張緊跟

(中山大學(xué) 中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275)

黨的十九大指出，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。顯然，黨的領(lǐng)導(dǎo)是當代“中國之治”的核心元素。在當代中國政治過程中，中國共產(chǎn)黨不但發(fā)揮代表功能來實現(xiàn)利益表達和利益整合，而且通過主導(dǎo)當代中國的公共政策過程發(fā)揮著治理功能。近年來，黨建引領(lǐng)基層(社會)治理的政治與政策話語日益流行。與傳統(tǒng)黨建話語不同，黨建引領(lǐng)除了強調(diào)黨的政治、組織、思想、作風等建設(shè)之外，既要求黨的組織網(wǎng)絡(luò)嵌入基層(社會)又強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)功能嵌入基層(社會)，強調(diào)將黨的組織和制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能[1]。將黨建引領(lǐng)這一政策話語擴展到地方治理領(lǐng)域，是指黨組織通過組織與工作覆蓋，發(fā)揮黨組織的倡導(dǎo)、整合以及協(xié)調(diào)作用來提升地方治理效能。具體而言體現(xiàn)在三個方面：第一，強化黨的領(lǐng)導(dǎo)功能，構(gòu)建“一核多元”“協(xié)同共治”的地方治理體系；第二，加強黨的整合功能實現(xiàn)地方社會的再組織化，提升地方治理有效性；第三，強化黨的服務(wù)功能，寓管理于服務(wù)之中，提升地方治理績效。于是在當代中國地方治理過程中，黨建引領(lǐng)的地方治理實踐呈現(xiàn)出與基于西方經(jīng)驗而形成的“國家—社會”關(guān)系等主流學(xué)術(shù)理論框架迥異的特點。但是，既有學(xué)術(shù)研究對黨建引領(lǐng)的中國地方治理實踐缺乏應(yīng)有的重視。因此，本文擬從為何引入以及如何引入等層面來梳理黨建引領(lǐng)當代中國地方治理的本土經(jīng)驗與理論貢獻。

1 文獻回顧與問題提出

20世紀80年代以來，世界性的地方治理運動興起，地方治理日益成為治理理論所倡導(dǎo)的分權(quán)、多中心等理念的主要實踐場域。中國因改革而引發(fā)的地方治理變遷自然成為研究者高度關(guān)注的議題，以地方(政府)治理、基層治理、社區(qū)治理、鄉(xiāng)村治理等為主題的研究文獻快速增長。從下述相關(guān)研究文獻梳理中，我們可以看到黨建引領(lǐng)視閾在當代中國地方治理研究中的基本脈絡(luò)。

1.1 基層黨建的研究

作為承擔服務(wù)民眾、凝心聚力和促進發(fā)展之重大使命的基層黨組織，其建設(shè)事關(guān)黨的路線方針政策和決策部署的貫徹落實，因此一直是研究的熱點議題。一方面，研究者立足于執(zhí)政能力、社會轉(zhuǎn)型和社區(qū)建設(shè)三個價值維度，討論了基層黨建的組織架構(gòu)、多元關(guān)系和運行機制[2]。另一方面，研究者直面基層黨建的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，從黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)、黨員隊伍素質(zhì)、干部管理等方面推動黨建工作，提出了構(gòu)建基層黨建與社會治理良性互動的對策[3]。這些研究聚焦于基層黨組織建設(shè)以及基層黨組織的行動策略與方式，歸納出了“嵌入式黨建”“服務(wù)型黨建”“參與式黨建”“社區(qū)化黨建”等多元化黨建模式[4]。

基層黨建研究的興起是對鞏固黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位這一現(xiàn)實政治需求的回應(yīng)，為解決黨組織在基層“懸浮化”“無根化”和“不在場”等問題提出了有針對性的對策，促進了黨組織在基層治理中的全覆蓋。但是在眾多政策宣傳或政策詮釋之外的研究文獻中，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的規(guī)范性論證及黨建闡述多但疏于探討執(zhí)政黨治理國家的體制結(jié)構(gòu)和功能機制[5]，絕大多數(shù)落腳于黨的基層組織建設(shè)而甚少觸及黨建引領(lǐng)議題。

1.2 黨建引領(lǐng)基層治理的研究

近年來，黨建引領(lǐng)基層治理日益成為學(xué)術(shù)研究的熱點，以黨建嵌入基層治理為主題的研究文獻不斷增長。與單純的基層黨建研究不同，研究者普遍強調(diào)基層黨建的效能直接關(guān)乎基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨建引領(lǐng)重新塑造了基層治理。祝靈君認為，為了克服社會無序化與分散化，“以黨員和黨的工作‘再嵌入’來推動社會‘再組織化’成為黨引領(lǐng)基層治理的戰(zhàn)略選擇”[6]。吳曉林認為，社區(qū)黨建通過主體補位維持秩序、以組織化撬動社會發(fā)展，是中國現(xiàn)代化進程和中國共產(chǎn)黨百年來社會建設(shè)理想的一種現(xiàn)實選擇[7]。劉厚金認為，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，就是要創(chuàng)新社區(qū)動員的內(nèi)容和方式，在運營社會資本的基礎(chǔ)上激發(fā)集體行動，制定和執(zhí)行各項有利于社區(qū)發(fā)展的制度和措施，推進社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化[8]。曹海軍等認為，新時代中央提出完善村黨組織引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理，實際上包含了治理主體優(yōu)化、治理網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)與治理機制搞活三個維度，遵循著提能賦權(quán)、組織起來與上下聯(lián)動的黨建引領(lǐng)邏輯，有力提升了鄉(xiāng)村治理成效[9]。陳亮等基于實現(xiàn)基層黨建的去“懸浮化”和基層治理的再嵌入，將黨建引領(lǐng)基層治理分為價值引領(lǐng)、平臺搭建、資源整合、機制保障式治理四種類型[10]。

在日益增強的政策話語激勵下，既有學(xué)術(shù)研究聚焦于黨建引領(lǐng)基層治理的特點、重點、內(nèi)容、路徑等，對各地堅持黨建引領(lǐng)推進基層治理創(chuàng)新的實踐作了相應(yīng)的理論回應(yīng)，但大多依然基于黨建邏輯而非治理邏輯[11]。盡管有研究者意識到黨建嵌入地方治理形成了一種新的發(fā)展機制[12]，但是黨建引領(lǐng)地方治理不僅要調(diào)適其與國家和社會的關(guān)系，而且要重塑黨與國家和社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)。更為重要的是研究者普遍將黨建引領(lǐng)視為一種基層(社會)治理創(chuàng)新，而遠未意識到黨建引領(lǐng)對于當代中國國家治理的特殊意義。

