蒙 涯

（上海市土地儲備中心，上海 200336）

2008年底，以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》的下發(fā)為標志，黨中央、國務(wù)院做出了大規(guī)模實施保障性安居工程的重要戰(zhàn)略部署。加快保障性安居工程建設(shè)，是上海市貫徹落實中央保障性住房建設(shè)的重要舉措，是建立健全上?！胺謱哟?、多渠道、成系統(tǒng)”的住房保障體系[1]的重要內(nèi)容。

2009年以來，上海市積極開展保障性住房建設(shè)，依托于郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)的大型居住社區(qū)是保障性住房建設(shè)的主要載體。大型居住社區(qū)的規(guī)劃選址結(jié)合了上海市上一輪城市總體規(guī)劃提出的“1966”城鎮(zhèn)體系[2]，以“聚焦新城、公交優(yōu)先、突出功能、產(chǎn)城融合、便于啟動”的規(guī)劃原則，以期構(gòu)建與上?，F(xiàn)代化大都市發(fā)展相適應(yīng)的住房總體格局，推進郊區(qū)城市化和中心城區(qū)舊區(qū)改造進程。

大型居住社區(qū)建設(shè)已十年有余，在逐步解決社會中低收入群體住房問題的同時，大型居住社區(qū)自身建設(shè)仍存在著不少問題。大型居住社區(qū)的未來建設(shè)應(yīng)突出社會和諧和以人為本的理念，借鑒優(yōu)秀案例經(jīng)驗，結(jié)合《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》（以下簡稱“上海2035”總規(guī)）發(fā)展目標，在加強規(guī)劃引領(lǐng)、優(yōu)化人居環(huán)境和高質(zhì)量土地儲備[3]等方面不斷進行探索。

1 上海保障性住房社區(qū)建設(shè)及土地儲備模式回顧

早在2003年和2005年，上海就已經(jīng)開始了保障性住房社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，在政策文本中被稱為“原選址基地”。主要包括寶山顧村、嘉定江橋、青浦華新、閔行浦江和君蓮、浦東三林、曹路北和原南匯的周康航等，規(guī)劃總用地面積約19 km2，規(guī)劃住宅用地基本為保障性住房。根據(jù)2005年出臺的《上海市配套商品房和中低價普通商品房管理試行辦法》，該輪基地內(nèi)的住宅主要用于被拆遷居民和中低收入家庭申請購買或租賃配套商品房和中低價普通商品房。該階段的基地土地儲備主要由上海地產(chǎn)集團等地方國企作為實施主體，主要用于閘北區(qū)北廣場、楊浦區(qū)平?jīng)鑫鲏K的舊區(qū)改造項目的動遷安置，是突破中心城區(qū)成片舊改工作“難度大、費用少”瓶頸做出的全新嘗試。通過地方國企負責(zé)實施的方式進行保障房基地建設(shè)和舊區(qū)改造，不僅改善了城市面貌，解決民生困難，而且對當時的上海房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了一定的優(yōu)化作用。但在這一時期，由于市、區(qū)土地儲備機構(gòu)、城投公司等均可參與土地儲備，各自為政的現(xiàn)象比較突出，土地儲備模式較為粗放，出現(xiàn)供地?zé)o序、總量失控的情況。2006年受房地產(chǎn)市場波動影響，導(dǎo)致近半數(shù)的已建配套商品房轉(zhuǎn)化為普通商品房，基地建設(shè)曾經(jīng)一度停滯。

