼兒園發(fā)展到98.8萬(wàn)個(gè)，入托總數(shù)達(dá)到約3474萬(wàn)人，嬰幼兒的入托率達(dá)到約28.2%[12](p62)。

20 世紀(jì)80 年代之后，市場(chǎng)化對(duì)人力資本提出了高要求，國(guó)家重視素質(zhì)教育，兒童照顧服務(wù)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到學(xué)前教育服務(wù)領(lǐng)域。1982年負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與管理全國(guó)托幼工作的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu)被撤銷；1987年在《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請(qǐng)示》中將“幼托工作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝變航逃聵I(yè)”，教育部門成為幼托工作的主管部門；1989 年在《幼兒園管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定公辦幼兒園招收三周歲以上的學(xué)齡前幼兒，并對(duì)其進(jìn)行保育和教育。這一年齡的劃分，將原有的托幼服務(wù)政策完全窄化為3—6 歲兒童的學(xué)前教育政策，0—3歲兒童不再是照顧政策的對(duì)象，為三歲以下幼齡兒童提供照顧服務(wù)的托兒所完全在政策中消失了[8](p101)。與三歲以下幼托服務(wù)縮減相對(duì)的是市場(chǎng)提供的民辦幼兒園成為兒童幼托的重要組成部分。從圖1可以看出1951年至2019年間兒童幼托的基本情況，一共出現(xiàn)過(guò)四次增長(zhǎng)期。第一次增長(zhǎng)峰值是在1960 年，從1956 年的725 萬(wàn)在園人數(shù)猛增至1960年的2933萬(wàn)人，這一人數(shù)猛增得益于農(nóng)村人民公社舉辦的大量托兒所和幼兒園，但是1960 之后大多都被撤銷，因此隨后在園人數(shù)大幅度下降；第二次增長(zhǎng)峰值是在1976年，在園人數(shù)增加至1395.5 萬(wàn)人，這得益于當(dāng)時(shí)存在大量的集體主辦幼兒園；第三次增長(zhǎng)峰值是在1995年，由于當(dāng)時(shí)仍存在大量的集體主辦幼兒園，民辦幼兒園也逐漸增多；第四次增長(zhǎng)峰值是在2003年，之后持續(xù)增長(zhǎng)，2019 年入園人數(shù)創(chuàng)歷史最高，達(dá)到4713.88萬(wàn)人，當(dāng)時(shí)有超過(guò)60%的民辦幼兒園，學(xué)齡前兒童有更多的選擇和更多的渠道接受幼兒教育。

21 世紀(jì)以來(lái)國(guó)家重新重視兒童照顧，在強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育服務(wù)建設(shè)的同時(shí)加大對(duì)兒童托育服務(wù)的投入力度，完善包括生活照顧服務(wù)（托育服務(wù)、衛(wèi)生保健、營(yíng)養(yǎng)健康服務(wù)和兒童保護(hù)）和早期教育服務(wù)體系在內(nèi)的服務(wù)政策。從表2 可以看出我國(guó)正在建設(shè)或者已經(jīng)建成的普惠性兒童照顧服務(wù)項(xiàng)目有基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)（新生兒保險(xiǎn)）、重大公共衛(wèi)生項(xiàng)目、城鄉(xiāng)用水安全規(guī)劃、七歲以下兒童保健系統(tǒng)管理等，基本上覆蓋了兒童早期發(fā)展的所有階段。處于胎兒期的兒童主要是通過(guò)父母享受國(guó)家的政策項(xiàng)目，例如免費(fèi)發(fā)放葉酸以預(yù)防神經(jīng)管缺陷、免費(fèi)的孕期產(chǎn)檢、產(chǎn)后隨訪、孕期指導(dǎo)與孕期課堂、孕期工作保護(hù)等；為0—3 歲設(shè)置的項(xiàng)目主要有生命早期1000 天營(yíng)養(yǎng)健康行動(dòng)、0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系、嬰幼兒免費(fèi)體檢、國(guó)家免疫規(guī)劃兒童免費(fèi)接種計(jì)劃、0—3歲科學(xué)育兒指導(dǎo)、貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目等；為3—6歲兒童提供的主要是普惠性幼兒園的學(xué)前教育與幼兒園兒童保護(hù)項(xiàng)目。另外，選擇型照顧服務(wù)項(xiàng)目有兒童白血病專項(xiàng)救助、殘疾兒童康復(fù)救助、流浪兒童救助、五保戶救助、孤兒救助等。