1.3 地方治理研究的主要視角

在一篇回溯性研究中，研究者發(fā)現(xiàn)在分權(quán)化改革背景下，地方政府重組和多中心治理主體構(gòu)建的參與式網(wǎng)絡(luò)是中國地方治理研究的焦點[13]。郁建興則認為，通過40年的改革開放，地方政府、企業(yè)與社會組織共同構(gòu)成了當代中國地方治理的三大主要元素[14]。徐邦友基于浙江經(jīng)驗，將改革開放40年來地方治理體系的現(xiàn)代嬗變歸結(jié)為國家與社會、政府與市場、官員與民眾、上層與基層、制度與技術(shù)互動的邏輯[15]。郁建興與郭蘇建認為，當代中國地方治理包含了中國語境下的治理、地方政府、社會組織與大眾媒體、基層治理、公眾參與、互聯(lián)網(wǎng)治理、社會平等與治理、城市化與治理以及環(huán)境和能源治理等，這全景式地展現(xiàn)了改革開放以來當代中國地方治理的整體發(fā)展、興起、結(jié)構(gòu)要素與運行機制[16]1-21。許源源等發(fā)現(xiàn)中國地方治理的研究主題主要有地方公民參與、地方治理現(xiàn)代化、地方政府與社會關(guān)系、地方治理變革實踐，而且認為未來地方治理研究應(yīng)該聚焦于地方部門治理精準化、地方間協(xié)作治理常態(tài)化和中國地方治理經(jīng)驗的國際化[17]。

顯然，在目前中國地方治理研究中，其主要視角是將地方治理更多地視為地方國家政權(quán)與地方社會之間圍繞地方秩序建構(gòu)而展開的互動關(guān)系，黨建引領(lǐng)地方治理這一“中國之治”的核心元素并未獲得研究者的青睞，最多也只是將其與政府合并為一個分析單元。在相關(guān)研究文獻中，被一些西方學(xué)者污名化的“政黨—國家”分析框架以及中國學(xué)者倡導(dǎo)的“黨政體制”(1)在國內(nèi)學(xué)者編撰的眾多綜論性作品中，無論是朱光磊教授的著作《當代中國政府過程》(朱光磊.當代中國政府過程[M].天津：天津人民出版社，2002)以及胡偉教授的著作《政府過程》(胡偉.政府過程[M].杭州：浙江人民出版社，1998)，還是景躍進教授等聯(lián)合編撰的《當代中國政府與政治》等都強調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，尤其是在景躍進教授等聯(lián)合編撰的《當代中國政府與政治》(景躍進，等.當代中國政府與政治[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2016)之中，陳明明教授將黨政體制歸納為“黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力軸心、“歸口管理”的全面控制、“黨管干部”的精英管理、“意識形態(tài)斗爭”的思想統(tǒng)一、“政治協(xié)商”的溝通吸納、“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的社會整合、“群眾路線”的政治動員等七大制度。分析框架雖然呈現(xiàn)了“政黨—國家的互嵌關(guān)系”，但因其圉于結(jié)構(gòu)—功能視角而不足以承載中國特色社會主義中“黨建引領(lǐng)國家治理”的“中國之治”。誠如周雪光等所言，作為當代中國國家治理結(jié)構(gòu)的核心，黨政關(guān)系一直是研究者持續(xù)關(guān)注的重要議題，但大多止于對黨政關(guān)系的一般性描述與重要性論證或是擱淺于“應(yīng)然式”解讀[18]，且大多局限于狹義的“黨政體制”。

綜上所述，盡管有關(guān)中國地方治理的研究文獻非常豐富，但是黨建引領(lǐng)這一“中國之治”的核心元素并未獲得研究者的足夠重視。在近年來海量增長的黨建研究中，要么呈現(xiàn)為政策宣傳和詮釋，要么止步于“黨的組織與制度建設(shè)”的傳統(tǒng)話語，難以達致對中國地方治理變遷和政治秩序的準確理解和把握[19]。黨建引領(lǐng)基層治理的研究雖然意識到黨建對基層治理的再造，但依然落腳于夯實黨的執(zhí)政根基而未凸顯其本土化治理的意涵。在中國地方治理研究的主流方法及其觀念中，政黨維度的缺失使得既有研究難以真實書寫當代中國的地方治理實踐，因此有必要在回歸當代中國實踐的地方治理研究中引入黨建引領(lǐng)這一視閾。

2 為何要引入黨建引領(lǐng)的研究視閾

進入新時代，黨建引領(lǐng)既是“中國之治”的關(guān)鍵元素，又是中西方國家治理體系的根本差異。在當代中國的國家治理實踐中，各地方尤其是基層都把“黨建引領(lǐng)”作為推進治理創(chuàng)新、提升治理績效的重中之重。因此，作為面向真實世界的中國地方治理研究，必須引入黨建引領(lǐng)這一研究視閾。

2.1 引入黨建引領(lǐng)視閾的實踐邏輯

進入新時代，黨建引領(lǐng)基層治理已經(jīng)成為當代中國國家治理的基本方略。在鄉(xiāng)村治理實踐中，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2019年印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確了黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的內(nèi)在要求，是把握農(nóng)村發(fā)展脈搏的關(guān)鍵之舉，是打造干凈擔當有作為的高素質(zhì)鄉(xiāng)村治理人才隊伍的強大抓手，是打造村民共建共治共享新格局的必然要求。在城市治理中，中共中央于2019年制定的《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》提出構(gòu)建“區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動、共建共享”的城市基層黨建工作新格局，以黨建引領(lǐng)社區(qū)治理，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)和整合功能。