在總結(jié)了以往經(jīng)驗和教訓(xùn)基礎(chǔ)上，面對當時商品房市場持續(xù)快速發(fā)展而住房保障體系建設(shè)薄弱的現(xiàn)實，上海準備實施新一輪以“大基地建設(shè)”保障性住房計劃工作。2009年初，市政府充分肯定上海地產(chǎn)集團等大型房地產(chǎn)開發(fā)國企在融資能力、建設(shè)經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，提出了“大企業(yè)集團對口建設(shè)大型保障性住房基地”的新思路。由地產(chǎn)、綠地、城建、城投、建工等五大集團對口建設(shè)嘉定云翔、江橋拓展、青浦諸光路、松江泗涇北、閔行魯匯、淡家港、浦東周康航拓展、曹路南等8個基地（在政策文本中被稱為“第一批大型居住社區(qū)”），建設(shè)用地面積約29 km2，其中住宅用地面積約12 km2。該階段的基地提供了包括征收安置房和共有產(chǎn)權(quán)房的大量保障性住房，是初步構(gòu)建上海市住房保障體系的主要力量，同時由于發(fā)揮了地方國企在土地儲備和前期開發(fā)的效率優(yōu)勢，使得大量市屬保障房得以在必要時間投入住房市場，有助于穩(wěn)定和調(diào)節(jié)上海住房市場，建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度。

2009年下半年，市政府在肯定“大型居住社區(qū)”這一建設(shè)機制的基礎(chǔ)上，提出由“大基地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按笊鐓^(qū)”，且在規(guī)劃上更為突出城市社區(qū)的整體發(fā)展理念[4]。共確定浦東惠南民樂、奉賢南橋等23個大型居住社區(qū)，涉及9個區(qū)（稱為“第二批大型居住社區(qū)”），建設(shè)用地面積約105 km2，其中住宅用地約40 km2。這一批大型居住社區(qū)采用“以區(qū)為主，市區(qū)聯(lián)手”的聯(lián)合儲備模式，土地儲備由區(qū)負責(zé)，資金投入由市區(qū)共擔(dān)。規(guī)劃住宅用地可用于：基地范圍內(nèi)的農(nóng)民回遷房、市重大工程和舊改項目的征收安置房、可供中低收入居民申請的共有產(chǎn)權(quán)房和普通商品房。土地儲備方面，該批次的大型居住社區(qū)重點考慮資金平衡，不僅在儲備成本投入上與區(qū)共擔(dān)，在土地收益上也規(guī)劃了約25%的商品房用于平衡成本，確保國有資產(chǎn)的保值和增值。但由于該批次大型居住社區(qū)體量大、位置遠、保障房比重大等特點，需要大量依賴于區(qū)級政府的各方面力量，尤其依賴于遠郊新城的發(fā)展，對未來的社區(qū)運行和治理提出了大的挑戰(zhàn)。

隨著上海市保障性住房由動遷安置房為主向廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房、公共租賃房、征收安置房的“四位一體”的轉(zhuǎn)變，保障性住房社區(qū)的土地儲備模式也由原來的地方國企建設(shè)配套商品房基地轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤絿髮嵤┦諆颓捌陂_發(fā)的大基地，繼而轉(zhuǎn)變?yōu)槭袇^(qū)聯(lián)合儲備的大社區(qū)，土地儲備模式逐漸規(guī)范，資金來源也將企業(yè)融資平臺規(guī)范為財政資金支出，為土地供應(yīng)提供了保障。

2 大型居住社區(qū)土地儲備及建設(shè)現(xiàn)狀

2009年初，上海啟動第一批大型居住社區(qū)共8個基地，分布于6個郊區(qū)，建設(shè)用地面積約29 km2，其中住宅用地面積約12 km2，以“大集團對口大基地”的模式實施土地儲備。2009年下半年，第二批大型居住社區(qū)選址23個基地，涉及9個郊區(qū)，建設(shè)用地面積約105 km2，其中住宅用地約40 km2[4]，以“以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)手”的模式實施土地儲備（圖1）。本文將主要對由上海市土地儲備中心與各區(qū)土地儲備中心實施聯(lián)合儲備的第二批大型居住社區(qū)進行重點分析和討論。

