李月麗，楊心靈，梁 清，杜旭升，溫 達(dá)

(中國(guó)民航大學(xué) 天津300300)

今年是京津冀協(xié)同發(fā)展的第6 年，隨著相關(guān)政策制度的不斷完善，三地的GDP 和第三產(chǎn)業(yè)占比逐年上升，總體來(lái)看三地發(fā)展?fàn)顩r良好，但也存在一些問(wèn)題，比如三地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡、北京非首都功能疏解力度不夠、三地開放程度仍有所欠缺等。正是由于這些問(wèn)題的存在，才促進(jìn)新的解決方案不斷被提出，尤其是近些年“自貿(mào)區(qū)”這一想法的成功實(shí)踐，將“京津冀自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展”作為京津冀協(xié)同發(fā)展的新平臺(tái)無(wú)疑是一個(gè)新的嘗試。

1 京津冀自貿(mào)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

天津自貿(mào)區(qū)成立于2014 年，在京津冀自貿(mào)區(qū)中，擁有的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較多，至2020 年6 月底，累計(jì)登記市場(chǎng)主體6.9 萬(wàn)戶，注冊(cè)資本2.33 萬(wàn)億元，實(shí)施400 多項(xiàng)制度創(chuàng)新措施，向國(guó)家上報(bào)180 多項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和50 多個(gè)創(chuàng)新實(shí)踐案例。在天津自貿(mào)區(qū)的發(fā)展中，很重要的一點(diǎn)就是實(shí)行多項(xiàng)措施全面推進(jìn)貿(mào)易自由化，最大限度地便利企業(yè)。例如天津自貿(mào)區(qū)在全國(guó)率先推行相關(guān)融資政策來(lái)解決企業(yè)融資難的問(wèn)題，在統(tǒng)籌謀劃自身發(fā)展的同時(shí)，也積極與國(guó)家戰(zhàn)略相融合，充分發(fā)揮面向“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)“走出去”的綜合服務(wù)中心角色，為企業(yè)對(duì)外投資提供綜合服務(wù)[1]。

河北自貿(mào)區(qū)成立一年多的時(shí)間里，梳理形成近200 項(xiàng)共性制度創(chuàng)新清單，在2019 年下半年，共舉辦推介招商活動(dòng)56 場(chǎng)，意向簽約金額1 800 多億元，引入了一批高端前沿項(xiàng)目，給河北省創(chuàng)造了新的機(jī)遇。雖然相比于天津自貿(mào)區(qū)而言取得的成就不是特別明顯，但是河北自貿(mào)區(qū)對(duì)于未來(lái)的發(fā)展有著很明確的定位，將充分發(fā)揮資源豐富、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)以及地域廣闊等優(yōu)勢(shì)，整體服務(wù)于京津冀自貿(mào)區(qū)的協(xié)同發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)河北省的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2020 年9 月，北京自貿(mào)區(qū)正式成立，成為以“科技創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)開放、數(shù)字經(jīng)濟(jì)”為主要特征的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，并且北京的服務(wù)業(yè)是三地中發(fā)展最好的，這也為其向服務(wù)貿(mào)易發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。對(duì)于北京自貿(mào)區(qū)未來(lái)的規(guī)劃與定位，其具體落實(shí)還需要很多后續(xù)努力。

由于京津冀自貿(mào)區(qū)各自成立的時(shí)間不同，以至于三者目前的發(fā)展程度相差較大，再加上京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平本身的差異，尤其是北京獨(dú)特的資源聚集能力帶來(lái)的壓力，在京津冀自貿(mào)區(qū)的協(xié)同發(fā)展上其實(shí)還面臨很多問(wèn)題與挑戰(zhàn)[2]。

2 京津冀自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

2.1 利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

京津冀自貿(mào)區(qū)通過(guò)簽署合作協(xié)議、共享經(jīng)驗(yàn)等方式促進(jìn)了三地自貿(mào)區(qū)的合作，但在具體的企業(yè)利益分配、基礎(chǔ)設(shè)施共建、環(huán)境保護(hù)、資源和人才配置等方面還受到利益協(xié)調(diào)等因素的影響。