在相關(guān)頂層設(shè)計推動下，黨建引領(lǐng)基層治理蓬勃開展。如北京實行“街鄉(xiāng)吹哨部門報到”、蘇州工業(yè)園區(qū)推出黨群互動機制、深圳市福田區(qū)全面推進基層區(qū)域化黨建工作，上海市打造了制度化、長效化的以市委為“總指揮部”、區(qū)委為“一線指揮部”、街道黨工委為“龍頭”和社區(qū)黨組織為“戰(zhàn)斗堡壘”的四級聯(lián)動體制機制，天津市北辰區(qū)探索“一核引領(lǐng)、一網(wǎng)覆蓋、六治融合”，浙江寧波打造了“資源共享、黨員共管、事務(wù)共商、難題共解”的基層黨建新模式，四川成都建立了以黨組織為主導(dǎo)的“社區(qū)發(fā)現(xiàn)、街鎮(zhèn)呼叫、部門響應(yīng)、協(xié)同整治”工作機制，寧夏銀川通過街道黨建聯(lián)盟、社區(qū)大黨委、網(wǎng)格黨支部整合市域多方治理資源，構(gòu)建起權(quán)責明晰、融合聯(lián)動的市域社會治理共同體等。各地在探索基層黨建創(chuàng)新實踐中，通過發(fā)揮黨的組織動員、資源與服務(wù)鏈接等功能，引領(lǐng)城鄉(xiāng)社區(qū)“自治、德治與法治”相結(jié)合。最終通過有效的黨建引領(lǐng)，不僅實現(xiàn)了黨的組織和工作在基層的全覆蓋，而且通過組織動員、利益協(xié)調(diào)、資源整合和服務(wù)轉(zhuǎn)型激發(fā)了基層治理的協(xié)同共治動力，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢在基層不斷轉(zhuǎn)化為治理效能。

在地方治理中，黨建引領(lǐng)成為地方“攻堅克難”的關(guān)鍵機制。一方面，中心工作機制凸顯地方治理中黨建引領(lǐng)的關(guān)鍵作用。具體而言，在黨建引領(lǐng)地方治理中，地方黨委首先根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的總體思路，從眾多具體治理事務(wù)中遴選出若干重要的治理事務(wù)作為黨委的中心工作，然后以目標責任形式發(fā)包給下級黨政部門并以管理目標責任制加以落實；在此基礎(chǔ)上，地方黨委通過黨的組織體系來改造和重組相關(guān)政府職能部門，并加強宣傳動員以充分調(diào)動和有效整合黨政部門資源，最終有效推動了轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展[20]。另一方面，運動式治理也再現(xiàn)了黨建引領(lǐng)的地方治理。雖然地方運動式治理備受詬病，但其主要表現(xiàn)為地方黨組織為了實現(xiàn)一些科層化常規(guī)治理難以達成的目標，暫時叫停原科層制常規(guī)治理過程，代之以自上而下、政治動員的方式來調(diào)動資源、集中各方力量和注意力以完成某一特定任務(wù)[21]。地方運動式治理的“常態(tài)化”，在一定程度上反映出黨建引領(lǐng)在地方治理實踐中具有化解“疑難雜癥”之功效。

2.2 引入黨建引領(lǐng)視閾的理論邏輯

在當代中國的地方治理研究中，研究者更多受到發(fā)軔于西方主流社會科學(xué)的“國家與社會”關(guān)系框架、新公共管理思潮及“治理”理論之影響[22]。

一是“國家與社會”關(guān)系框架一直主導(dǎo)著中國地方治理研究。研究者通過從國家—社會二者間的“大小”到“強弱”、從“管理”到“治理”的研究視角轉(zhuǎn)變，力圖實現(xiàn)這一舶來品的本土化。研究者普遍認為，改革開放以來國家權(quán)力的相對收縮雖然沒有改變“強國家—弱社會”的基本結(jié)構(gòu)，但社會空間有了長足的發(fā)展，于是地方治理中的國家與社會不可避免地相遇并因此而產(chǎn)生錯綜復(fù)雜的互動關(guān)系。在具體運用于地方治理研究中，研究者又將“國家與社會關(guān)系”分析框架細化為國家中心論(強調(diào)國家要實現(xiàn)對社會的有效動員和合法性建構(gòu))、社會中心論(關(guān)注地方社會的發(fā)育與成長)以及社會中的國家或者說國家與社會互動關(guān)系論(認為地方治理中國家與社會從“雙向嵌入”走向“雙向賦權(quán)”)，研究者據(jù)此認為中國地方善治的達成,不僅需要高效有力的國家權(quán)力,而且需要一個具有高度自主性的、具有現(xiàn)代公民精神的社會[23]。

二是一些研究者倡導(dǎo)借鑒新公共管理思潮。20世紀70年代末以來，為應(yīng)對日益凸顯的傳統(tǒng)政府治理危機，主張將政府治理與市場機制相結(jié)合并引入私人部門管理方式，以增強政府活力和效率的新公共管理思潮在西方國家興起。研究者普遍認為，新公共管理思潮對于正處于市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展中的中國地方治理具有重要的借鑒意義，中國地方治理創(chuàng)新應(yīng)該引入市場競爭機制和借鑒企業(yè)管理技術(shù)去推動“政府再造”并實現(xiàn)治理創(chuàng)新。如倡導(dǎo)在地方治理實踐中創(chuàng)新性地購買服務(wù)以引入市場競爭機制，以及引入崗位目標責任制、全面質(zhì)量管理等管理技術(shù)等，提高地方公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和效益。

三是“整體性治理”理論被許多研究者引入中國地方治理研究。作為對新公共管理思潮導(dǎo)致的“碎片化治理困局”的回應(yīng)，以公眾需求為治理導(dǎo)向并以信息技術(shù)為治理手段的“整體性治理”理論強調(diào)以協(xié)調(diào)、整合和責任為治理機制，對公共管理中的碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，為公眾提供無縫隙、非分離的整體性服務(wù)。研究者主張引入“整體性治理”理論去破解當代中國地方治理過程中政府之間以及政府部門之間有分工而少合作的碎片化困局，有利于提升地方治理的整體性運作水平以更好應(yīng)對公眾需求。如浙江的“最多跑一次”改革，被研究者視為打造了整體性治理的改革新模式而取得了突出成效。

四是治理理論也備受諸多研究者追捧。在西方的政治經(jīng)濟脈絡(luò)中，治理理論直面政府體制和市場體制的局限性，聚焦于政府、市場與社會之間的關(guān)系調(diào)整，突出強調(diào)公私部門之間的合作和多元主體的互動。于是當西方治理理論登陸中國后，研究者往往將中國正在經(jīng)歷的經(jīng)濟與社會領(lǐng)域內(nèi)的深刻變革視為治理創(chuàng)新，強調(diào)中國地方治理改革就是要打破單中心的地方政府管理模式，構(gòu)建地方政府、市場和社會三維互動的多中心治理模式。

