孫瑋霞，譚正琦，王怡丹

(云南省生態(tài)環(huán)境宣傳教育中心，云南 昆明 650032)

0 引言

垃圾焚燒處理因其減量化、無(wú)害化、充分實(shí)現(xiàn)廢物資源化再利用等特點(diǎn)，成為國(guó)家鼓勵(lì)推廣的垃圾處理方式，目前國(guó)內(nèi)全部中心城市、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市及大部分的省會(huì)城市都已采用垃圾焚燒發(fā)電作為生活垃圾處理的主要方式。然而在垃圾焚燒處理過(guò)程中，因焚燒效率不高，飛灰及煙氣中的重金屬、二噁英等有害物質(zhì)對(duì)人體健康危害較大，導(dǎo)致公眾對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)產(chǎn)生較高反對(duì)情緒。早期在信息傳播和公共項(xiàng)目建設(shè)的程序制度還不夠規(guī)范的情況下，不少項(xiàng)目在建設(shè)前并沒(méi)有經(jīng)過(guò)非常嚴(yán)格的論證和社會(huì)意見(jiàn)征取，加上缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，久而久之，公眾自然喪失了對(duì)公共權(quán)力部門(mén)的信任，進(jìn)而產(chǎn)生各種對(duì)抗情緒和行為，“不要建在我家后院”(Not In My Back Yard)的這種群體心態(tài)，就是典型的“鄰避效應(yīng)”。近年來(lái)國(guó)內(nèi)反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的鄰避沖突增多，導(dǎo)致項(xiàng)目大多陷入緩建或停建的僵局。

“公眾參與是實(shí)現(xiàn)民主和治理社會(huì)的一種方式，行政法能夠?yàn)楣妳⑴c提供制度保障和法律支撐”[1]。因此，采用行政法的視角來(lái)研究焚燒項(xiàng)目鄰避沖突中的公眾參與，提出垃圾焚燒項(xiàng)目中的鄰避沖突的治理路徑，以期為焚燒項(xiàng)目鄰避沖突治理提供參考。

1 垃圾焚燒項(xiàng)目中的公眾參與途徑

當(dāng)前公眾生態(tài)環(huán)境意識(shí)逐步增強(qiáng)，人們關(guān)注生活環(huán)境的品質(zhì)，對(duì)環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境管理方面的缺陷有更深刻的認(rèn)識(shí)，自覺(jué)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意愿也隨之增長(zhǎng)，公眾會(huì)積極參與到垃圾焚燒建設(shè)項(xiàng)目各階段中。公眾通過(guò)參與項(xiàng)目前期環(huán)境影響評(píng)價(jià)、信訪(fǎng)舉報(bào)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)階段中違法行為等方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，公眾參與的形式也在不斷增加，如在網(wǎng)絡(luò)論壇發(fā)帖，在地方領(lǐng)導(dǎo)信箱留言，在網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)發(fā)表意見(jiàn)，向相關(guān)部門(mén)發(fā)送電子郵件等方式，互聯(lián)網(wǎng)逐漸成為鄰避沖突的輿論主陣地。在垃圾焚燒項(xiàng)目鄰避沖突醞釀、集合、爆發(fā)、處置、善后的各階段，目前我國(guó)各級(jí)地方政府及相關(guān)部門(mén)較為常用的公眾參與方式主要有咨詢(xún)委員會(huì)、民主懇談會(huì)、社區(qū)居民聽(tīng)證會(huì)、一般公開(kāi)說(shuō)明會(huì)、發(fā)行宣傳冊(cè)、記者會(huì)答疑等。然而，群體性事件治理中的公眾參與仍然存在諸多不足，實(shí)施過(guò)程中存在著難點(diǎn)和困境。