（三）服務(wù)傳遞：從一元到適度多元

兒童照顧服務(wù)政策的演變經(jīng)歷了從一元到適度多元的發(fā)展階段，從最初的單一家庭照顧發(fā)展到家庭、國(guó)家與市場(chǎng)適度共擔(dān)照顧責(zé)任。

兒童照顧一開始被界定為家庭責(zé)任，即所謂的家事。20 世紀(jì)50 年代，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)生產(chǎn)與國(guó)家建設(shè)的需要，政府開始干預(yù)兒童照顧，支持單位舉辦幼托機(jī)構(gòu)，提供幼托服務(wù)，國(guó)家與單位的介入促使兒童照顧變?yōu)閱挝徽疹櫍瑥膯我患彝フ疹櫟募沂碌缴鐣?huì)照顧的公事，單位成為傳遞兒童照顧的重要渠道，家庭主要負(fù)擔(dān)單位照顧之外的照顧。

20 世紀(jì)80 年代之后，單位保障的解體與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府逐漸從兒童托育領(lǐng)域內(nèi)撤出，雖然政府重視兒童早期教育，但是在兒童早期教育與兒童照顧領(lǐng)域滿足有限，兒童照顧回歸家庭領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)主要由家庭提供兒童照顧。政府促進(jìn)兒童早期教育的市場(chǎng)化與社會(huì)化，市場(chǎng)開始逐漸進(jìn)入兒童早期教育領(lǐng)域，并充當(dāng)著服務(wù)提供的角色。但是由于政府投入較少，公共服務(wù)供給不足，這一階段的兒童照顧滿足途徑主要是家庭，市場(chǎng)起到了關(guān)鍵性的補(bǔ)充作用。這一時(shí)期的照顧傳遞角色分工是單位退出，回歸家庭、市場(chǎng)進(jìn)入。1995年在《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》中提出要逐步推進(jìn)幼兒教育社會(huì)化，依靠社會(huì)力量發(fā)展幼兒教育，促進(jìn)兒童照顧服務(wù)從原有的公共供給向私人市場(chǎng)和公共提供共擔(dān)。2003 年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確提出，在2008年之前要形成“以公辦幼兒園為骨干，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)相結(jié)合的發(fā)展格局”。在這一政策理念下，私人市場(chǎng)提供的幼兒托育服務(wù)發(fā)展迅速。從圖2 可以看出1994—2018年間中國(guó)民辦幼兒園所占比例有較大的增長(zhǎng)，從2004 年開始民辦幼兒園比例占比超過(guò)50%，2010年接近70%的比例；與此相對(duì)的是集體主辦幼兒園逐漸萎縮，從1994 年超過(guò)60%的比例到2010年不足5%的比例；教育部門主管的公辦幼兒園從2006 年開始保持在20%左右的比例，這一幼兒園格局的形成與2003 年的規(guī)劃基本一致。

表2 ①資料來(lái)源：根據(jù)兒童照顧政策的受益對(duì)象整理而成。：我國(guó)兒童照顧服務(wù)類型與受益群體分析

21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家重視兒童福利，在托育服務(wù)領(lǐng)域提出“家庭為主、托育補(bǔ)充、政策引導(dǎo)、普惠優(yōu)先”的原則，政府開始建設(shè)適度普惠型的三歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系。兒童照顧領(lǐng)域的政府、家庭、社會(huì)與市場(chǎng)的責(zé)任進(jìn)一步劃分：政府在宏觀層面起到高屋建瓴的作用，制定相關(guān)政策引領(lǐng)服務(wù)建設(shè)方向，出臺(tái)相關(guān)規(guī)章制度規(guī)范照顧服務(wù)的供給；家庭在微觀領(lǐng)域起到細(xì)心照顧的作用，給予兒童愛的呵護(hù)與具體的照顧；社會(huì)與市場(chǎng)起到錦上添花的作用，補(bǔ)充公共服務(wù)的供給不足，舉辦各種層次的托育機(jī)構(gòu)，提供多樣化供選擇的托育服務(wù)，積極發(fā)展社區(qū)照顧與組織社會(huì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者參與到兒童照顧體系中來(lái)。

