韋偉

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等一系列推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重大國(guó)家戰(zhàn)略。2020 年1 月3 日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議研究黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題、推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)問(wèn)題；2020 年10 月16 日，中央政治局召開(kāi)會(huì)議審議《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》。推進(jìn)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的“四梁八柱”正在形成，中國(guó)區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略框架逐步完善。中國(guó)“十四五”時(shí)期的重要任務(wù)之一是推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略細(xì)化和落實(shí)，而推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略細(xì)化和落實(shí)的關(guān)鍵在于深入推動(dòng)各個(gè)戰(zhàn)略內(nèi)部以及各個(gè)戰(zhàn)略之間的深度融合。

一、區(qū)域深度融合的內(nèi)涵及意義

物理學(xué)意義上的融合是指不同的物質(zhì)融成或融化后成為一體，具備不同于原先物質(zhì)的新的物理性能的過(guò)程。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的融合是指不同行政區(qū)域在市場(chǎng)和政府的共同推動(dòng)下形成一個(gè)更大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域的過(guò)程，在這個(gè)更大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)，商品自由貿(mào)易、要素自由流動(dòng)、體制政策一致、基本公共服務(wù)大致相等。需要注意的是，融合不等同于聯(lián)合，相融不等同于相加。聯(lián)合、相加只會(huì)使行政區(qū)域版圖擴(kuò)大，但塊狀的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及各個(gè)塊之間的相互關(guān)系沒(méi)有發(fā)生改變。相融則是區(qū)域面積擴(kuò)大，區(qū)域內(nèi)部塊狀的結(jié)構(gòu)以及各個(gè)塊之間的相互關(guān)系發(fā)生質(zhì)的變化，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密，經(jīng)濟(jì)往來(lái)更加頻繁，經(jīng)濟(jì)效率和一體化程度明顯提高。

融合發(fā)展對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，具有十分重要的意義。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，可以明顯降低成本、提高效率。一是打破行政隸屬關(guān)系，區(qū)域內(nèi)各自獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元由外部經(jīng)濟(jì)變?yōu)閮?nèi)部經(jīng)濟(jì)，降低交易成本。二是通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)和相似產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合，變過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)為一體化運(yùn)行，降低競(jìng)爭(zhēng)成本。三是拆除區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟(jì)單元之間的相互封鎖，貨物、要素自由流動(dòng)，降低保護(hù)成本。四是組建區(qū)域科創(chuàng)綜合體，針對(duì)共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)集中攻關(guān)，降低研發(fā)成本。簡(jiǎn)言之，融合發(fā)展通過(guò)地域范圍的擴(kuò)大和運(yùn)行機(jī)制的改變實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和范圍效應(yīng)，從而極大地提高了該區(qū)域的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。無(wú)論是京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，還是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等，雖然各自的名稱不同，但從區(qū)域經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，都是變小塊為大塊、變小區(qū)為大區(qū)，都可以理解為通過(guò)融合實(shí)現(xiàn)一體化。一體化效益實(shí)現(xiàn)程度的大小取決于融合的程度，融合程度越深，實(shí)現(xiàn)的整體效益就越大。

黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下，國(guó)家在繼續(xù)推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展等戰(zhàn)略的同時(shí)，明確提出要實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等重大戰(zhàn)略。在踐行五大發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，資源空間配置加速優(yōu)化升級(jí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎快速形成，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大潛力進(jìn)一步顯現(xiàn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了令人矚目的成績(jī)。但也必須看到，當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還存在一些突出問(wèn)題和矛盾，區(qū)域發(fā)展差距依然較大，區(qū)域分化現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，無(wú)序開(kāi)發(fā)與惡性競(jìng)爭(zhēng)仍然存在，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然比較突出，區(qū)域發(fā)展機(jī)制還不完善?！笆奈濉睍r(shí)期需要我們?cè)趪?guó)家已經(jīng)確定的“四梁八柱”的基礎(chǔ)上，朝著高質(zhì)量發(fā)展的方向進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域內(nèi)部及區(qū)域間的深度融合。區(qū)域深度融合發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的無(wú)縫連接、順暢循環(huán)，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度對(duì)接，基礎(chǔ)設(shè)施深度互聯(lián)，開(kāi)放創(chuàng)新深度合作，生態(tài)文明深度聯(lián)建，公共服務(wù)深度協(xié)同，發(fā)展規(guī)劃深度銜接，通過(guò)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的深度融合充分釋放區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長(zhǎng)潛力，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