上述種種基于西方經(jīng)典社會科學(xué)理論的中國地方治理研究在促進知識增長和理論對話方面功不可沒。但是，純粹以西方經(jīng)典社會科學(xué)理論為依據(jù)來解釋中國經(jīng)驗或者“照著洋書去描繪中國場景”，即使能聚焦于當代中國地方治理實踐，也難以避免出現(xiàn)對中國地方治理的誤讀，導(dǎo)致中國地方治理研究更多地成為西方經(jīng)典社會科學(xué)理論的“校驗場”。

第一，簡單援引西方經(jīng)典社會科學(xué)理論的話語體系，有高估甚至宣揚西方治理模式的風險[24]。雖然引入西方經(jīng)典社會科學(xué)理論有助于中國研究對接國際潮流并與國際主流學(xué)術(shù)話語對話，但簡單地以其校驗中國地方治理經(jīng)驗就可能使自己不經(jīng)意間成了這種話語體系的擁護者和擴散者。

第二，簡單援引西方經(jīng)典社會科學(xué)理論的話語體系，在相當程度上脫離了中國地方治理實際。對于中國這樣一個具有彼此交融的“家國同構(gòu)”傳統(tǒng)的國家而言，“國家與社會”的黏性完全迥異于西方的“國家與社會關(guān)系”分析框架所預(yù)設(shè)的二分結(jié)構(gòu)。中國特色的國家—市場—社會的關(guān)系結(jié)構(gòu)也與西方治理理論中的“政府失靈”與“公民社會的興起”大相徑庭。

第三，簡單援引西方經(jīng)典社會科學(xué)話語體系，最終會誤讀中國地方治理。如在“國家與社會關(guān)系”這一分析框架中，由于中國的國家與社會之間的關(guān)系性質(zhì)異于西方的國家與社會之間的關(guān)系的理論假定，研究者可能面臨“國家是誰以及社會在哪”的困惑。而西方治理理論的“解構(gòu)政府”邏輯，顯然難以避免誤讀當代中國黨建引領(lǐng)的“中國之治”。新公共管理思潮預(yù)設(shè)的“市場化”邏輯，顯然也是對當代中國“有為政府與有效市場雙重邏輯”的誤讀。

2.3 引入黨建引領(lǐng)研究視閾的政治邏輯

作為中國共產(chǎn)黨治國理政的“法寶”，黨建引領(lǐng)在長期實踐檢驗和開放式體制機制完善過程中不斷彰顯制度優(yōu)勢。如人民至上的價值本位優(yōu)勢、政治領(lǐng)航的組織動員優(yōu)勢、黨員干部發(fā)揮先鋒模范作用的示范帶動優(yōu)勢、與時俱進的制度賦能優(yōu)勢等。因此，進入新時代，黨建引領(lǐng)國家治理成為當代中國國家治理體系變革中最根本、最關(guān)鍵的工程，這也構(gòu)成了黨建引領(lǐng)地方治理研究的政治邏輯。

首先是中國的現(xiàn)代國家建設(shè)道路為黨建引領(lǐng)地方治理奠定了制度基礎(chǔ)。近代中國的總體主義危機導(dǎo)致“只有用黨的權(quán)力深入社會每個角落，去重建各種組織與制度，去解決社會領(lǐng)域中的問題，才能一面重建國家，一面重建社會”[25]20。于是“政黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立現(xiàn)代國家”的現(xiàn)代國家建設(shè)之路使得中國共產(chǎn)黨通過“締造國家”而獲得了“治理國家”的資格，從而在國家治理中扮演著制度設(shè)計者和實踐領(lǐng)導(dǎo)者角色。在此進程中，以黨為核心、國家與社會相互融合和互動互促的一體化制度體系日臻完善，在合法性論證、資源汲取與整合、政府能力與社會調(diào)控等方面獲得了前所未有的優(yōu)勢，為當代中國經(jīng)濟社會的持續(xù)高速發(fā)展奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

其次是貫徹落實黨領(lǐng)導(dǎo)一切這一政治原則的內(nèi)在要求。實踐證明，黨建引領(lǐng)地方治理是黨的執(zhí)政之基和執(zhí)政之要。為此中國共產(chǎn)黨一再強調(diào)“必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動一切積極因素，廣泛團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，形成推動發(fā)展的強大合力”。只有堅持黨建引領(lǐng)地方治理，把黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入地方治理之中，才能切實貫徹黨領(lǐng)導(dǎo)一切的最高政治原則，不斷戰(zhàn)勝各種困難和風險并鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

再次是推進地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國特色社會主義政治制度的最大優(yōu)勢，決定了黨建引領(lǐng)不僅能保證地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的正確發(fā)展方向，而且為之提供組織保障和力量源泉，克服地方治理中的“孤島效應(yīng)”。這是因為黨作為肩負著整合、分配和引領(lǐng)三大新功能的使命型政黨，實現(xiàn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主與依法治國”的有機統(tǒng)一，以與時俱進的意識形態(tài)話語生產(chǎn)、密切聯(lián)系群眾的民意吸納、以黨領(lǐng)政的執(zhí)政創(chuàng)新以及全民從嚴治黨的權(quán)力監(jiān)督四大機制[26]，確保了地方治理中的制度優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為治理效能。

3 如何引入黨建引領(lǐng)的研究視閾

在現(xiàn)有中國地方治理知識框架內(nèi)，雖然既有政策話語完整呈現(xiàn)了“四梁八柱”的基石性制度要素，而既有黨政體制的研究已經(jīng)比較完整地歸納了“結(jié)構(gòu)—功能”層面的基本制度要素，但依然缺乏對執(zhí)政黨行為與治理轉(zhuǎn)型機制間關(guān)系的清晰討論，所以有必要對中國特有的黨建引領(lǐng)地方治理實踐過程進行理論性深描，梳理黨建引領(lǐng)地方治理的具體運行機制，在此基礎(chǔ)上提煉出黨建引領(lǐng)地方治理的理論內(nèi)涵。而目前國內(nèi)主流的黨政體制研究雖然都明確將黨的領(lǐng)導(dǎo)納入中國政府過程之中，但是這些研究成果立足于結(jié)構(gòu)—功能層面討論黨政體制，既缺乏從過程—事件維度對黨如何在國家治理過程中發(fā)揮“統(tǒng)籌全局和協(xié)調(diào)各方”功能的深入研究，又局限于黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)運作而不足以涵蓋完整的“中國之治”。因此，需要聚焦當前中國地方治理實踐中黨組織協(xié)調(diào)國家政權(quán)運行、推動跨部門及跨層級政府間協(xié)作、實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治、調(diào)適國家與社會關(guān)系等以應(yīng)對治理“盲區(qū)”挑戰(zhàn)的豐富實踐，從實然層次提煉黨建引領(lǐng)地方治理機制有效運行的制度條件，從而將各級黨組織從寬泛的“國家與社會關(guān)系”以及“國家治理體系”等分析框架中析出，聚焦黨建引領(lǐng)地方治理的運行機制。