（四）服務(wù)籌資：從責(zé)任分離到適度責(zé)任共擔(dān)

從我國(guó)兒童照顧政策的籌資歷程來(lái)看，經(jīng)歷了從責(zé)任分離到適度責(zé)任共擔(dān)的狀態(tài)。在20世紀(jì)50年代至20世紀(jì)80年代的單位保障階段，為促進(jìn)婦女解放與女性就業(yè)，國(guó)家將照顧兒童的責(zé)任從家庭轉(zhuǎn)移到單位，單位是兒童照顧責(zé)任與費(fèi)用的直接承擔(dān)者，家庭承擔(dān)單位照顧之外的兒童照顧。這一時(shí)期的國(guó)家、單位與家庭之間的籌資責(zé)任是相互分離的狀態(tài)。20 世紀(jì)80 年代到21 世紀(jì)初，單位照顧回歸家庭照顧，國(guó)家強(qiáng)調(diào)家庭在兒童早期教育中的重要性與責(zé)任，家庭成為兒童照顧活動(dòng)與籌資責(zé)任的直接承擔(dān)者，市場(chǎng)在家庭付費(fèi)的前提下為家庭提供補(bǔ)充型照顧服務(wù)。無(wú)論是中央政府還是地方政府在兒童照顧中的籌資責(zé)任都十分有限，這一時(shí)期的國(guó)家、家庭與市場(chǎng)之間的籌資責(zé)任也屬于相互分離的狀態(tài)。21 世紀(jì)以來(lái)，學(xué)前教育普及化進(jìn)程的加速帶動(dòng)了兒童照顧的普惠化，國(guó)家加大對(duì)兒童照顧服務(wù)的投資，中央政府對(duì)兒童照顧的籌資進(jìn)行延伸，地方政府承擔(dān)兒童照顧服務(wù)的籌資、供給與傳遞的主要責(zé)任，并通過(guò)稅收優(yōu)惠等政策扶植手段積極支持市場(chǎng)提供照顧服務(wù)，為家庭提供照顧支持，這一時(shí)期的照顧籌資已經(jīng)呈現(xiàn)出適度責(zé)任共擔(dān)的狀態(tài)。

四、我國(guó)城市兒童照顧服務(wù)政策發(fā)展存在的問(wèn)題

在兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展中，服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)主體和服務(wù)籌資等方面都有不同的擴(kuò)展，逐漸呈現(xiàn)出從一元到多元、從單一到混合、從分離到融合的發(fā)展趨勢(shì)，但是隨著人們對(duì)美好生活的需要日益增長(zhǎng)，照顧服務(wù)政策的發(fā)展在服務(wù)分配、服務(wù)供給、服務(wù)傳遞和服務(wù)籌資方面的不平衡與不充分發(fā)展態(tài)勢(shì)也逐漸顯露出來(lái)。

（一）服務(wù)分配：供需缺口巨大

2016年原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委在十個(gè)城市所做的兒童托育需求分析顯示有33.3%的家長(zhǎng)有托育需求，但是調(diào)研樣本中實(shí)際入托的比例僅為5.55%；2017年國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)在四個(gè)省市的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示有48%的家長(zhǎng)有托育需求，但是調(diào)研樣本中實(shí)際入托的比例僅為4.29%，供需差距巨大，未能進(jìn)入托育機(jī)構(gòu)的主要原因有“附近沒有接受三歲以下孩子的托育機(jī)構(gòu)（30.1%）”和“托育費(fèi)用太高（21.6%）”等。從這兩個(gè)托育需求調(diào)研分析可知，我國(guó)家長(zhǎng)有迫切的托育需求。根據(jù)教育部2017 年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，當(dāng)年0—3 歲嬰幼兒在園人數(shù)為112.95 萬(wàn)人，而同年全國(guó)0—3 歲兒童總數(shù)約為5146萬(wàn)人，可推算出2017年我國(guó)入托教育部門管理的托育機(jī)構(gòu)兒童在0—3歲兒童總數(shù)中占比僅為2.2%。根據(jù)OECD Family Database 數(shù)據(jù)顯示，2017 年OECD 成員國(guó)三歲以下兒童入托率均值為36.21%，有十個(gè)國(guó)家三歲以下兒童入托率超過(guò)50%，有四個(gè)國(guó)家入托率不足10%，東亞地區(qū)的韓國(guó)和日本入托率分別為56.3%和29.6%，相比之下我國(guó)入托率遠(yuǎn)低于10%，遠(yuǎn)落后于OECD成員國(guó)平均入托水平。從我國(guó)70年來(lái)兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展演變來(lái)看，我國(guó)照顧服務(wù)的分配從城鎮(zhèn)偏向的普惠型分配模式，窄化到高度選擇型分配模式，再到現(xiàn)在的以選擇型分配模式為主，普惠性分配萌芽的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生活水平的提高，人們的照顧需求不斷增加，隨著全面二孩政策的實(shí)施，家長(zhǎng)的托育需求已經(jīng)逐漸成為剛需，僅依靠家庭照顧無(wú)法滿足這一向上的需求。在《關(guān)于促進(jìn)三歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中已經(jīng)明確指出，在2020年建成一批具有示范效應(yīng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，這一多元化、多樣化嬰幼兒照護(hù)體系的建立將成為眾多家長(zhǎng)與家庭的強(qiáng)心劑。