2 公眾參與在垃圾焚燒項(xiàng)目中存在的問(wèn)題

2.1 環(huán)境信息公開(kāi)不足

“知情是參與的前提，信息公開(kāi)是順應(yīng)民心、維護(hù)公眾知情權(quán)的必然舉措。因信息公開(kāi)有限，公眾難以知道焚燒廠(chǎng)的運(yùn)行狀況和污染排放情況，心中疑云不散，自然容易質(zhì)疑”[2]。目前大部分垃圾焚燒廠(chǎng)環(huán)境信息公開(kāi)狀態(tài)不佳，焚燒廠(chǎng)缺少統(tǒng)一的信息公開(kāi)平臺(tái)，信息公開(kāi)渠道不便于公眾獲取，所公開(kāi)的企業(yè)信息及排污信息不規(guī)范、不及時(shí)、不全面，不利于公眾準(zhǔn)確了解情況。焚燒廠(chǎng)公開(kāi)污染排放數(shù)據(jù)，是當(dāng)前鄰避矛盾突出現(xiàn)狀下順應(yīng)公眾要求，依照《環(huán)境信息公開(kāi)管理辦法》維護(hù)公眾環(huán)境信息知情權(quán)的必然趨勢(shì)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》僅對(duì)政府環(huán)境信息作出了強(qiáng)制公開(kāi)要求，對(duì)于企業(yè)環(huán)境信息，以自愿公開(kāi)為主，不能滿(mǎn)足公眾的知情需求。

2.2 權(quán)益訴求機(jī)制不完善

雖然經(jīng)過(guò)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的原則規(guī)定和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的初步完善，但公眾在垃圾焚燒治理項(xiàng)目治理實(shí)踐中可以參與的范圍仍然有限。“依照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，公眾只可參與‘可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃、對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目’的評(píng)價(jià)”[3],公眾的參與權(quán)一開(kāi)始就受到了諸多限制。此外，環(huán)境公益訴訟制度是公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效形式，但除了《環(huán)境保護(hù)法》第6條“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”為這一制度奠定了基礎(chǔ)，但缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和操作辦法，在公眾參與垃圾焚燒項(xiàng)目治理實(shí)踐中只能起到一般性的指導(dǎo)作用，不利于規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)公眾合法有序地參與垃圾焚燒項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)具體治理過(guò)程缺乏強(qiáng)制性的約束力。

2.3 公眾參與回應(yīng)性不充分

《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》明確環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的制定和審查過(guò)程中均需附具“對(duì)公眾意見(jiàn)采納與不采納情況及其理由的說(shuō)明”，但大多數(shù)公眾參與相關(guān)立法中都沒(méi)有對(duì)公眾意見(jiàn)的反饋?zhàn)鞒雒鞔_規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》僅明確公眾發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，但是對(duì)公眾意見(jiàn)被慎重考慮的權(quán)利并未保障，只是在第9條要求“歸類(lèi)整理、分析研究” “在作出環(huán)境決策時(shí)予以充分考慮” “以適當(dāng)?shù)姆绞椒答伖瘛⒎ㄈ撕推渌M織”。在垃圾焚燒項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，如果反饋的意見(jiàn)政府及相關(guān)部門(mén)不回復(fù)，大部分人會(huì)認(rèn)為，政府及相關(guān)部門(mén)不作為，而不會(huì)認(rèn)為是調(diào)查了沒(méi)有回復(fù)，這將對(duì)行政部門(mén)的公信力造成不良影響。

3 公眾參與在化解垃圾焚燒項(xiàng)目鄰避沖突中的改善路徑

3.1 深化信息披露制度

良好的環(huán)境信息公開(kāi)制度是公眾有效參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本保障。因此，在垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，需加強(qiáng)項(xiàng)目環(huán)境信息公開(kāi)，通過(guò)新聞媒介或張貼廣告途徑，發(fā)布擬建項(xiàng)目的基本信息，讓公眾了解建設(shè)項(xiàng)目的情況；多渠道邀請(qǐng)公眾參加聽(tīng)證會(huì)、對(duì)話(huà)會(huì)，積極聽(tīng)取公眾意見(jiàn)建議反饋，構(gòu)建暢通的溝通渠道，對(duì)投訴舉報(bào)平臺(tái)的問(wèn)題及時(shí)處理，提前化解矛盾，形成有效溝通反饋機(jī)制；對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)公眾訴求進(jìn)行分析，盡量通過(guò)官方平臺(tái)、主流媒體盡早發(fā)布與項(xiàng)目有關(guān)準(zhǔn)確、可靠的信息，保證公眾的知情權(quán)；強(qiáng)化環(huán)境教育，提高公眾環(huán)保認(rèn)知，消除新知識(shí)新技術(shù)的宣傳、科普不到位，公眾缺乏科學(xué)理性識(shí)別判斷能力的影響，正確把握公眾心理，多角度滿(mǎn)足信息需求，實(shí)施差異化精準(zhǔn)宣傳。