3.1 提煉黨建引領(lǐng)協(xié)調(diào)地方國家政權(quán)有效運作的機制

在依照憲法和法律設(shè)置的地方國家政權(quán)體系中，由地方人大、地方人民政府、地方人民法院和地方人民檢察院以及地方監(jiān)察委員會分立的基本組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、在各自職權(quán)范圍內(nèi)貫徹落實黨的路線、方針、政策和憲法法律，為實現(xiàn)地方治理有效運作的地方國家權(quán)力橫向配置體系。從地方國家權(quán)力的運作實踐來看，基于專業(yè)化分工的地方人大與“一府一委兩院”正是在各級黨委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之下，形成了既分工又協(xié)作的有機統(tǒng)一整體，實現(xiàn)了既合法又有效的地方治理。一方面，地方人大依據(jù)憲法和法律擁有對由其產(chǎn)生的“一府一委兩院”工作的監(jiān)督權(quán)，地方“一府一委兩院”必須依法對地方人大負責并報告工作，接受地方人大的監(jiān)督，從而通過必要的權(quán)力制約以督促“一府一委兩院”依法履職和規(guī)范行權(quán)。另一方面，地方人大與地方“一府一委兩院”之間是一種分工協(xié)作基礎(chǔ)上的支持和促進關(guān)系。其中，地方黨委對地方人大以及地方“一府一委兩院”的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使地方人大對“一府一委兩院”必要的權(quán)力制約與地方人大對“一府一委兩院”的支持和促進形成了有機統(tǒng)一。

顯然，地方人大的監(jiān)督是為了督促“一府一委兩院”依法行政、公正司法而設(shè)置的必要的權(quán)力制約，并非西方“分權(quán)制衡”政治框架中各黨派競爭性獲取政權(quán)的工具，更不是為了使“一府一委兩院”失去信任，而是為了改善其工作而確保人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。于是，在黨建引領(lǐng)下，由地方人大、地方人民政府、地方人民法院和地方人民檢察院以及地方監(jiān)察委員會分立的地方國家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)，既有助于促進地方治理體系現(xiàn)代化中的功能分工與地方治理治理能力現(xiàn)代化的專業(yè)化運作，又能在確?！皺?quán)為民所賦且為民所用”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效的地方國家政權(quán)高效運作。正是在這個意義上，黨的十九大強調(diào)，各級黨委要支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，以加強和改善黨對各級國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。因此，回歸黨建引領(lǐng)地方治理的實踐，要對各級地方黨委在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方國家政權(quán)運作實踐中，如何實現(xiàn)地方人大與地方“一府一委兩院”之間權(quán)力制約與支持促進的辯證統(tǒng)一，從事件—過程維度來展開運行機制提煉。

與此同時，未來的研究應(yīng)該直面中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方人大如何平衡監(jiān)督與支持“一府一委兩院”之間的關(guān)系。在地方國家政權(quán)運作中，一些地方的“一府一委兩院”將來自地方人大的依法監(jiān)督視為“挑刺”，甚至還存在將地方人大依法行使監(jiān)督權(quán)視為“不與黨委保持一致”的錯誤認知。于是，地方黨委對地方人大的領(lǐng)導(dǎo)很容易變成對具體工作上的直接領(lǐng)導(dǎo)，地方人大的職能側(cè)重于為地方黨委決策提供合法性，導(dǎo)致地方人大的職能(尤其是監(jiān)督職能)易被壓縮，地方人大監(jiān)督的剛性和實效性易被弱化，地方人大被定性為只是配合并支持“一府一委兩院”的工作[27]。因此，要發(fā)揮黨建引領(lǐng)統(tǒng)籌地方國家政權(quán)有效運作的關(guān)鍵依然在于加強并改善黨對地方人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，以支持地方人大依法履職作為黨建引領(lǐng)地方國家政權(quán)有效運行的基礎(chǔ)。

3.2 提煉黨建引領(lǐng)破解地方治理碎片化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

在地方治理實踐中，政府權(quán)力的縱向分層設(shè)置與各級地方政府內(nèi)部基于專業(yè)化運作而形成的橫向分工管理在一定程度上導(dǎo)致了日常管理碎片化。這種管理碎片化指向權(quán)力分散、部門分化和管理分割等狀況，在客觀上可能導(dǎo)致地方治理效果“內(nèi)卷化”。

一方面，存在政府內(nèi)部條塊分割導(dǎo)致的管理碎片化問題。盡管進行了多輪行政體制改革，試圖打破政府內(nèi)部垂直管理、對上負責的“條條”與屬地管轄的“塊塊”之間分割導(dǎo)致的條塊兩個方面的積極性受阻，但條塊分割導(dǎo)致的治理碎片化問題還未能從根本上得到解決。這體現(xiàn)在：一是權(quán)力分割使地方政府成了“不完全政府”；二是政策沖突與權(quán)力內(nèi)耗導(dǎo)致地方政府公信力與效率受損；三是權(quán)責不清、爭權(quán)或推諉導(dǎo)致無法有效考核問責地方政府；四是碎片化行政偏離了地方政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標要求。而當黨建引領(lǐng)作為基層治理的機理、機制、內(nèi)驅(qū)力等要素內(nèi)化于基層治理一切領(lǐng)域時，構(gòu)成了基層良性發(fā)展的內(nèi)在運行機制[28]。因此，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)對行政條塊關(guān)系具有整合性作用，于是區(qū)域化黨建使得基層治理在黨建引領(lǐng)下能從“條塊分割”轉(zhuǎn)化為“條塊融合、以塊為主”并在相當程度上緩解了條塊分割[29]。