（二）服務(wù)供給：保育與教育相分離

OECD 成員國(guó)關(guān)注早期兒童教育與保育(Early Childhood Education and Care，ECEC) ，強(qiáng)調(diào)保育與教育的一體化，提供的所有服務(wù)都將保育與教育看成不可分割的一體，因此“保教一體化”（Educare）已經(jīng)是世界托育服務(wù)的發(fā)展潮流。反觀我國(guó)的兒童照顧，無(wú)論從政策領(lǐng)域還是實(shí)踐領(lǐng)域被分割成0—3 歲兒童托育與早教、3—6 歲的幼兒園教育的二元化局面。從政策領(lǐng)域來(lái)看，1989年的《幼兒園管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定公辦幼兒園僅接收三歲以上的兒童入園，政策限制了入園年齡；從實(shí)踐領(lǐng)域來(lái)看，大部分的公辦幼兒園也只接收三歲以上的兒童，三歲以下的兒童需要照顧只能選擇市場(chǎng)舉辦的托育機(jī)構(gòu)。這種保教分離的照顧服務(wù)不僅會(huì)造成保育功能的缺失，教育功能的偏離，還會(huì)嚴(yán)重影響兒童照顧的質(zhì)量。這種分離狀態(tài)也給我國(guó)兒童照顧政策的發(fā)展帶來(lái)一定的負(fù)面影響：首先，保教分離的二元化局面造成管理體制上的“多頭管理”；第二，保教分離狀態(tài)影響兒童早期照顧政策的實(shí)施效果，托育機(jī)構(gòu)與幼兒園之間屬于脫節(jié)狀態(tài)，二者創(chuàng)辦目的、服務(wù)對(duì)象、照顧對(duì)象年齡、教育方法、照顧人員水平等均不同，容易造成幼兒發(fā)展的不連續(xù)性與脫節(jié)，不利于幼兒持續(xù)全面地發(fā)展；第三，保教分離造成兒童早期照顧“兩條腿走路”，無(wú)論是幼兒園偏重教育功能還是托育機(jī)構(gòu)偏重保育功能，都不利于兒童的健康成長(zhǎng)。因此“保教一體化”也是我國(guó)兒童早期照顧政策的重要改革與發(fā)展方向之一。

（三）服務(wù)傳遞：照顧服務(wù)領(lǐng)域的家庭失靈與市場(chǎng)失靈

家庭被認(rèn)為最具有中國(guó)特性的本源性傳統(tǒng)[13](p102)，是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、歷史制度變遷的起點(diǎn)與條件，更是“國(guó)家發(fā)展、民族進(jìn)步、社會(huì)和諧的重要基點(diǎn)”[14]，正如習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)的“不論時(shí)代發(fā)生多大變化，不論生活格局發(fā)生多大變化，我們都要重視家庭建設(shè)”。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、日益加快的城鎮(zhèn)化與社會(huì)進(jìn)步的影響，我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)與家庭結(jié)構(gòu)不斷變化，家庭結(jié)構(gòu)的縮小、家庭居住模式的改變與家庭穩(wěn)定性的變差導(dǎo)致原本就不足的家庭照顧資源更加捉襟見肘，與此相對(duì)的是家庭照顧需要的持續(xù)增加，特別是全面二孩政策之后，添丁帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與照顧需求也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。需要與資源的缺口不斷加大構(gòu)成逐漸尖銳的“照顧赤字”，甚至惡化為“照顧危機(jī)”，并逐漸影響到工作、家庭生活等多方面。