二、“十四五”時(shí)期區(qū)域深度融合發(fā)展是確?！半p循環(huán)”暢通運(yùn)行的前提

黨的十九屆五中全會(huì)指出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，中國(guó)發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化?！笆奈濉睍r(shí)期要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。構(gòu)建新發(fā)展格局是提升中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的戰(zhàn)略抉擇，也是塑造中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略抉擇。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)社會(huì)主要矛盾變化帶來(lái)的新特征、新要求和錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境帶來(lái)的新矛盾、新挑戰(zhàn)作出的重大戰(zhàn)略部署。

構(gòu)建新發(fā)展格局要堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，使生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)更多依托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)；要打通經(jīng)濟(jì)循環(huán)堵點(diǎn)，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的完整性，使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)成為最終需求的主要來(lái)源，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動(dòng)態(tài)平衡。構(gòu)建新發(fā)展格局就是要求我們充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，集中力量辦好自己的事，最大程度激活內(nèi)生動(dòng)力和活力。當(dāng)前，新發(fā)展格局面臨的突出堵點(diǎn)之一就是中國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系尚未完全形成，這成為影響“雙循環(huán)”暢通運(yùn)行的重要制約。

近年來(lái)，中國(guó)區(qū)域發(fā)展取得了令人矚目的成績(jī)，區(qū)域戰(zhàn)略加速互動(dòng)融合、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性不斷增強(qiáng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭持續(xù)強(qiáng)勁。但高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系尚未形成，地方政府之間長(zhǎng)期條塊分割的路徑依賴、地方主義思維、以GDP 和財(cái)政收入論英雄而形成的人為封鎖還不同程度的存在，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象依然存在。黨的十九屆五中全會(huì)指出，“十四五”時(shí)期要堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制。這樣做的目標(biāo)是在頂層設(shè)計(jì)明確的條件下，加快各板塊內(nèi)部以及各板塊之間的深度融合，進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性、整體性，探索建立更有效的協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政和科技等的規(guī)則體系和融合機(jī)制。

中國(guó)是一個(gè)地域遼闊、人口眾多且各地生產(chǎn)力發(fā)展水平極不平衡的發(fā)展中大國(guó)，各個(gè)區(qū)域在地理區(qū)位、自然條件、要素稟賦乃至體制與文化上均各具特點(diǎn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)兩個(gè)層面上共同推進(jìn)。改革開(kāi)放40 多年的歷史經(jīng)驗(yàn)充分證明了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速成長(zhǎng)的重要原因之一，在新發(fā)展格局條件下，這條成功的經(jīng)驗(yàn)還要繼續(xù)堅(jiān)持?！笆奈濉睍r(shí)期構(gòu)建新發(fā)展格局，重心在區(qū)域經(jīng)濟(jì)層面，基礎(chǔ)條件是區(qū)域?qū)用娴某浞珠_(kāi)放。沒(méi)有區(qū)域?qū)用娴捻槙逞h(huán)，就不會(huì)有國(guó)家層面的大循環(huán)，也不會(huì)有兼顧國(guó)內(nèi)國(guó)際的雙循環(huán)。構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放且競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，對(duì)于構(gòu)建新發(fā)展格局和實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)具有重要意義。

三、“十四五”時(shí)期區(qū)域深度融合發(fā)展需要正確處理三對(duì)關(guān)系

“十四五”時(shí)期區(qū)域深度融合發(fā)展需要正確處理政府融合和市場(chǎng)融合、規(guī)劃融合和機(jī)制融合、硬件融合和軟件融合的關(guān)系。

1.正確處理政府融合和市場(chǎng)融合的關(guān)系

區(qū)域深度融合發(fā)展客觀上存在著政府與市場(chǎng)兩種力量，在推進(jìn)融合的過(guò)程中這兩種力量都是必要的、缺一不可的。政府以行政的方式推進(jìn)融合，尤其是在融合初期，如果沒(méi)有政府的強(qiáng)力推動(dòng)，融合是很難實(shí)現(xiàn)的。但融合發(fā)展的根基、成效在市場(chǎng)，這是由融合發(fā)展的本質(zhì)決定的，融合發(fā)展的目的在于克服和消除影響資源和要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙。融合發(fā)展，企業(yè)是推進(jìn)主體，企業(yè)跨地區(qū)發(fā)展將自動(dòng)產(chǎn)生融合發(fā)展的內(nèi)生效應(yīng)。企業(yè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，逐步打破區(qū)域行政壁壘，發(fā)展企業(yè)主體在區(qū)域間的自我聯(lián)合、自我協(xié)調(diào)和自我發(fā)展機(jī)制。政府的作用主要表現(xiàn)在跨區(qū)域的共性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及在體制機(jī)制方面打破影響生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置的重重障礙。