另一方面，存在地方政府內(nèi)部橫向分工導(dǎo)致的管理碎片化問題。在地方政府管理實踐中，基于效率最大化的專業(yè)化分工將一級完整的地方政府組織分割為職責、目標和工作重點相互分離的專業(yè)化職能部門。這難免會導(dǎo)致差異化價值觀和行為取向的職能部門之間在同一個公共管理議題上出現(xiàn)“有分工而無合作”現(xiàn)象，勢必會降低地方治理效率。于是縱向分層級管理體制與橫向“單一部門主挑、多部門協(xié)管”的分環(huán)節(jié)管理體制，共同構(gòu)筑成分層級、分階段和分環(huán)節(jié)的“碎片化”地方政府管理模式。雖然在地方治理“中心工作機制”乃至解決重大“疑難雜癥”的“運動式治理”中，地方黨組織通過政治動員、結(jié)構(gòu)整合、功能重組、資源聚集和思想領(lǐng)導(dǎo)，如通過由地方黨委書記擔綱的地方領(lǐng)導(dǎo)小組作為溝通科層治理和運動式治理的治理機制，通過科層化的權(quán)威介入，依托領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的運作，增強了科層治理的運動性和資源動員整合能力，不僅有助于緩解條塊分割，而且可以突破行政科層制固有的惰性和反功能，從而有效整合黨政部門資源提高地方治理效能[30]?；蛘呤墙柚渣h委牽頭組建的“領(lǐng)導(dǎo)小組”運行機制，能夠打破官僚制系統(tǒng)制度化的條塊關(guān)系，加強部門間協(xié)商，并通過自身政治權(quán)威、行政資源與物質(zhì)動員能力推動了重大公共政策的執(zhí)行[31]。

雖然諸如“區(qū)域化黨建”以及“吹哨報到”等地方治理創(chuàng)新有助于緩解碎片化困境，但因其并未觸及條塊關(guān)系背后的資源配置體制而無法從根本上理順條塊關(guān)系。顯然，在常態(tài)化地方治理中,如何以黨建引領(lǐng)的制度化機制來克服科層制下部門與條塊分割的弊端，依然需要繼續(xù)深入研究。在中心工作機制和運動式治理中，黨建引領(lǐng)有效破解地方治理碎片化已經(jīng)得到了充分印證。但是研究者始終認為這種黨建引領(lǐng)的地方治理只是對科層化常規(guī)治理的一種非常態(tài)補充，不僅不是一種地方治理的長效機制而且可能會偏離法治軌道[32]；雖然黨建引領(lǐng)地方治理在克服重要的“疑難雜癥”方面效果好見效快，但其頻繁使用卻可能導(dǎo)致其制度功能弱化而促發(fā)組織紊亂和制度沖突[33]。因此，以黨建引領(lǐng)促進地方政府間或地方政府內(nèi)的整體性治理，關(guān)鍵還在于使黨的依法執(zhí)政與地方政府的依法治理相互融合，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國以及人民當家作主的有機統(tǒng)一。

3.3 提煉黨建引領(lǐng)形塑多元主體協(xié)同共治的機制

20世紀70年代末以來，日益深化的改革使得中國社會逐漸從總體性向分散性演變，在多元化社會背景下，市場、社會組織以及民眾的力量迅速成長，在地方治理中扮演越來越重要的角色。于是地方治理轉(zhuǎn)型中的行動主體呈現(xiàn)出多元化樣態(tài)，包括地方黨委和政府、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織以及人民群眾等。多元治理主體根據(jù)各自所掌握的治理權(quán)力、治理資源以及治理優(yōu)勢會在地方治理結(jié)構(gòu)中扮演不同角色，通過細化多元主體參與地方治理的維度與渠道并明確各自的治理責任機制，有助于協(xié)助黨和政府在地方治理中“拾遺補缺”。但是，治理主體多元化客觀上導(dǎo)致治理資源的分散化和碎片化。在治理主體多元化的情況下，如果不加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，沒有中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，就不會有民主基礎(chǔ)上的集中，也無法形成“最大公約數(shù)”的意見，必然導(dǎo)致議而不決、決而不行的局面。于是，黨如何整合政府行政資源、自治組織社會資本資源、社會組織專業(yè)化資源、企業(yè)市場化資源等就成為地方治理面臨的挑戰(zhàn)。

近年來基層治理實踐中不斷涌現(xiàn)黨建引領(lǐng)下“一核多元”的協(xié)同治理創(chuàng)新。一方面，黨建引領(lǐng)通過充分發(fā)揮黨的資源整合、關(guān)系理順、組織優(yōu)化、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，化解了多元主體間“單打獨斗”“各行其是”的“碎片化”基層治理困局。另一方面，黨建引領(lǐng)推動了基層治理中街道社區(qū)、駐地單位、企業(yè)、社會組織等多元主體系統(tǒng)性整體性建設(shè)，以共建共治共享推動了基層治理共同體建設(shè)[34]。但是，如何在眾多分散化地方治理創(chuàng)新中提煉出黨建引領(lǐng)多元主體協(xié)同共治的運行機制，依然需要深入研究。

在地方治理主體多元化的背景下，黨建引領(lǐng)無疑是凝心聚力的內(nèi)在要求。但是，黨建引領(lǐng)與多元主體的協(xié)同共治之間存在多重張力：首先，局部區(qū)域黨建“自我空轉(zhuǎn)”及“懸浮于地方治理之上”，弱化了中國共產(chǎn)黨在地方治理中的組織動員能力和引領(lǐng)作用；其次，局部區(qū)域地方黨組織對企業(yè)和社會組織的領(lǐng)導(dǎo)能力的相對弱化，使其難以通過聯(lián)動企業(yè)和社會組織來有效構(gòu)建、激活多元共治的網(wǎng)絡(luò)；再次，“黨建引領(lǐng)”的“行政化”，使形塑多元共治的邊際成本遞增；最后，“黨建引領(lǐng)”的“包辦代替”乃至“越俎代庖”，不利于激發(fā)市場和社會活力。

3.4 提煉黨建引領(lǐng)在國家與社會關(guān)系中的雙向調(diào)適機制

中國政府在積極回應(yīng)民意訴求方面有非常強勁的動力，這被認為是中國政治信任度持續(xù)居高不下的最主要原因[35]。眾所周知，在當代中國分層治理體制下，地方政府直面廣大民眾，其眾多決策項目可能事關(guān)民眾的生活環(huán)境、房價乃至征地發(fā)展中的重大利益關(guān)切，在現(xiàn)行相對“凝閉”的決策體制下遭遇民眾抗議的可能性大大增加，有時會引發(fā)局部地區(qū)國家與社會關(guān)系的緊張性。在此背景下，黨建引領(lǐng)在地方治理實踐中發(fā)揮了積極的調(diào)適功能。一方面，作為聯(lián)系人民與政府之間關(guān)系的紐帶，中國共產(chǎn)黨通過“密切聯(lián)系群眾”的民意吸納機制源源不斷地將民意訴求輸送進入政府運作的軌道；另一方面，中國共產(chǎn)黨不僅具有利益代表和表達功能，而且具有推進國家建設(shè)和塑造國家治理體系的治理功能。