市場(chǎng)照顧是分擔(dān)家庭照顧責(zé)任、減輕家庭照顧負(fù)擔(dān)的重要渠道之一，市場(chǎng)照顧的質(zhì)量和水平也會(huì)對(duì)兒童早期發(fā)展產(chǎn)生重要影響。但是由于市場(chǎng)失靈的存在造成照顧服務(wù)的失靈，在機(jī)構(gòu)照顧方面存在虐待兒童、體罰兒童、早教機(jī)構(gòu)收費(fèi)后攜款逃走等惡劣社會(huì)事件，造成嚴(yán)重的社會(huì)影響；在個(gè)人照顧方面存在保姆虐待打罵兒童等事件，嚴(yán)重影響市場(chǎng)照顧在人們心目中的地位。由于市場(chǎng)照顧的盈利至上原則，市場(chǎng)照顧的盈利模式逐漸顯性化，在創(chuàng)造利潤(rùn)的前提下提供照顧服務(wù)，盈利過(guò)度就容易損失社會(huì)公平公正，不利于市場(chǎng)照顧機(jī)構(gòu)的社會(huì)管理與未來(lái)發(fā)展，因此國(guó)家適時(shí)適度的干預(yù)與規(guī)范則迫在眉睫。

（四）服務(wù)籌資：照顧服務(wù)的多重籌資困境

首先，在宏觀層面，國(guó)家增加了對(duì)困境兒童照顧的支出，地方政府也在積極建設(shè)三歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系，但是由于國(guó)家照顧服務(wù)不足，家庭仍然是兒童照顧服務(wù)的主要承擔(dān)者，家庭照顧資源的不足抑制了家庭生育意愿，我國(guó)人口出生率從2016 年的12.95%下降到2019 年的10.47%。在公共學(xué)前教育投資方面，雖然國(guó)家每年增加投入（見表3），2013年之后我國(guó)學(xué)前教育支出占GDP比重在0.3%左右，遠(yuǎn)低于2015 年OECD 成員國(guó)0.8%的均值，公共學(xué)前教育仍然處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，市場(chǎng)仍然是照顧服務(wù)的重要組成部分。

從微觀層面來(lái)說(shuō)，社會(huì)應(yīng)是兒童早期照顧的重要參與者之一，許多國(guó)家都會(huì)充分發(fā)揮社會(huì)力量與社會(huì)團(tuán)體在兒童福利中的作用。例如印度的兒童免費(fèi)午餐項(xiàng)目，其中44%的資金來(lái)源于政策財(cái)政，56%來(lái)自社會(huì)捐贈(zèng)；日本的兒童早期照顧積極吸納社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織，并依靠地方團(tuán)體力量建立起地域型保育機(jī)構(gòu)?？v觀我國(guó)兒童照顧服務(wù)事業(yè)，基本上主要依靠政府投資與運(yùn)營(yíng)，雖有部分市場(chǎng)投資與運(yùn)行的照顧機(jī)構(gòu)，但是仍處于發(fā)展之中，社會(huì)力量吸納較小，接受社會(huì)捐贈(zèng)的渠道也尚未完全打開，并沒有完全激發(fā)出社會(huì)慈善的力量。我國(guó)兒童社會(huì)組織的發(fā)展，仍然面臨著注冊(cè)上的登記困境、資金上的融資困境、管理上的人力資源困境和發(fā)展上的社會(huì)資本困境，社會(huì)組織發(fā)展力量薄弱，國(guó)家支持力度不足，涉及兒童社會(huì)組織多是社會(huì)工作、社會(huì)服務(wù)等綜合性組織，從事兒童的照顧的社會(huì)組織則鳳毛麟角，更談不上慈善對(duì)兒童社會(huì)組織的支持性發(fā)展。