按照“全面鎖定、先儲后建、合理配比、適時投放”的原則，第二批大型居住社區(qū)目前已啟動16個基地的土地儲備工作，社區(qū)建設(shè)也初具規(guī)模。通過有關(guān)政策的引導(dǎo)，大型居住社區(qū)保障性住房建設(shè)成效顯著，尤其是保障了市重大工程和舊區(qū)改造項目的安置補償，同時疏解中心城區(qū)人口，改善老舊小區(qū)的居住環(huán)境，釋放優(yōu)質(zhì)土地資源，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)。而另一方面，由于規(guī)模大、保障房占比高、位置偏遠等自身特點，在大型居住社區(qū)的建設(shè)過程中也面臨各種困難和問題。

圖1 上海市大型居住社區(qū)分布圖Fig.1 The layout of large-scale residential communities in Shanghai

2.1 新城發(fā)展緩慢，人口導(dǎo)入質(zhì)量不高

除閔行、松江、寶山等少數(shù)近郊地區(qū)發(fā)展較快以外，其它郊區(qū)新城、新市鎮(zhèn)發(fā)展滯后，人口集聚度有限，就業(yè)空間不足。大型居住社區(qū)是定位于新上海人初次置業(yè)、老上海人改善居住的地方，受制于新城、新市鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不足，實際入住人口以老齡人口、外來租戶、低收入人群為主，人口結(jié)構(gòu)同質(zhì)化較高[5]，社區(qū)活力不足。

2.2 公共交通出行困難，配套建設(shè)普遍滯后

由于新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，大型居住社區(qū)居民的就業(yè)地點仍較多在市區(qū)，軌交出行比例近50%，出行方向以上海市區(qū)方向為主，平均單次出行耗時62分鐘[6]，公共交通配套設(shè)施建設(shè)難以滿足居民出行需求。早期保障性住房建設(shè)任務(wù)較大，優(yōu)先啟動保障房地塊的收儲和供應(yīng)，房屋交付后卻缺乏公交站點、社區(qū)商業(yè)等生活服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致居民難以實際入住，空置率較高。而另一方面，受資金、土地指標、招商等條件制約，公建配套設(shè)施建設(shè)進度較慢，建設(shè)時序與實際需求不匹配。

2.3 政策約束收緊，土地供應(yīng)周期延長，資金壓力增大

近幾年出臺的各項政策，包括水系平衡[7]、土壤污染調(diào)查[8]、建設(shè)用地指標、規(guī)范資金籌措方式[9]等，使得土地儲備─供應(yīng)周期延長，財政資金回籠變慢，資金壓力增大。另一方面，由于舊區(qū)改造的居民補償由早期的實物安置為主，如今轉(zhuǎn)變?yōu)橐载泿虐仓脼橹?，對征收安置房（即動遷安置房）的需求逐年減少。綜合兩方面原因，大型居住社區(qū)的住宅用地供應(yīng)速度逐漸放緩。

受多方面因素影響，第二批大型居住社區(qū)土地供應(yīng)量逐年減少（圖2）。特別自2017年來，隨著市屬保障性用房土地供應(yīng)量的減少，轉(zhuǎn)向?qū)貎?nèi)部配套建設(shè)的關(guān)注，有助于實現(xiàn)大型居住社區(qū)的環(huán)境改善和整體提升。

圖2 第二批大型居住社區(qū)土地供應(yīng)面積（2010-2019）Fig.2 The graph of large-scale residential communities (the second batch)land supply area (2010-2019)

3 新加坡保障性住房社區(qū)的土地儲備模式及其借鑒意義

新加坡保障性住房建設(shè)一直是世界各國學(xué)習(xí)對象，特別是與我國相似的國有經(jīng)濟為主、政府力量較大、初期經(jīng)濟弱小等特征，一般認為，我國住房公積金制度是學(xué)習(xí)新加坡的經(jīng)驗[10]。上海所處階段的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度較高、土地資源稀少等特點，與新加坡十分相似，其保障性住房社區(qū)建設(shè)模式具有一定借鑒意義。