因此，面對當代中國地方治理實踐中出現(xiàn)的各種問題與矛盾，一方面，黨建引領(lǐng)能使各級地方政府能及時回應(yīng)公眾訴求，從而維護基本社會和政治秩序穩(wěn)定的大局；另一方面，作為先鋒隊和使命型政黨，將群眾路線嵌入地方治理之中有助于破解一些地方治理的官僚化困局，并通過強調(diào)社會公正和“以人民為中心”進行新型國家合法性基礎(chǔ)重構(gòu)。于是，在經(jīng)歷了高速經(jīng)濟發(fā)展、劇烈社會變化等情景下，黨建引領(lǐng)通過調(diào)適國家與社會關(guān)系，使得地方治理中諸多對社會秩序和社會安全產(chǎn)生沖擊的因素被消解，中國社會秩序和安全依然保持著較好水平，成就了“經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定”同時并存的“中國之謎”。因此，地方治理研究需要高度關(guān)注中國共產(chǎn)黨在調(diào)適國家與社會關(guān)系中的具體運行機制。

近年來，一些地方治理的參與式治理創(chuàng)新呈現(xiàn)擴散之勢，如以杭州開放性決策和廣州公眾監(jiān)督委員會制度等為代表的參與式?jīng)Q策、以浙江溫嶺等地為代表的參與式預(yù)算、以浙江嘉興為代表的參與式環(huán)境治理、以南京等為代表的參與式政府績效評估，都顯示出當代中國的地方治理民主化有了長足的進展，地方政府與公眾互動逐漸呈現(xiàn)良性發(fā)展之勢。但同時也存在重大決策“民主化不足、被動且被迫民主化”的地方治理現(xiàn)象，折射出局部的地方治理過程依然存在“汲取性有余而包容性不足”的短板。雖然黨建引領(lǐng)的地方治理過程能夠通過實時調(diào)適而緩和國家與社會之間的緊張性，從而有效降低了地方治理風險，但如何從“亡羊補牢”走向“未雨綢繆”依然任重而道遠。

4 地方治理研究引入黨建引領(lǐng)視閾的目的

在中國地方治理研究中引入黨建引領(lǐng)這一新的視閾，實質(zhì)在于研究者應(yīng)該面向中國地方治理實踐，在基于黨建引領(lǐng)地方治理的本土經(jīng)驗研究中提煉出有價值的理論，作出理論上的貢獻?；貧w真實的中國地方治理過程后，研究者將面臨雙重使命：一方面，我們要在地方治理研究中將黨建引領(lǐng)找回來，重構(gòu)當代中國地方治理研究的話語體系；另一方面，我們也將面臨如何把黨建引領(lǐng)地方治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實踐中的地方治理效能這一后續(xù)研究的挑戰(zhàn)。

4.1 重構(gòu)面向中國地方治理實踐的話語體系

雖然當代中國的地方治理研究在領(lǐng)域和范圍上不斷拓展，但是，基于中國地方治理情境的轉(zhuǎn)換與社會環(huán)境的變化給西方“國家—社會”關(guān)系范式的解釋效力帶來的挑戰(zhàn)以及中國“國家—社會”關(guān)系研究面臨的“規(guī)范認識危機”[36]16，在原有的“國家—社會關(guān)系”中加入政黨元素就成為必然的要求。于是，越來越多的研究者強調(diào)要將國家與社會二元分析框架轉(zhuǎn)換成為政黨、國家與社會的三元分析框架[37]、將“國家中心論”和“社會中心論”置換為“政黨中心主義”[38]，還有研究者力圖建構(gòu)“政黨整合治理模式”[39]。

這些研究話語的創(chuàng)新之處在于將西方式的“政黨在社會之中”與中國特色的“政黨既在國家之中又在社會之中”區(qū)別開來，并在此基礎(chǔ)上展開諸如黨的自我調(diào)適、黨建嵌入社會等研究議題。但是，既有研究依然止步于政黨—國家以及黨政體制等結(jié)構(gòu)—功能層面的話語邏輯，還未能真正揭示當代中國的國家治理是在“堅持人民主權(quán)這一基石性原則基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨代表和領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)掌政權(quán)、運行治權(quán)的體系和過程，是中國共產(chǎn)黨在總攬全局、統(tǒng)籌各方格局中科學(xué)民主依法有效地進行國家和社會治理的治國理政”[40]。

因此，作為“以黨領(lǐng)政”的中國共產(chǎn)黨不僅深度嵌入國家之中，而且既因其來自社會又因其卓越的動員和組織能力也深度地嵌入社會之中，既是國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心又是社會的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。換言之，在當代中國地方治理研究中將黨建引領(lǐng)找回來，既非僅僅是在原有的“國家與社會關(guān)系”二分框架中增加黨的元素，又非簡單地討論“黨與國家和社會關(guān)系”的調(diào)適，而是在對黨領(lǐng)導(dǎo)推進國家治理和社會治理的雙重實踐過程進行“深描”基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉黨建引領(lǐng)地方治理進程中黨如何完成對國家與社會的雙重塑造以及對國家與社會關(guān)系的有機調(diào)適，重構(gòu)當代中國地方治理的話語體系。顯然，根植于中國地方治理實踐的話語體系，應(yīng)該以中國地方治理正在做的事情為中心，從改革發(fā)展的實踐中挖掘新材料、發(fā)現(xiàn)新問題、提出新觀點、構(gòu)建新理論，聚焦如何打造“一核多元”“協(xié)同共治”的現(xiàn)代化地方治理體系、如何以黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來凝心聚力實現(xiàn)地方治理能力現(xiàn)代化、如何以黨建引領(lǐng)地方治理回應(yīng)人民對美好生活的向往等。

