張佳欣

（深圳市龍華區(qū)更新整備事務(wù)中心，廣東·深圳 518107）

隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，深圳市建設(shè)用地面積從2000年的620 km2達(dá)到2018年的1004 km2[1]，建設(shè)用地面積占比已突破50%，新增建設(shè)用地空間極其有限，同時由于深圳市土地歷史遺留問題復(fù)雜，城市土地權(quán)屬不清、空間零散交錯，存量土地開發(fā)面臨艱難局面，一度形成“政府用不了、村民用不好、市場無法用”的困境[2]。為此，深圳市2011年出臺了土地整備政策，開啟存量土地開發(fā)的新模式。

1 深圳土地整備政策變遷

深圳市在經(jīng)歷了1992年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)一征地和2004年原特區(qū)外城市化統(tǒng)一轉(zhuǎn)地后，實現(xiàn)了全市范圍內(nèi)全部土地的國有化、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)榧w股份合作公司以及農(nóng)民向居民身份的轉(zhuǎn)變。深圳的土地征收、土地國有化作為推進(jìn)特區(qū)發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程的重要驅(qū)動力，創(chuàng)造了深圳奇跡，但由于補(bǔ)償不到位、手續(xù)不完善等原因，部分土地實質(zhì)上由原農(nóng)村掌控，基本存在著土地私下買賣，違法建設(shè)使用等問題，造成了土地利益糾纏、產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)籍混亂等一系列歷史遺留問題（本文將這部分土地統(tǒng)稱“合法外土地”）。為促進(jìn)土地資源高效配置與合法流動交易，實施城市規(guī)劃和解決土地歷史遺留問題成為土地整備的雙重目標(biāo)。土地整備從土地儲備概念衍生出來，重點(diǎn)突出土地儲備前期地塊利益關(guān)系的“整合”[3]，包括了房屋征收、土地收回、填海填江、土地收購等多種方式，然后統(tǒng)一納入全市土地儲備，具有公共利益優(yōu)先，實施規(guī)模較大的特點(diǎn)。

隨著存量土地的開發(fā)，為解決整備工作中存在的土地歷史遺留等普遍問題，在尊重歷史事實基礎(chǔ)上，按照“個案實踐探索、政策封閉試點(diǎn)、政策全面推廣”的邏輯，土地整備模式不斷創(chuàng)新，土地整備工作大致可分為“整村統(tǒng)籌探索模式”“利益統(tǒng)籌試點(diǎn)模式”“利益統(tǒng)籌全面推廣模式”三個階段。

1.1 整村統(tǒng)籌探索模式（2011-2015年）

不同于若干零散地塊的房屋征收，整村統(tǒng)籌是把原農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)的所有土地一次性進(jìn)行整體統(tǒng)籌和利益核算。整村統(tǒng)籌采取“整體算賬、分步實施”的做法，探索出政府與社區(qū)股份公司算“大帳”，政府通過資金安排、土地確權(quán)、用地規(guī)劃等手段，保障城市公共利益項目和社區(qū)發(fā)展權(quán)益；社區(qū)股份公司與權(quán)益人“算細(xì)賬”，社區(qū)通過貨幣、股權(quán)和實物安置等手段，確保權(quán)益人相關(guān)權(quán)益。整村統(tǒng)籌創(chuàng)新性綜合運(yùn)用留用土地、規(guī)劃調(diào)整、資金補(bǔ)償、優(yōu)惠地價等手段實現(xiàn)土地資源整合。

整村統(tǒng)籌試點(diǎn)首次引進(jìn)了留用土地的概念，通過留用土地開發(fā)讓原農(nóng)村分享土地增值收益，但相關(guān)核算規(guī)則未形成統(tǒng)一的規(guī)定，尚處于個案探索階段。