三地自貿(mào)區(qū)的功能定位存在同質(zhì)化現(xiàn)象，如雖然三地自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)模式比重不同，但其均有從第一二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)過(guò)渡的需求，勢(shì)必在一定程度上存在同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的局面，這樣就會(huì)加大自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展的難度。又如，三地自貿(mào)區(qū)的發(fā)展需要人才、資源等要素的支持，但其對(duì)資源的聚集能力不同，若不能合理配置資源，也會(huì)影響三地自貿(mào)區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

2.2 自貿(mào)區(qū)協(xié)同制度保障不完善

京津冀協(xié)同方面的制度保障已經(jīng)相對(duì)完善，但在推進(jìn)三地自貿(mào)區(qū)合作方面，雖已達(dá)成諸多共識(shí)并簽署相關(guān)協(xié)議，但針對(duì)于三地自貿(mào)區(qū)的立法和制度建設(shè)方面還有不足，協(xié)同制度還不健全。如自貿(mào)區(qū)之間的行政事項(xiàng)名稱不規(guī)范、口徑不一致、范圍不準(zhǔn)確、上下不統(tǒng)一等[3]。另外由于立法和制度本身的滯后性，使得自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展和立法制度尚未能完全同步，進(jìn)而造成三地自貿(mào)區(qū)企業(yè)在進(jìn)行合作交易時(shí)沒(méi)有準(zhǔn)確的協(xié)同制度以及相關(guān)法律給予保障，從而降低了營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量。

2.3 三地自貿(mào)區(qū)發(fā)展不平衡

天津自貿(mào)區(qū)成立6 年多來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施和制度保障由于發(fā)展的需要已經(jīng)不斷完善，各個(gè)管理部門有較好的協(xié)調(diào)能力，使企業(yè)之間的貿(mào)易更加便利化。而河北和北京自貿(mào)區(qū)剛成立不久，處于初始建設(shè)階段，自貿(mào)區(qū)的組織機(jī)構(gòu)剛剛建立、協(xié)調(diào)能力有限，三地自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)環(huán)境存在明顯不均衡。其次，京津冀發(fā)展差距過(guò)大加重了三地自貿(mào)區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題。例如，河北目前仍然以傳統(tǒng)加工制造業(yè)為主，高校人才培養(yǎng)條件相對(duì)于京津兩地較弱，缺少吸引高科技、高技能人才的物質(zhì)設(shè)施，不利于河北自貿(mào)區(qū)的招商引資、人才儲(chǔ)備和持續(xù)發(fā)展。如何縮短自貿(mào)區(qū)之間的差距，使三地自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等硬條件、政策制度等軟環(huán)境平衡發(fā)展是三地自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

2.4 北京自貿(mào)區(qū)成立對(duì)三地自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展的影響

北京自貿(mào)區(qū)的成立在一定程度上會(huì)促進(jìn)京津冀自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展。北京的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建成將進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，其中大量的資本、人才等流入流出所帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)和范圍經(jīng)濟(jì)，在一定程度上也會(huì)帶動(dòng)津冀自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，為其注入生機(jī)和活力，從而促進(jìn)三地自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展。

北京自貿(mào)區(qū)的成立對(duì)于京津冀協(xié)同發(fā)展有一定的正向影響力，但仍面臨著諸多挑戰(zhàn)和隱患。首先北京自貿(mào)區(qū)的成立意味著北京需要承擔(dān)更多的功能，可能會(huì)增加非首都功能疏解的壓力；其次北京自貿(mào)區(qū)自身也是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，若規(guī)劃與定位不能充分落實(shí)，就存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗、產(chǎn)品性能不匹配等風(fēng)險(xiǎn)。此外，在北京豐富的資源和政府政策支持下，北京自貿(mào)區(qū)集各種優(yōu)勢(shì)于一身，一旦高速發(fā)展起來(lái)，會(huì)從臨近地區(qū)吸引更多優(yōu)質(zhì)資源，促進(jìn)其進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，

獲取更多競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這種可能性的極化效應(yīng)會(huì)使京津冀自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展面臨更多困難。