在不同的歷史時期，新加坡政府曾推出過不同的保障性住房發(fā)展政策[11]。在1960年代住宅嚴重短缺時期，推出為中低收入人群提供的廉租房；在初步解決房屋荒后，1964年開始推行“居者有其屋”計劃，提供保障性住房售賣，并關(guān)注配套設(shè)施情況；到20世紀80年代后，重點轉(zhuǎn)向社區(qū)營造、新市鎮(zhèn)建設(shè)和城市更新等方面，有效改善了社區(qū)生活環(huán)境，培養(yǎng)了居民對社區(qū)鄰里的歸屬感，增加了社區(qū)活力。

新加坡的保障性住房社區(qū)建設(shè)以榜鵝新城（Punggol）為例，始建于1996年，位于新加坡東北沿海地區(qū)，曾是相對偏遠的地段。榜鵝新城規(guī)劃總面積9.57 km2，其中住宅面積3.74 km2，占總面積的30%，早期以養(yǎng)殖種植業(yè)為主。榜鵝新城在開發(fā)時序上有兩個重要環(huán)節(jié)：一是軌道交通先行[12]。早期為了將中央城區(qū)的商業(yè)與服務(wù)功能疏解到新城，以TOD的規(guī)劃理念，解決居住與交通的矛盾，1991年大力構(gòu)建全國MRT地鐵系統(tǒng)，2011年在偏遠的新城MRT站點附近設(shè)置接駁公交站點、小汽車換乘停車場以及2條LRT輕軌環(huán)線[13]。二是土地綜合開發(fā)利用，推動TOD區(qū)域職住平衡。為了滿足人口就業(yè)，專門規(guī)劃了榜鵝智能數(shù)碼園，占地面積50公頃，預(yù)計可新增就業(yè)崗位2.8萬個，進一步吸引前來定居的居民。

結(jié)合以上發(fā)展特點，可從以下兩方面進行借鑒：一是，從保障性住房政策發(fā)展來看，其供應(yīng)政策變遷依次為：面向中低收入人群的房屋租賃→面向中低收入人群的房屋售賣→面向80%人口的房屋售賣，受眾面的逐步擴大實現(xiàn)了廣大市民的住有所居。上?？山梃b新加坡公共政策的及時響應(yīng)和調(diào)整機制，分階段、有重點地逐步放寬市屬保障房申請條件，使大型居住社區(qū)內(nèi)的保障房房源更快更準確地被市場所消化，更好地發(fā)揮其社會保障效益。同時，在制定保障房申購和流通機制時，考慮建立健康的保障房交易市場，既杜絕投機行為，又能讓申請者根據(jù)自身情況合理退出，將資源轉(zhuǎn)讓給其他有需求的居民。

二是，從保障性住房社區(qū)儲備和建設(shè)時序來看，針對上海大型居住社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、基礎(chǔ)配套設(shè)施薄弱的特點，軌道交通站點先行落地的模式有利于加強遠郊社區(qū)與中心城區(qū)的聯(lián)系，滿足上海大型居住社區(qū)建設(shè)初期導(dǎo)入人口的就業(yè)問題；土地綜合開發(fā)利用模式則可從源頭上解決大型居住社區(qū)職住平衡問題。落實到土地儲備工作上，建議對大型居住社區(qū)實施整體儲備，供地時序以“配套先行”或“同步建設(shè)”模式，滿足導(dǎo)入人口的基本生活需求。

4 上海大型居住社區(qū)土地儲備的優(yōu)化策略探討

截至2020年上半年，第二批大型居住社區(qū)23個基地已啟動16個，剩余7個基地（閔行梅隴、浦東川沙、滬通鐵路惠南站、臨港南匯城、青浦新城四站、松江葉榭、金山北站）和2個二期基地（黃渡二期、亭林二期），規(guī)劃建設(shè)用地約25 km2。結(jié)合“上海2035”總規(guī)，借鑒新加坡保障性住房社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，對正在儲備過程中和未啟動儲備的基地進行優(yōu)化策略探討。