1.2 利益統(tǒng)籌試點(diǎn)模式（2015-2018年）

利益統(tǒng)籌試點(diǎn)延續(xù)整村統(tǒng)籌“算大帳”和“算細(xì)賬”兩次利益分配方式。“算大帳”通過4種規(guī)則組合實現(xiàn)：一是資金補(bǔ)償，建筑按重置價補(bǔ)償、合法外土地按50%的工業(yè)基準(zhǔn)價補(bǔ)償；二是留用地補(bǔ)償，合法用地按1:1留用，合法外土地按不超20%留用；三是留用地規(guī)劃，以《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（2013）密度分區(qū)為平臺，通過測算完成以貢獻(xiàn)、容積分配為代表的利益分配，進(jìn)行協(xié)商式規(guī)劃；四是留用地地價規(guī)則，根據(jù)規(guī)劃情況、建筑容積率等進(jìn)行地價聯(lián)動的利益調(diào)節(jié)，分段收取地價。“算細(xì)賬”有利于發(fā)揮原農(nóng)村組織的作用，所謂解鈴還須系鈴人，深圳土地歷史遺留問題是在村集體的作用影響下發(fā)生的，如果沒有原農(nóng)村集體組織的深度介入和組織動員是很難搞清、理順的，讓社區(qū)與相關(guān)權(quán)益人算細(xì)賬，可以避免政府與單個業(yè)主一對一談判，有助于規(guī)劃的整體統(tǒng)籌實施，也有利于利益的公平分配。通過兩次“算賬”，實現(xiàn)整備范圍內(nèi)土地全面確權(quán)，除留用土地外，其余土地移交政府管理。

與整村統(tǒng)籌相比，利益統(tǒng)籌試點(diǎn)不再要求將原農(nóng)村社區(qū)所有合法外土地一次性全部納入實施，在實施范圍上比整村統(tǒng)籌試點(diǎn)更靈活，并明確留用地規(guī)劃研究在規(guī)劃體系為控制性詳規(guī)層次。2015-2018年全市共有41個利益統(tǒng)籌試點(diǎn)項目，這一階段既是利益統(tǒng)籌試點(diǎn)階段，也是利益統(tǒng)籌政策體系的構(gòu)建和完善階段。

1.3 利益統(tǒng)籌全面推廣模式（2018年起至今）

在總結(jié)下圍等多個利益統(tǒng)籌試點(diǎn)項目實踐經(jīng)驗和問題的基礎(chǔ)上，2018年出臺的《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌管理辦法》，延續(xù)了利益統(tǒng)籌試點(diǎn)政策的基本框架，主要在以下幾個方面優(yōu)化：一是放寬準(zhǔn)入門檻、取消利益統(tǒng)籌試點(diǎn)目錄，將土地整備利益統(tǒng)籌全面推廣；二是拓寬留用土地的安排方式，可在項目外留用土地；三是在留用土地中安排一定比例的保障房等供政府回購；四是明確了原農(nóng)村集體可以依據(jù)留用土地批復(fù)，按集體資產(chǎn)處置相關(guān)規(guī)定，通過合作開發(fā)或作價入股等方式引進(jìn)留用土地的開發(fā)主體。

土地整備其本質(zhì)是將各類無序的土地按照規(guī)劃實施的要求重新進(jìn)行邊界劃定和產(chǎn)權(quán)調(diào)整：空間上，將零碎低效無序的土地進(jìn)行整理，騰挪出公共設(shè)施用地，形成有序的空間布局；產(chǎn)權(quán)上，利益統(tǒng)籌完成了土地歷史遺留問題清理和原農(nóng)村社區(qū)土地確權(quán)，并貢獻(xiàn)部分土地納入政府儲備，實現(xiàn)了各相關(guān)主體的利益共享[4]；同時激活了土地市場，進(jìn)一步拓展了土地供應(yīng)渠道。

2 土地整備增值收益分配機(jī)制

現(xiàn)行深圳存量土地二次開發(fā)系列制度設(shè)計無一避免的要首先解決原農(nóng)村區(qū)域土地處置問題，關(guān)鍵的問題就是妥善處置土地增值收益分配問題[5]。

2.1 土地整備增值收益

土地增值收益主要屬于土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇，其中土地增值的學(xué)科定義為土地由于內(nèi)部或外部因素變化所產(chǎn)生的價值增加量或地租增加量。土地增值可分為人工增值和自然增值，人工增值主要源于土地使用者即村集體和村民的直接投資，自然增值主要來源于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體土地用途發(fā)生轉(zhuǎn)變、外部投資者對周邊土地投資而產(chǎn)生的增值[6]。土地增值收益是土地增值通過土地交易、土地經(jīng)營等方式實現(xiàn)的變現(xiàn)，以地租、地價等形式表現(xiàn)，并根據(jù)一定的分配原則在特定群體間進(jìn)行分配[7]。