五、我國(guó)城市兒童照顧政策發(fā)展的總體展望

表3 ①：我國(guó)學(xué)前教育支出情況（2011—2016年）

兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展與完善，是對(duì)“幼有所育”這一嶄新民生目標(biāo)擲地有聲的回應(yīng)，同時(shí)順應(yīng)了新時(shí)代下我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，并將極大地豐富人們美好生活需要的內(nèi)容。堅(jiān)守“幼有所育”民生目標(biāo)底線，促進(jìn)“全體人民共建共享發(fā)展”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要國(guó)家在兒童照顧服務(wù)政策方面有大作為。

（一）確立全民共享的照顧服務(wù)分配價(jià)值

兒童照顧關(guān)系每一個(gè)兒童及其家庭的切身利益，并影響整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目標(biāo)[15](p42)，增進(jìn)兒童福利也是兒童優(yōu)先國(guó)家戰(zhàn)略的題中要義，因此實(shí)現(xiàn)兒童照顧的全民共享也應(yīng)成為“幼有所育”目標(biāo)下的一項(xiàng)基本社會(huì)分配價(jià)值。具體而言，兒童照顧的全面共享主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是兒童照顧的責(zé)任共擔(dān)。根據(jù)公共物品和家庭政策理論，兒童是準(zhǔn)公共物品，國(guó)家撫養(yǎng)和教育兒童的收益具有非排他性與積極的外部性[16](p86-90)，因此國(guó)家應(yīng)分擔(dān)家庭照顧兒童的責(zé)任，通過(guò)照顧支持等方式緩和家庭價(jià)值日漸式微帶來(lái)的危機(jī)和潛在的家庭失靈，補(bǔ)償父母在照顧兒童上的努力，分擔(dān)兒童照顧成本，以及增加兒童未來(lái)獲得平等發(fā)展的機(jī)會(huì)。高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)已經(jīng)成為國(guó)家的重要標(biāo)志，也是國(guó)家治理能力和治理體系的重要組成部分[17]。另一方面是兒童照顧效益的共享。兒童照顧政策實(shí)質(zhì)就是社會(huì)投資，隨著人力資本因素成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的首要?jiǎng)右?，接受良好照顧與教育的兒童能夠擁有人力資本，既能達(dá)到個(gè)人和國(guó)家雙贏的目標(biāo)，國(guó)家也能獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的雙重收益，即達(dá)到照顧效益的共享。國(guó)家對(duì)于兒童照顧的公共支出能夠產(chǎn)生像公共教育一樣的社會(huì)正外部性[18](p249-250)，強(qiáng)化對(duì)兒童的社會(huì)投資，可以使家庭有更多時(shí)間陪伴兒童，有更多的資金提供高質(zhì)量的兒童照顧，投資兒童的回報(bào)也是應(yīng)對(duì)人口紅利消失、潛在人口負(fù)債的重要策略。

（二）實(shí)現(xiàn)保教整合的照顧服務(wù)供給效果

縱觀我國(guó)兒童照顧服務(wù)政策的發(fā)展，照顧服務(wù)的供給從最初單一生活照顧發(fā)展到囊括照料、教育、保健、衛(wèi)生在內(nèi)的多樣化照顧服務(wù)，但是“保教一體化”卻是我國(guó)照顧服務(wù)整合的關(guān)鍵。教育投資和知識(shí)技能的差異充分解釋了不平等的成因，造成這種差異的成因最早可以追溯到兒童早期發(fā)展與投資的差距。個(gè)人知識(shí)與技能的形成是一個(gè)生命周期的過(guò)程，因此在兒童發(fā)展早期進(jìn)行教育投資并獲得技能，可以在以后生命周期的各個(gè)階段提高技能與創(chuàng)造生產(chǎn)，早期的投資促進(jìn)了后期的生產(chǎn)力投資，兒童早期發(fā)展進(jìn)行的投資會(huì)受益終生，這種互補(bǔ)性解釋了兒童早期發(fā)展的投資回報(bào)率在整個(gè)生命周期中是最高的[19](p738-740)。因此在照顧服務(wù)供給中需要促進(jìn)保育與教育的融合，在政策層面注重嬰幼兒照護(hù)服務(wù)與普惠性學(xué)前教育服務(wù)的有效銜接，在實(shí)踐層面促進(jìn)幼托機(jī)構(gòu)與幼兒園的有效銜接，在兒童保育中融入教育，在早期教育中注重保育，促進(jìn)保育與教育的實(shí)質(zhì)性融合。