3 京津冀自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展路徑

3.1 創(chuàng)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制

三地自貿(mào)區(qū)需要建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)統(tǒng)籌配置相關(guān)資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使得利益能夠合理共享，滿足三地自貿(mào)區(qū)不同的利益訴求。

由于園區(qū)共建以及跨地區(qū)合作方式逐漸在自貿(mào)區(qū)運(yùn)用，管理行為和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)地區(qū)分離，這就造成生產(chǎn)制造地獲得的利益較少，整體發(fā)展積極性不高。因此，要建立經(jīng)濟(jì)利益分配機(jī)制，讓自貿(mào)區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)制造企業(yè)參與成果共享，使得企業(yè)通過(guò)管理與生產(chǎn)制造活動(dòng)的合作來(lái)發(fā)展進(jìn)步，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[4]。在基礎(chǔ)設(shè)施共建方面，三地自貿(mào)區(qū)由于各自建設(shè)情況不同，總體發(fā)展不完善，目前也在開展一些共建項(xiàng)目，建立基礎(chǔ)設(shè)施共建的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，將進(jìn)一步明確三地自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目財(cái)稅分成辦法和相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制。在環(huán)境保護(hù)方面，三地自貿(mào)區(qū)的環(huán)境保護(hù)定位有一定差異，其產(chǎn)業(yè)分布不均勻使得河北自貿(mào)區(qū)面對(duì)的環(huán)境問(wèn)題壓力較大，要建立生態(tài)治理保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)對(duì)河北自貿(mào)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，協(xié)商三地自貿(mào)區(qū)按比例共享環(huán)境治理利益。

3.2 建立信息共享平臺(tái)

三地自貿(mào)區(qū)的信息資源不斷增長(zhǎng)，為打破信息不對(duì)稱的格局，達(dá)到資源最優(yōu)配置，推動(dòng)京津冀自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展，必須高效匯集各自貿(mào)區(qū)的企業(yè)、人才等信息資源，建立信息共享平臺(tái)。

京津冀自貿(mào)區(qū)通過(guò)三地的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)線上信息公開共享。首先從京津冀自貿(mào)區(qū)信息化程度最高的高端產(chǎn)業(yè)出發(fā)，構(gòu)建信息共享平臺(tái)，然后進(jìn)一步擴(kuò)散、滲透，促成多產(chǎn)業(yè)之間構(gòu)成信息資源網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)一體化服務(wù)。例如，通過(guò)建立數(shù)據(jù)庫(kù)收納自貿(mào)區(qū)企業(yè)的信用等級(jí)、經(jīng)營(yíng)情況、人才信息等數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)開放信息共享。同時(shí)，通過(guò)制定一系列的共享法律法規(guī)，更好地規(guī)范和約束平臺(tái)，做到三地自貿(mào)區(qū)內(nèi)信息的公開、透明。其次，要加強(qiáng)政企合作，以人才、企業(yè)、政府信息資源三者統(tǒng)一建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)行政手段確保政府和自貿(mào)區(qū)企業(yè)雙方優(yōu)質(zhì)信息資源和大數(shù)據(jù)信息的開發(fā)、利用與共享[5]。

3.3 以科技創(chuàng)新協(xié)同為突破點(diǎn)

京津冀的科技資源較為密集，在三地自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展的需求下，以科技協(xié)同為突破點(diǎn)無(wú)疑是一條捷徑。目前三地自貿(mào)區(qū)的科技基礎(chǔ)資源共享取得了不錯(cuò)進(jìn)展，但科技資源的共享范圍有待加大，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)向高新技術(shù)轉(zhuǎn)型沒(méi)有得到很好的推進(jìn)。三地自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的、對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)提供產(chǎn)品和服務(wù)的評(píng)估體系，支持發(fā)展國(guó)內(nèi)自主研發(fā)的高新技術(shù)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)科技創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的形成。另外要完善三地自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新協(xié)同合作體制、實(shí)現(xiàn)科技信息平臺(tái)有效對(duì)接，滿足科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型需求，優(yōu)化科技資源的配置。同時(shí)，通過(guò)制定相關(guān)優(yōu)惠政策激勵(lì)科技人才跨地區(qū)流動(dòng)，促進(jìn)三地自貿(mào)區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