4.2 將黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

回首中國共產(chǎn)黨百年來革命、建設(shè)、改革的奮斗歷程，黨建引領(lǐng)不僅實現(xiàn)了民族獨立、國家富強和人民幸福，而且開創(chuàng)和發(fā)展中國特色社會主義創(chuàng)造了人類文明史上罕見的經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展與社會秩序持久穩(wěn)定并存的“中國奇跡”。因此，在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家進程中，將黨建引領(lǐng)引入當代中國地方治理研究，需要把黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為促進地方治理現(xiàn)代化的治理效能。

一方面，要明確黨建引領(lǐng)地方治理不是越俎代庖。眾所周知，中國共產(chǎn)黨在成功消解近代以來中國日益加重的總體性危機后，逐漸塑造了一個國家權(quán)力統(tǒng)御一切的“總體性社會”，實現(xiàn)了中國歷史上最偉大最深刻的社會變革?！翱傮w性社會”雖然對于中國共產(chǎn)黨鞏固政權(quán)并在極短時間內(nèi)完成社會主義工業(yè)體系建設(shè)等發(fā)揮了不可磨滅的貢獻，但也因其完全強調(diào)依靠國家權(quán)力的強力控制來維系社會秩序而難以持續(xù)。因此，改革開放以來，中國共產(chǎn)黨不斷調(diào)適其與國家和社會的關(guān)系，依法治國與依規(guī)治黨使國家政權(quán)運作日益理性化，不斷激發(fā)市場和社會活力，成就了持續(xù)至今的“中國發(fā)展奇跡”。歷經(jīng)40余年的改革開放后，中國地方治理的基本格局已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，黨委領(lǐng)導(dǎo)的政府負責、市場參與、社會協(xié)同的地方治理體系已逐步成型。顯然，黨建引領(lǐng)的地方治理不是重塑統(tǒng)合性的“總體性社會”，而是通過“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”去激活多元主體的動能并塑造協(xié)同治理的“合力”。

另一方面，激發(fā)黨建引領(lǐng)地方治理現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢。首先，以高質(zhì)量黨建為黨建引領(lǐng)地方治理現(xiàn)代化奠定組織基礎(chǔ)。堅持黨建引領(lǐng)地方治理是貫徹落實黨領(lǐng)導(dǎo)一切這一根本政治原則的內(nèi)在要求，是黨的執(zhí)政之基和執(zhí)政之要。為適應(yīng)新時代的發(fā)展需要，黨的十九大明確提出“政治立黨、思想建黨、組織強黨、作風管黨、紀律嚴黨、制度治黨”的“全面從嚴治黨新思路”。黨的十九屆五中全會強調(diào)“高質(zhì)量發(fā)展是一場關(guān)系發(fā)展全局的深刻變革，唯有高質(zhì)量的黨建才能引領(lǐng)和推動高質(zhì)量發(fā)展”。因此加強黨的組織建設(shè)并提高領(lǐng)導(dǎo)力，直接關(guān)系到地方治理現(xiàn)代化的效能。為此，面對地方治理中的各種風險和挑戰(zhàn)，要以提高黨的領(lǐng)導(dǎo)制度吸引力、整合力、執(zhí)行力為抓手[41]，不斷增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，以高質(zhì)量黨建來引領(lǐng)地方治理有效運作，形成國家治理與全面從嚴治黨的良性互動，并將其作為新時代推進地方治理現(xiàn)代化的重要目標。其次，以黨建引領(lǐng)促進地方治理體系現(xiàn)代化。作為實現(xiàn)地方治理體系現(xiàn)代化的主體性力量，黨建引領(lǐng)不僅契合了黨的執(zhí)政能力建設(shè)的政治邏輯，同時黨建引領(lǐng)也是補足地方治理短板進而形成多元主體協(xié)同共治格局的實現(xiàn)路徑。最后，以黨建引領(lǐng)促進地方治理能力現(xiàn)代化。在新時代，黨建引領(lǐng)圍繞社會主要矛盾的變化，通過發(fā)揮黨組織的倡導(dǎo)作用、整合作用和協(xié)調(diào)作用，有助于在打造“一核多元”“協(xié)同共治”治理體系過程中，不斷凝心聚力、整合資源來提升地方治理效能。正是在這個意義上，黨建引領(lǐng)不僅在組織結(jié)構(gòu)上塑造了中國特色的“中國之制”，而且在過程功能上能塑造成功的“中國之治”。

5 結(jié)語

黨建引領(lǐng)地方治理通過將黨的政治和組織的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為地方治理效能，既是落實黨領(lǐng)導(dǎo)一切這一根本政治原則的內(nèi)在要求，又是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。不過在既有的地方治理主流研究與日益豐富的黨建引領(lǐng)地方治理實踐之間，存在一定的落差。止步于政治宣傳式的應(yīng)然式政策詮釋、單純強調(diào)黨建而導(dǎo)致“黨建與治理的脫嵌”“黨組織的全覆蓋與地方治理效能提升的不同步”等意味著研究者應(yīng)該立足于“過程—事件”維度去展開規(guī)范化的實證研究，去構(gòu)建黨建引領(lǐng)地方治理的理論話語并提煉黨建引領(lǐng)地方治理的運行機制，以回答黨建如何引領(lǐng)地方治理這一“中國之治”的核心命題。因此，有必要在進行中觀理論構(gòu)建的基礎(chǔ)上立足于“過程—事件”維度去對當代中國地方治理微觀實踐進行“深描”，聚焦于地方治理實踐中黨建引領(lǐng)何以統(tǒng)籌國家政權(quán)體系、何以化解治理碎片化風險、何以整合多元治理主體、何以調(diào)適國家與社會關(guān)系等，從中提煉出黨建引領(lǐng)地方治理的機制，最終夯實“中國之治”的理論基礎(chǔ)。

在當代中國波瀾壯闊的歷史征程中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，創(chuàng)造了令世界驚嘆的經(jīng)濟快速增長與社會持續(xù)穩(wěn)定同時并存的“中國之治”奇跡。作為中國特色社會主義最本質(zhì)的特征、中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是創(chuàng)造“中國之治”的“核心密碼”。因此，隨著研究者引入黨建引領(lǐng)這一視閾去認真梳理當代中國地方治理的本土經(jīng)驗與理論貢獻，厘清當代中國地方治理的歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯,在規(guī)范化社會科學(xué)實證研究的推動下，未來將會逐漸構(gòu)建許多立足于中國地方治理實踐過程的中觀理論與分析框架——這無疑將有力推動面向真實的“中國之治”的社會科學(xué)理論創(chuàng)新與知識體系創(chuàng)新。