（三）建立基于多元照顧服務(wù)體系的傳遞策略

我國(guó)照顧服務(wù)從單一的家庭輸送發(fā)展到國(guó)家與市場(chǎng)的適度傳遞，在國(guó)家、市場(chǎng)和家庭責(zé)任間不斷權(quán)衡與分擔(dān)，但是家庭照顧資源的減少與照顧需要增加導(dǎo)致的“照顧赤字”讓家庭服務(wù)輸送能力減弱。因此要滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的照顧需要必須跳出家庭統(tǒng)包統(tǒng)攬的一元照顧，建立起以國(guó)家為主導(dǎo)、家庭為核心、社區(qū)為支持、市場(chǎng)為補(bǔ)充的多元照顧服務(wù)體系。國(guó)家作為整個(gè)照顧服務(wù)體系的主心骨，需要提升照顧政策的頂層設(shè)計(jì)，建立強(qiáng)有力的政策保障機(jī)制，規(guī)劃照顧服務(wù)的整體性發(fā)展藍(lán)圖，出臺(tái)積極的家庭照顧支持政策，支持市場(chǎng)照顧服務(wù)，發(fā)展社區(qū)照顧服務(wù)。國(guó)外已經(jīng)有較為成熟的兒童社區(qū)照顧服務(wù)，例如法國(guó)的社區(qū)內(nèi)的托育服務(wù)、英國(guó)的Sure Start（確保開端計(jì)劃）。我國(guó)的兒童社區(qū)照顧服務(wù)應(yīng)從兒童社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、政府照護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼、城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、推廣嬰幼兒早期發(fā)展項(xiàng)目等多方面入手發(fā)展。市場(chǎng)由于市場(chǎng)失靈的存在，在提供照顧服務(wù)過(guò)程中需要國(guó)家加強(qiáng)監(jiān)管與干預(yù)，制定行業(yè)規(guī)范，讓市場(chǎng)照顧在服務(wù)保障兒童早期照顧需求上具有針對(duì)性。在多元照顧服務(wù)體系建立的同時(shí)應(yīng)建立起服務(wù)可及性評(píng)估體系，即包括項(xiàng)目的可用性（Availability）、位置的可達(dá)性（Accessibility）、經(jīng)濟(jì)的可負(fù)擔(dān)性（Affordability）與心理上的可接受性（Acceptability）在內(nèi)的評(píng)估體系。在照顧服務(wù)傳遞過(guò)程中通過(guò)市場(chǎng)化與社會(huì)化的方式，以公辦民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、行業(yè)引導(dǎo)、社會(huì)力量等多種模式，大力推動(dòng)資源、服務(wù)、管理等下沉到社區(qū)與家庭，為人們提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的照顧服務(wù)。

（四）建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的照顧服務(wù)籌資結(jié)構(gòu)

兒童照顧服務(wù)政策本質(zhì)上是一種社會(huì)投資，對(duì)兒童的投資具有正外部性和準(zhǔn)公共性，因此國(guó)家在兒童照顧服務(wù)籌資中處于主導(dǎo)性地位，但是社會(huì)力量作為兒童照顧服務(wù)的重要供給主體，也應(yīng)成為照顧服務(wù)的重要籌資來(lái)源之一。從籌資結(jié)構(gòu)的建構(gòu)來(lái)說(shuō)，政府在宏觀層面應(yīng)直接加大對(duì)兒童照顧服務(wù)的傾斜力度與投資力度，建立普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系與學(xué)前教育服務(wù)體系；中觀上直接鼓勵(lì)社會(huì)力量、社會(huì)團(tuán)體、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)參與照顧服務(wù)投資，引入民辦資本直接提供服務(wù)；在微觀層面，采取直接發(fā)放照顧津貼或者間接將育兒支出納入個(gè)人所得稅減免項(xiàng)目的方式，減輕家庭照顧成本，或是直接對(duì)社會(huì)照顧服務(wù)機(jī)構(gòu)采取運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、完善稅收優(yōu)惠與稅收減免，增強(qiáng)政府對(duì)照顧服務(wù)的成本補(bǔ)償效應(yīng)[20](p13-14)。