4.1 在全市層面，科學(xué)確定住房總量，優(yōu)化上海保障性住房空間布局

根據(jù)“上海2035”總規(guī)以2500萬人的規(guī)模作為2035年常住人口調(diào)控目標，全市城鎮(zhèn)住宅用地面積應(yīng)控制在600-700 km2為宜，適度控制上海規(guī)劃住宅用地總量，除已規(guī)劃基地外，不宜再新選址大型居住社區(qū)。結(jié)合《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》發(fā)展目標，優(yōu)化上海保障性住房空間布局結(jié)構(gòu)，一方面堅持集中建設(shè)和分散配建相結(jié)合的保障性住房建設(shè)方式，適當增加新建住宅中保障房的配建比重；另一方面完善大型居住社區(qū)配套，降低住房空置率。同時豐富大型居住社區(qū)的保障房類型，根據(jù)不同人群的需求，可嘗試在未啟動和部分已啟動基地提供養(yǎng)老住宅、人才公寓、社會租賃房等多樣化的保障性住房，打造具有社區(qū)活力的大型居住社區(qū)。

4.2 在大型居住社區(qū)層面，應(yīng)確保充足的后備土地資源，強化規(guī)劃引領(lǐng)，完善政策支持體系

根據(jù)“上海2035”總規(guī)要求，至2035年，全市保障性住房套數(shù)占全市住房總套數(shù)的比例達到8%-10%，應(yīng)確保未啟動基地儲備范圍不被“挪用”，為住房保障體系建設(shè)保證充足的后備土地資源。強化規(guī)劃引領(lǐng)的作用，以土地綜合開發(fā)利用的理念，對基地內(nèi)部或周邊的產(chǎn)業(yè)用地進行轉(zhuǎn)型升級，或適當增加產(chǎn)業(yè)辦公用地，滿足大型居住社區(qū)的就業(yè)需求，實現(xiàn)產(chǎn)城融合。在現(xiàn)有的法律法規(guī)層面上，對大型居住社區(qū)提供一定的政策優(yōu)惠。例如，優(yōu)先為大型居住社區(qū)配備農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和新增建設(shè)用地指標；也可對于區(qū)級財政資金緊張的基地，有針對性地為市屬保障房及其配套用地提供財政資金上的支持。

4.3 向高質(zhì)量模式轉(zhuǎn)變，優(yōu)化大型居住社區(qū)開發(fā)時序

按照2017年以來的年均土地供應(yīng)量，已啟動基地的市屬保障性住房剩余土地面積仍能滿足約四年的需求。對于區(qū)位條件較好的已啟動基地（如顧村拓展）和未啟動基地（如梅隴、川沙），現(xiàn)階段重點完善公共配套設(shè)施建設(shè)，提升環(huán)境品質(zhì)和社區(qū)活力，優(yōu)先收儲，適時供應(yīng)。對位于遠郊區(qū)的未啟動基地，根據(jù)“上海2035”總規(guī)的城市開發(fā)邊界劃示調(diào)整基地范圍，并結(jié)合軌道交通的站點建設(shè)和新城、新市鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，量力而行，適時安排開發(fā)時序，優(yōu)先啟動具備軌交站點的基地，避免出現(xiàn)以往基地職住分離明顯、城市空間分異等問題。

5 結(jié)語

土地儲備是落實城市總體規(guī)劃的重要抓手，土地儲備和供應(yīng)的時序安排在很大程度上影響著片區(qū)發(fā)展建設(shè)進程和居民生活環(huán)境。保障性住房和普通商品房土地儲備的最大區(qū)別就是非盈利性或低盈利性，政府讓利于民，建立有效的土地儲備機制是大型居住社區(qū)成功建設(shè)的關(guān)鍵。本文通過分析第二批大型居住社區(qū)過去十年快速發(fā)展所帶來的問題，在借鑒新加坡經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合“上海2035”總規(guī)，提出了若干優(yōu)化策略建議。在資源環(huán)境緊約束下，為更好地落實“上海2035”總規(guī)，如何做到規(guī)劃先行、統(tǒng)籌創(chuàng)新，進一步提升服務(wù)城市發(fā)展的能力，既是上海高質(zhì)量土地儲備的要求，也是大型居住社區(qū)未來建設(shè)發(fā)展值得探討的重要課題。