從實踐經(jīng)驗看，土地整備過程發(fā)生的土地用途變化（規(guī)劃為建設(shè)用地）、權(quán)屬變化（權(quán)屬混亂變?yōu)榍逦⒒A(chǔ)設(shè)施改善的價值外溢都將導(dǎo)致深圳城市土地增值，深圳土地整備增值收益分配的構(gòu)成要素有：留用土地規(guī)模、規(guī)劃功能和指標(biāo)、貨幣補(bǔ)償，物業(yè)補(bǔ)償?shù)取?/p>

2.2 增值收益分配

2019年中央一號文件明確指出，要積極探索土地入市利益分配制度。對土地增值收益的分配歸屬，學(xué)界有三種不同的看法：“漲價歸公”“漲價歸私人”“公私兼顧”，土地增值收益分配機(jī)制是土地增值收益在各利益相關(guān)者之間如何分配的規(guī)定，是對分配對象、分配主體、分配比例及分配方式的界定。科學(xué)研究土地增值收益的分配方案，對參與分配的人員、集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行合理界定，對土使用方式、分配方式、分成比例等要科學(xué)合理確定[8]。

（1）深圳原特區(qū)外土地增值收益的發(fā)生機(jī)制

深圳原特區(qū)內(nèi)外城市化過程的不同發(fā)生機(jī)制，決定了公共服務(wù)的提供者和成本問題有所不同。原特區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套是由政府或大型國企提供的，但原特區(qū)外大部分地區(qū)都是原村民自主建設(shè)起來的。這些地區(qū)在工業(yè)化城市化過程中，實際是由原農(nóng)村提供了基本的公共服務(wù)。理論上的“漲價歸公”，要求提供公共產(chǎn)品帶來的利益增值不能為原權(quán)利人獨(dú)享，個體建設(shè)行為的外部性決定了土地用途管制的必要性。深圳面臨的情況則不完全一樣，原農(nóng)村集體用地非農(nóng)化既成事實但公共產(chǎn)品不足，又沒有可能將其重新恢復(fù)到原來非農(nóng)狀態(tài)。因此，解決問題的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)到當(dāng)原特區(qū)外全面城市化，且政府增加了公共服務(wù)投入后，其成本和利益該如何分擔(dān)的問題。深圳的土地歷史遺留問題源于農(nóng)民向國家分享工業(yè)化城市化利益的訴求，解決問題的思路同樣也要?dú)w于利益共享機(jī)制的設(shè)計[9]。

（2）多方共享的土地整備增值收益分配機(jī)制

留用地規(guī)模無疑是影響增值收益分配的關(guān)鍵因素，也是各方博弈的焦點(diǎn)。利益統(tǒng)籌留用地的核算方式，針對合法用地，按照等面積留用；合法外土地，按照不超過20%的比例核算留用地。這樣做，一是體現(xiàn)政策公平性，避免“老實人吃虧”；二是實現(xiàn)權(quán)益歸一，各類用地經(jīng)過整備后統(tǒng)一為產(chǎn)權(quán)明晰的國有土地，可以進(jìn)行流通交易，原農(nóng)村可以享有留用地的使用、處置和收益權(quán)。

留用地規(guī)模確定后，留用地的合理功能、布局和開發(fā)強(qiáng)度，通過控制性詳規(guī)修編實現(xiàn)。不同于排他性的土地征收，土地整備建立的土地增值收益共享規(guī)則，將留用地規(guī)劃實施由“利益排他”轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄嫦嗳荨盵10]。在優(yōu)先保障公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地落實的同時，適度增加原農(nóng)村集體社區(qū)的收益，提高其參與規(guī)劃實施的積極性。

通過利益統(tǒng)籌，原農(nóng)村集體的合法外用地通過確權(quán)納入合法用地管理中。雖然重劃后原農(nóng)村集體土地面積有所減少，但土地的價值得到大幅度提升，特別是進(jìn)入市場交易兌現(xiàn)價值（圖1）。

圖1 土地整備利益統(tǒng)籌分配Fig.1 The basic framework of the overall distribution of land consolidation benefits