3.4 加強(qiáng)三地自貿(mào)區(qū)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作

可以建立三地自貿(mào)區(qū)聯(lián)合工作機(jī)構(gòu)和政府內(nèi)部信息交流網(wǎng)，加強(qiáng)對(duì)三地自貿(mào)區(qū)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，促進(jìn)政府及時(shí)推進(jìn)措施解決自貿(mào)區(qū)發(fā)展中的問(wèn)題。例如，可以通過(guò)聯(lián)合工作機(jī)構(gòu)建立相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)，對(duì)產(chǎn)業(yè)承接情況、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移程度等形成定期的監(jiān)督報(bào)告，促使政府積極主動(dòng)地采取措施促進(jìn)自貿(mào)區(qū)的協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，加快自貿(mào)區(qū)本身的法規(guī)出臺(tái)周期，依據(jù)本身需求以一段時(shí)間為一個(gè)周期，將周期內(nèi)的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)落實(shí)于相關(guān)文件，在政策制度的保障下促進(jìn)三地自貿(mào)區(qū)協(xié)同發(fā)展。

3.5 三地自貿(mào)區(qū)各自發(fā)展的分工建議

天津自貿(mào)區(qū)應(yīng)該積極引進(jìn)周邊地區(qū)的先進(jìn)技術(shù)和創(chuàng)新理念，為自身發(fā)展提供更加有利的條件，同時(shí)應(yīng)該在京津冀自貿(mào)區(qū)的協(xié)同發(fā)展中提供近些年來(lái)探索的寶貴經(jīng)驗(yàn)，助力北京與河北自貿(mào)區(qū)的發(fā)展。作為臨海城市，天津自貿(mào)區(qū)應(yīng)充分利用其地理優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)，打造國(guó)際物流貿(mào)易區(qū)。政府也應(yīng)該給予更多合理的政策支持與優(yōu)惠，促進(jìn)新企業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

北京自貿(mào)區(qū)雖然剛成立，還處于規(guī)劃狀態(tài)，但是北京作為京津冀三者中經(jīng)濟(jì)水平較高的一員以及其獨(dú)特的首都功能，為北京自貿(mào)區(qū)的快速發(fā)展提供了基礎(chǔ)保障。當(dāng)然，北京自貿(mào)區(qū)的成立對(duì)三地自貿(mào)區(qū)的協(xié)同發(fā)展也會(huì)帶來(lái)一些挑戰(zhàn)，例如北京自貿(mào)區(qū)的設(shè)立與發(fā)展會(huì)不會(huì)加大三地的極化效應(yīng)？這就要求北京自貿(mào)區(qū)應(yīng)該更多地幫扶經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的天津自貿(mào)區(qū)和河北自貿(mào)區(qū)，分享優(yōu)勢(shì)資源，借著其成熟的外交條件，將更多的先進(jìn)技術(shù)和創(chuàng)新科技帶入到天津和河北，促進(jìn)三地自貿(mào)區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

相對(duì)于京津自貿(mào)區(qū)而言，河北自貿(mào)區(qū)沒(méi)有豐富的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)支撐，但是作為地理面積最廣以及自然資源最豐富的成員，可以彌補(bǔ)京津自貿(mào)區(qū)自然資源不足的劣勢(shì)，例如緩解北京人口擁擠問(wèn)題等。隨著北京大興機(jī)場(chǎng)的成功建設(shè)運(yùn)營(yíng)以及國(guó)家對(duì)大興機(jī)場(chǎng)的各種政策和資源的支持，河北自貿(mào)區(qū)在今后的發(fā)展中應(yīng)充分借著大興機(jī)場(chǎng)這個(gè)地理優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)外開放力度，推進(jìn)對(duì)外交流與發(fā)展。

三地自貿(mào)區(qū)的協(xié)同發(fā)展需要在國(guó)家的宏觀政策調(diào)控下，各地通過(guò)制定詳細(xì)的政策支持與優(yōu)惠條件，為自貿(mào)區(qū)的發(fā)展盡可能提供便利通道和保障。三地自貿(mào)區(qū)也應(yīng)該在發(fā)展過(guò)程中充分交流，做好協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)互利共贏。