融合發(fā)展是在不改變行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，探索跨界地區(qū)分工、合作、協(xié)同和共享的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，特別需要審慎處理好一體化體制機(jī)制和地方行政管理自主性的關(guān)系，也就是說(shuō)，要處理好一體化與地方化的關(guān)系，一體化要在地方化的基礎(chǔ)上進(jìn)行，地方化要聯(lián)系一體化進(jìn)行。政府應(yīng)基于互利共贏、合理適當(dāng)?shù)脑瓌t，視具體情況建立利益分享和補(bǔ)償機(jī)制；結(jié)合推進(jìn)跨地區(qū)投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等重大事項(xiàng)，形成特有的政策體系和制度設(shè)計(jì)；結(jié)合發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”和共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重要舉措，探索在產(chǎn)值、稅收、利潤(rùn)、節(jié)能減排等重要指標(biāo)上進(jìn)行區(qū)際分割的有效模式。

2.正確處理規(guī)劃融合和機(jī)制融合的關(guān)系

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，頂層設(shè)計(jì)確定了，大家只要照著干就可以了。眾所周知，規(guī)劃的目的是引導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)主體與地方政府實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀目標(biāo)，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展的思路與方向。對(duì)于融合發(fā)展來(lái)說(shuō)，科學(xué)規(guī)劃是必要的，但制定了規(guī)劃應(yīng)該說(shuō)僅僅是萬(wàn)里長(zhǎng)征走完了第一步，融合發(fā)展成功與否取決于推進(jìn)融合發(fā)展的體制機(jī)制是否建立健全。

在現(xiàn)有關(guān)于協(xié)同推進(jìn)合作一體化的文章中，有些文章在技術(shù)層面說(shuō)的很細(xì)、很實(shí)，甲地區(qū)應(yīng)該做什么，乙地區(qū)應(yīng)該做什么，丙地區(qū)又應(yīng)該做什么，思考得很完備。但很多文章都假定了一個(gè)前提而忽略了一個(gè)基本問(wèn)題，假定的前提是地方政府都在追求協(xié)同合作一體化；忽略的基本問(wèn)題是地方政府為什么一定要協(xié)同合作一體化，為什么一定要融合發(fā)展？融合發(fā)展有巨大的紅利，但這個(gè)紅利是從長(zhǎng)期的、全局的角度來(lái)看的，而從短期的、局部的角度來(lái)看還得不到、摸不著。為了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，可能需要有的地區(qū)犧牲自己的眼前利益和局部利益，那么有什么樣的體制機(jī)制保證這些地區(qū)不放棄推進(jìn)融合發(fā)展的努力呢？由此引申出一些新的問(wèn)題，新發(fā)展格局下融合發(fā)展的組織形式是什么？紅利如何獲得，又如何分配？用什么樣的指標(biāo)體系去評(píng)價(jià)融合發(fā)展的績(jī)效？對(duì)區(qū)域不合作行為如何判定？誰(shuí)來(lái)判定？怎樣制止融合發(fā)展進(jìn)程中的搭便車行為？對(duì)不合作方如何進(jìn)行責(zé)任追究和損失補(bǔ)償?shù)取?/p>

因此，“十四五”時(shí)期應(yīng)加大融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)力度，以體制機(jī)制創(chuàng)新作為推動(dòng)區(qū)域融合發(fā)展的引擎，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域發(fā)展中的制度性難題，建立更加緊密的區(qū)域關(guān)系。

3.正確處理硬件融合和軟件融合的關(guān)系

融合發(fā)展既包括硬件建設(shè)，也包括軟件建設(shè)。硬件建設(shè)是指融合發(fā)展所需的各類基礎(chǔ)設(shè)施，軟件建設(shè)是指融合發(fā)展所賴以生存的體制機(jī)制環(huán)境。硬件建設(shè)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較容易做到，簡(jiǎn)單說(shuō)有規(guī)劃和資金就可以辦到，比如打通“斷頭路”、織密“交流圈”、共建交流平臺(tái)等，現(xiàn)在很多地區(qū)正在按照規(guī)劃的要求和地方之間的共識(shí)加快建設(shè)，一個(gè)布局合理、立體通暢、智能堅(jiān)固的基礎(chǔ)設(shè)施體系正在顯現(xiàn)，將成為區(qū)域融合發(fā)展的有力支撐。而構(gòu)建融合發(fā)展的體制機(jī)制環(huán)境相對(duì)來(lái)說(shuō)要難一些，體制機(jī)制環(huán)境應(yīng)包括推進(jìn)資源要素自由流動(dòng)的體制格局、政策體系和市場(chǎng)環(huán)境等，這些軟件即使有規(guī)劃和資金也并不能夠很快實(shí)現(xiàn)，需要正確處理央地（中央與地方）關(guān)系、府際（地方政府之間）關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、企業(yè)與企業(yè)的關(guān)系等，需要形成一系列激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制以及一系列地方政府、企業(yè)、社會(huì)的行為規(guī)范。