2.3 分配的實施機(jī)制

深圳土地整備工作目前形成了“規(guī)劃統(tǒng)籌計劃、計劃引導(dǎo)方案、方案指導(dǎo)實施”的工作管理機(jī)制。首先是“規(guī)劃統(tǒng)籌計劃”，通過土地整備專項規(guī)劃合理安排規(guī)劃期內(nèi)土地整備總?cè)蝿?wù)、重點(diǎn)空間、實施時序，指導(dǎo)土地整備年度計劃的編制；其次是“計劃引導(dǎo)方案”，根據(jù)土地整備年度計劃、確定當(dāng)年的土地整備項目和任務(wù)，并明確土地整備項目實施規(guī)模、資金需求和工作重點(diǎn)，以此指導(dǎo)土地整備實施方案編制；最后是“方案指導(dǎo)實施”，以土地整備實施方案為抓手，明確政府、社區(qū)及相關(guān)權(quán)益人職責(zé)和實施時序，推進(jìn)項目內(nèi)安置補(bǔ)償、房屋拆除和土地清理等工作。

3 土地整備增值收益分配實證分析

3.1 研究區(qū)概況

在五和大道、平安路等公共設(shè)施項目按照傳統(tǒng)房屋征收模式歷時5年仍無法推進(jìn)的情況下，政府計劃通過土地整備利益統(tǒng)籌試點(diǎn)一攬子公共設(shè)施項目征收和下圍社區(qū)土地歷史遺留問題。兼顧公共設(shè)施項目落地和農(nóng)村社區(qū)意愿，經(jīng)過政府、社區(qū)等多方協(xié)商，結(jié)合地籍權(quán)屬情況，劃定下圍項目土地整備邊界范圍，項目土地規(guī)模為8.7公頃，項目內(nèi)合法用地0.3公頃，合法外用地8.4公頃，涉及建筑1.3萬平方米；現(xiàn)狀用地以居住、工業(yè)和其他用地為主，建設(shè)年代較早，公共配套及市政設(shè)施相對落后（圖2）。

3.2 增值收益核算

根據(jù)利益統(tǒng)籌試點(diǎn)政策，下圍社區(qū)合法外用地通過確權(quán)納入合法用地管理中，雖然重劃后原農(nóng)村集體土地面積變小，但土地權(quán)屬變明確、規(guī)劃功能發(fā)生變化、道路等基礎(chǔ)設(shè)施改善的價值外溢都將導(dǎo)致留用土地價值大幅增加。

圖2 項目整備前現(xiàn)狀圖Fig.2 Current status of the project before land rearrangement

根據(jù)留用地測算規(guī)則，合法用地等面積留用，合法外用地按不超過20%的規(guī)模留用，假設(shè)a為合法用地，b為合法外用地，c為留用土地，則可留用土地為c≤a+0.2b，以下圍為例，可留用土地不超過2.0公頃（0.3*1+0.2*8.4=1.98）。結(jié)合現(xiàn)狀和社區(qū)意愿，在項目內(nèi)集中居住區(qū)確定留用地意向選址，不規(guī)則的用地選址方案恰恰體現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)空間特征，也是土地利益結(jié)構(gòu)在規(guī)劃方案中的投影。留用地規(guī)劃不僅是空間結(jié)構(gòu)的反映，更是政府基于協(xié)商結(jié)果對土地利益結(jié)構(gòu)的理解和應(yīng)對。在滿足規(guī)劃規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合政策導(dǎo)向和原農(nóng)村集體利用訴求，尋找各方可接受的平衡點(diǎn)，確定下圍留用地控制指標(biāo)，具體為:留用土地規(guī)模為1.8公頃，用地性質(zhì)為二類居住用地，規(guī)劃建筑面積6.8萬平方米（圖3）。其余6.9公頃土地移交政府，土地整備增值變化情況詳見表1。

圖3 項目整備后規(guī)劃示意圖Fig.3 Planning diagram of the project after land rearrangement

表1 土地整備增值收益變化Table 1 Changes in the value-added income of land preparation

3.3 增值收益分配

通過，下圍項目范圍內(nèi)各類用地經(jīng)過整備后統(tǒng)一為產(chǎn)權(quán)明晰的國有土地，可以進(jìn)行流通交易，盤活了存量土地；下圍社區(qū)享有留用土地的使用、處置和收益權(quán)，壯大了集體資產(chǎn)規(guī)模。在下圍社區(qū)獲得留用土地開發(fā)權(quán)后，

算大帳按照深圳市集體資產(chǎn)處置相關(guān)規(guī)定引進(jìn)留用土地的開發(fā)主體，充分發(fā)揮原社區(qū)集體民主自治能力和利用市場之手，以貨幣、股權(quán)和實物安置等手段“算細(xì)賬”，保障160多位相關(guān)權(quán)益人權(quán)益。