3.2 完善環(huán)境訴求和救濟(jì)機(jī)制

目前關(guān)于公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容散見(jiàn)于各部門(mén)行政法中，多數(shù)為抽象的原則性規(guī)定，缺乏具體內(nèi)容來(lái)完善和細(xì)化公眾參與的相關(guān)法律規(guī)則。在公眾參與的具體方式上，應(yīng)作詳細(xì)規(guī)定，通過(guò)清單方式明確對(duì)參與主體、參與程序、參與方式等相關(guān)內(nèi)容作完善、詳細(xì)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)和公眾參與的法律救濟(jì)[3]。對(duì)于公眾參與結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)進(jìn)行公正的第三方結(jié)果評(píng)估，確保公眾參與的結(jié)果是否最終實(shí)現(xiàn)。另一方面，公眾參與的法律救濟(jì)涉及行政救濟(jì)、行政訴訟上的制度建設(shè)，公眾參與到垃圾焚燒項(xiàng)目中，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的救濟(jì)和保障。一是補(bǔ)償措施的制定要盡可能早、盡可能合理，這樣可以讓公眾看到政府的態(tài)度和決心；二是補(bǔ)償措施落實(shí)要到位，在項(xiàng)目建設(shè)階段，嚴(yán)格依法依規(guī)監(jiān)督施工管理，同步建設(shè)期間配套設(shè)施等惠利安排，及時(shí)公布項(xiàng)目進(jìn)展，接受公眾監(jiān)督，一味地停建，不僅不利于沖突的解決，同時(shí)也很難從根源上解決問(wèn)題。妥善處理好鄰避設(shè)施帶來(lái)的副作用，對(duì)周?chē)癖娺M(jìn)行合理的補(bǔ)償，不僅有利于社會(huì)穩(wěn)定，也能夠促進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。

3.3 推進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織建設(shè)

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與的主體方面，最重要莫過(guò)于環(huán)保社會(huì)組織(NGO)，環(huán)保社會(huì)組織是整合和組織公眾參與垃圾焚燒項(xiàng)目鄰避效應(yīng)治理的必要形式。對(duì)于垃圾焚燒項(xiàng)目的公眾參與來(lái)說(shuō)，個(gè)體形式的參與雖然是必不可少的重要組成部分，但由于個(gè)人能力的有限性，以個(gè)體形式參與能夠發(fā)揮的作用是非常有限的，真正具有長(zhǎng)久的參與熱情和強(qiáng)大的專(zhuān)業(yè)能力，起到持續(xù)推動(dòng)作用的主要還是環(huán)保社會(huì)組織，將公眾個(gè)體的力量整合起來(lái)，才能有效地發(fā)揮公眾參與的作用。一方面，政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的外部環(huán)境，加大對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的扶持力度，通過(guò)政策引導(dǎo)、制定培訓(xùn)計(jì)劃等方式，鼓勵(lì)有影響力、認(rèn)可度高的環(huán)保民間社會(huì)組織參與垃圾焚燒項(xiàng)目議題，通過(guò)其對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)境知識(shí)普及與環(huán)保觀(guān)念培育，提高公眾的環(huán)保意識(shí)，激發(fā)公眾參與的動(dòng)機(jī)，用“以點(diǎn)帶面” “輻射效應(yīng)”等帶動(dòng)更多社會(huì)組織參與垃圾焚燒項(xiàng)目公眾參與。另一方面，社會(huì)組織要緊跟垃圾焚燒項(xiàng)目的政策導(dǎo)向，明確發(fā)展目標(biāo)和參與內(nèi)容，主動(dòng)與政府、企業(yè)及公眾對(duì)話(huà)，從開(kāi)展宣傳教育、公益訴訟、社會(huì)監(jiān)督等方面入手，搭建公眾、政府、企業(yè)之間關(guān)于環(huán)境保護(hù)的溝通平臺(tái)。

4 結(jié)語(yǔ)

公眾參與是生態(tài)環(huán)境保護(hù)民主原則的具體體現(xiàn)，是允許、鼓勵(lì)和保障公眾積極參與生態(tài)環(huán)境管理工作，對(duì)政府環(huán)境行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督的重要舉措。積極完善公眾參與機(jī)制，推動(dòng)相關(guān)政策的制定和落實(shí)，使相關(guān)地方的群眾切實(shí)感受到垃圾焚燒發(fā)電等環(huán)保設(shè)施帶來(lái)的利益，凝聚社會(huì)共識(shí)，才能破解垃圾焚燒項(xiàng)目中的鄰避沖突。