融合發(fā)展的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)資源要素的自由流動(dòng)和地區(qū)間的全方位開(kāi)放與合作，“十四五”時(shí)期要緊緊抓住融合發(fā)展的本質(zhì)要求，著力破除一切不利于資源要素自由流動(dòng)的障礙，使資源要素突破行政區(qū)限制，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，促進(jìn)市場(chǎng)的合理分工和各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)軟件環(huán)境的復(fù)雜性并不是否認(rèn)硬件建設(shè)的重要性，融合發(fā)展往往是從硬件融合開(kāi)始的。在硬件融合的過(guò)程中必然會(huì)涉及土地、資金、利益、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，而這些問(wèn)題的背后是體制機(jī)制問(wèn)題，硬件融合過(guò)程中會(huì)暴露矛盾和體制機(jī)制的缺失，矛盾的暴露和體制機(jī)制的缺失恰恰就是我們解決矛盾、建立體制機(jī)制的開(kāi)端。

四、“十四五”時(shí)期區(qū)域深度融合發(fā)展的方向與對(duì)策建議

“十四五”時(shí)期區(qū)域深度融合發(fā)展需要確立正確的方向與路徑。

1.“十四五”時(shí)期區(qū)域深度融合發(fā)展的方向

第一，承認(rèn)差異。不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件、自然條件不均衡是客觀存在的，如城市和鄉(xiāng)村、平原和山區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)之間的差異，不能簡(jiǎn)單、機(jī)械地理解均衡性。解決發(fā)展不平衡問(wèn)題，要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律，因地制宜、分類指導(dǎo)，承認(rèn)客觀差異，不能搞一刀切。不能將深度融合簡(jiǎn)單地理解為區(qū)域同質(zhì)化、城市同城化、要素分布均勻化和公共設(shè)施布局均等化，一體化不是一樣化、不是一般高，融合發(fā)展的一個(gè)重要目的是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題，不同地區(qū)的發(fā)展落差往往是勢(shì)能所在，恰恰是發(fā)展的空間。

第二，步調(diào)一致。區(qū)域深度融合發(fā)展就是要基于緊密的命運(yùn)共同體、利益共同體和責(zé)任共同體的原則，在平等互利的基礎(chǔ)上，破除要素流動(dòng)壁壘、提高基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌公共服務(wù)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)共生效應(yīng)、空間布局聯(lián)動(dòng)效應(yīng)、區(qū)域治理協(xié)同效應(yīng)。深度融合在功能組織、空間布局、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)實(shí)施等方面，要步調(diào)一致，各司其職而又統(tǒng)一有序，不能各行其是。

第三，久久為功。要樹(shù)立打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，既要有歷史耐心，又要有只爭(zhēng)朝夕的緊迫感，既謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，又干在當(dāng)下。區(qū)域深度融合發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，不可能一蹴而就，不能指望出臺(tái)幾個(gè)規(guī)劃、建設(shè)幾大工程就一勞永逸，不能抱有急功近利的心態(tài)，要做大量細(xì)致而復(fù)雜的工作，通過(guò)具體項(xiàng)目來(lái)推進(jìn)融合發(fā)展，解決體制機(jī)制難題，建立企業(yè)與政府、企業(yè)與市場(chǎng)、企業(yè)與社會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制。