通過“算大帳”和“算細(xì)賬”兩次利益分配，實現(xiàn)多方共享土地整備增值收益，政府、原農(nóng)村社區(qū)、相關(guān)權(quán)益人及市場主體的收益分配情況見表2。對政府來說，保障了五和大道等公共設(shè)施落地，全面盤活和釋放了土地、獲得城市發(fā)展空間；對社區(qū)集體來說，獲得了資金補(bǔ)償和留用土地開發(fā)權(quán)，厘清了社區(qū)土地遺留問題，實現(xiàn)社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展并增強(qiáng)了基層治理能力；對社區(qū)居民來說，既可獲得補(bǔ)償安置房，又可獲得持續(xù)的集體經(jīng)濟(jì)分紅；對土地開發(fā)主體來說，降低了拿地成本，進(jìn)一步拓展了拿地渠道，激活了土地市場。

表2 整備成本和土地增值收益分配Table 2 land rearrangement cost and land appreciation income distribution

3.4 案例實踐意義

下圍利益統(tǒng)籌試點(diǎn)項目于2015年11月啟動，歷經(jīng)1年多，實施方案于2017年1月通過市政府審批；2017年8月原農(nóng)村積極配合政府，拆除全部建筑并將用地移交政府；五和大道、平安路已陸續(xù)于2018年、2019年建成通車。截至目前，留用地尚在建設(shè)中，預(yù)計2021年初可進(jìn)行商品房回遷及商品房銷售。

存量土地空間格局的形成往往是政府、市場和社會三重力量作用的結(jié)果，存量土地規(guī)劃功能調(diào)整以及新增的開發(fā)量則受到既有多重規(guī)則的管控，針對碎片化的存量空間和復(fù)雜化的產(chǎn)權(quán)關(guān)系需配置相對應(yīng)的制度與政策，統(tǒng)籌各方利益，形成共識，從而實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)利益格局的調(diào)整與空間的再造。下圍項目是利益統(tǒng)籌試點(diǎn)探索階段首個成功實施的案例，從實施范圍劃定到核發(fā)用地批復(fù)、再到簽訂出讓合同動工建設(shè)，下圍項目率先走過了土地整備利益統(tǒng)籌全流程，驗證了利益統(tǒng)籌試點(diǎn)政策，形成一套可以在全市進(jìn)行復(fù)制的實踐經(jīng)驗，具有示范和帶動效應(yīng)，直接促成《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌管理辦法》的出臺。

4 利益統(tǒng)籌分配機(jī)制的進(jìn)一步思考

土地整備利益統(tǒng)籌改變了以貨幣補(bǔ)償為主的土地整備模式，通過綜合運(yùn)用土地確權(quán)、用地規(guī)劃、地價規(guī)則和補(bǔ)償資金等政策手段，建立了多方共享的土地增值分配機(jī)制，針對性地解決深圳存量土地開發(fā) “政府用不了、村民用不好、市場無法用”的困境。

截至2019年，深圳土地整備利益統(tǒng)籌項目有102個，納入利益統(tǒng)籌的土地規(guī)模為4087公頃[11]，但目前已經(jīng)動工建設(shè)的項目不多，一方面，用地批復(fù)之后的建筑回遷備案、開發(fā)資金監(jiān)管、回遷登記等工作相關(guān)規(guī)則和配套政策亟需結(jié)合項目的實踐進(jìn)一步梳理明確，逐步形成了包括法規(guī)、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實施操作等多個層次的完整政策體系，保證土地增值利益平衡，保障社會公共利益，維護(hù)城市土地市場穩(wěn)定；另一方面，深圳土地整備與城市更新被定位為城市二次開發(fā)的“兩架馬車”，是互補(bǔ)、錯位發(fā)展的兩種二次開發(fā)手段，目前兩者在適用上存在交叉和重疊，需加強(qiáng)政策契合力和銜接性，避免二次開發(fā)模式的惡性競爭，導(dǎo)致補(bǔ)償預(yù)期一再提高、助推房價增長，不利城市的可持續(xù)發(fā)展；同時從保障社會公平角度出發(fā)，除政府和農(nóng)村集體等相關(guān)權(quán)益人共享外，土地增值收益分配機(jī)制還需考慮城市租房、購房等其他“第三人”的福祉，需加強(qiáng)對土地增值收益的調(diào)節(jié)研究，按照建筑面積實施累進(jìn)稅制，超出政策指標(biāo)范圍的，階梯征收重稅，所得稅金用于籌建公共租賃房等公共服務(wù)保障