2.“十四五”時(shí)期區(qū)域深度融合發(fā)展的對(duì)策建議

第一，區(qū)域深度融合發(fā)展的主體是企業(yè)。產(chǎn)業(yè)是融合發(fā)展的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制。企業(yè)是融合發(fā)展的主體，企業(yè)跨地區(qū)發(fā)展形成有利于融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)，這種產(chǎn)業(yè)組織將自動(dòng)產(chǎn)生融合發(fā)展的內(nèi)生效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)集群可以有效地模糊行政區(qū)劃，產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展將促使融合發(fā)展的主要機(jī)制在空間上進(jìn)行資源整合。各地要進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)制，大力建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)和加工貿(mào)易梯度轉(zhuǎn)移承接地，深化產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈整合，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同合作、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。當(dāng)然產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不應(yīng)該是簡(jiǎn)單的重復(fù)和集中，而是按照產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的要求，實(shí)現(xiàn)資源集約利用和產(chǎn)業(yè)功能整合，達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、鏈接發(fā)展，進(jìn)而提升整體競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，區(qū)域深度融合發(fā)展的關(guān)鍵是地方政府。融合發(fā)展一個(gè)繞不開(kāi)的話題就是地方政府，融合發(fā)展的動(dòng)力和阻力都與地方政府密切相關(guān)。任何一個(gè)地方政府都無(wú)法在自己的“一畝三分地”里實(shí)現(xiàn)持續(xù)快速健康發(fā)展，因?yàn)槿魏我粋€(gè)地方政府在發(fā)展的過(guò)程中都會(huì)遇到許多自己無(wú)法單獨(dú)解決的跨區(qū)域的公共問(wèn)題，如科技創(chuàng)新、交通便捷、環(huán)境保護(hù)、安全治理等。融合是經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律的客觀要求，這是推進(jìn)融合發(fā)展的動(dòng)力所在。同時(shí)，地方政府又必須確保轄區(qū)內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善，發(fā)展仍是各級(jí)地方政府的首要職責(zé)，實(shí)現(xiàn)各發(fā)展水平不同地區(qū)的融合發(fā)展，地方政府必然會(huì)直接或間接地反映當(dāng)?shù)乩嬖V求。發(fā)達(dá)地區(qū)擔(dān)心隨著融合程度的逐步加深，要素（尤其是人員）更加無(wú)障礙地涌入，本地的公共服務(wù)資源（尤其是教育、醫(yī)療）會(huì)被稀釋。發(fā)展中地區(qū)擔(dān)心隨著融合程度的逐步加深，發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)發(fā)展中地區(qū)的“虹吸現(xiàn)象”會(huì)進(jìn)一步加劇，稀缺資源會(huì)進(jìn)一步向發(fā)達(dá)地區(qū)聚集，發(fā)展中地區(qū)會(huì)進(jìn)一步“空心化”。

第三，區(qū)域深度融合發(fā)展的核心是制度融合。制度融合的核心是消除分割，消除分割的動(dòng)力在于共同利益和共同需求。這就需要把區(qū)域間共同事務(wù)的調(diào)節(jié)治理原則、方法和機(jī)制凝結(jié)固化為具體的、標(biāo)準(zhǔn)化的共同政策，形成各地在共同事務(wù)領(lǐng)域遵行的共同政策。需要從政府間縱向財(cái)權(quán)與事權(quán)改革、地方合作平臺(tái)機(jī)制的規(guī)范和制度化、合理調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金去向和建設(shè)用地指標(biāo)配額、建立適應(yīng)于融合發(fā)展特征的稅制體系和統(tǒng)計(jì)核算體系、鼓勵(lì)市場(chǎng)主體和公眾參與等方面不斷嘗試和完善。

第四，區(qū)域深度融合發(fā)展的保障是中央政府。中國(guó)現(xiàn)行憲法和地方政府組織法雖然從不同的角度規(guī)定了中央政府與地方政府的法律關(guān)系及地方政府在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中的地位和作用，但對(duì)于地方政府之間如何發(fā)展橫向?qū)Φ汝P(guān)系、各地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的地位以及區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的法律地位等方面缺乏相關(guān)的法律依據(jù)。要按照黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，加快相關(guān)法律法規(guī)的建立和健全。要以建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系為指導(dǎo)，按照稅種屬性和經(jīng)濟(jì)效率等原則，進(jìn)一步理順政府間收入劃分。加快稅制改革的步伐，除增加直接稅、減少間接稅、減少企業(yè)稅外，探索將屬地原則的財(cái)政稅收制改為更靈活的屬地和異地并存的稅制。加快完善相關(guān)的財(cái)稅政策和利益平衡機(jī)制，積極有效應(yīng)對(duì)融合發(fā)展后的地區(qū)功能分工深化的態(tài)勢(shì)，需要加快建立與地區(qū)功能分工相適應(yīng)的財(cái)稅政策和利益平衡機(jī)制。進(jìn)一步協(xié)調(diào)稅收優(yōu)惠政策，突破要素流動(dòng)障礙、公平對(duì)待要素流動(dòng)、鼓勵(lì)要素優(yōu)化配置等。