□ 孫瑋蔓

統(tǒng)計(jì)行政處罰權(quán)作為統(tǒng)計(jì)行政權(quán)力的重要部分，在統(tǒng)計(jì)工作中發(fā)揮著重要法治保障作用?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，如何更好的行使統(tǒng)計(jì)行政處罰權(quán)，對(duì)于維護(hù)統(tǒng)計(jì)工作的權(quán)威性、嚴(yán)肅性發(fā)揮著重要的作用。近年來(lái)在對(duì)企業(yè)統(tǒng)計(jì)違法行為做出行政處罰時(shí)發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，如A 企業(yè)和B 企業(yè)違法比例同樣為10%，但是企業(yè)規(guī)模不同，同樣的違法數(shù)額比例造成的違法數(shù)額差距很大；如同樣的違法比例，A 企業(yè)因?yàn)樾氯温毥y(tǒng)計(jì)人員未參加過(guò)培訓(xùn)造成初次報(bào)錯(cuò)，B 企業(yè)對(duì)統(tǒng)計(jì)工作重視程度不夠，隨意填報(bào)造成差錯(cuò)。檢查中發(fā)現(xiàn)的不同違法情形對(duì)案件的處理會(huì)造成困難，如何綜合考量統(tǒng)計(jì)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、后果、情節(jié)和改正措施等因素，做出合理合法的行政處罰決定，是考驗(yàn)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法人員和統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的重要問(wèn)題，是推進(jìn)依法行政、依法治統(tǒng)的重要理論和實(shí)踐問(wèn)題。因此，對(duì)行政處罰裁量權(quán)的思考和探討很有必要。

|行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的作用和意義

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》和《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》是統(tǒng)計(jì)行政處罰的主要法律法規(guī)依據(jù)，但是其中對(duì)于行政處罰數(shù)額和幅度的規(guī)定較為寬泛，規(guī)定了處罰幅度，但是無(wú)法實(shí)現(xiàn)具體細(xì)化處罰內(nèi)容。例如《統(tǒng)計(jì)法》中規(guī)定的一千元以下、一萬(wàn)元以下、五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款幅度，使得行政機(jī)關(guān)有較大的裁量空間。統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量權(quán)的強(qiáng)大，可能存在隨意甚至專(zhuān)斷的可能。那么規(guī)范和約束自由裁量權(quán)的行使，對(duì)統(tǒng)計(jì)行政處罰自由裁量的基準(zhǔn)制度的規(guī)制就有了現(xiàn)實(shí)必要性。2014 年印發(fā)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度，亦為統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量基準(zhǔn)提供了明確理論支撐。

裁量基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)頒布的、以細(xì)化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)為目的、為行政機(jī)關(guān)提供行動(dòng)之實(shí)體和程序要求的內(nèi)部規(guī)范性文件。發(fā)揮裁量基準(zhǔn)制度的規(guī)范作用，對(duì)適用統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)起到了很大幫助。統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量基準(zhǔn)對(duì)統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)較為寬泛的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化明確，提供了指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)。江蘇省統(tǒng)計(jì)局2014年印發(fā)了《江蘇省統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量基準(zhǔn)》，并于2021 年進(jìn)行了修訂，一是對(duì)行政處罰尺度進(jìn)行了細(xì)化，通過(guò)對(duì)處罰幅度的分解細(xì)化控制和減少統(tǒng)計(jì)行政處罰的隨意性，促進(jìn)公平、公正行使自由裁量權(quán)，改變單純憑經(jīng)驗(yàn)、憑感覺(jué)辦案的狀況，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，維護(hù)了法律的嚴(yán)肅性。二是提高了行政執(zhí)法效率和水平，依托裁量制度對(duì)行政處罰幅度的細(xì)化，行政處罰決定更能得到被處罰人認(rèn)同，一定程度分擔(dān)司法控制自由裁量權(quán)的重負(fù)，有效減少處罰爭(zhēng)議和糾紛，有利于執(zhí)法行為的一次性實(shí)現(xiàn)，提高統(tǒng)計(jì)執(zhí)法效率。三是抑制執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。細(xì)化明確公開(kāi)的裁量基準(zhǔn)剛性標(biāo)準(zhǔn)，從執(zhí)法源頭上規(guī)范監(jiān)督統(tǒng)計(jì)執(zhí)法行為，接受各方監(jiān)督，抑制減少因考慮行政處罰相對(duì)人的社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)情況、對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、政治背景等因素而產(chǎn)生的人情案與態(tài)度案，預(yù)防腐敗案件的發(fā)生。

|行政處罰裁量基準(zhǔn)適用過(guò)程中存在的問(wèn)題

統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量基準(zhǔn)為統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量權(quán)的行使進(jìn)行了規(guī)范和約束，但通過(guò)統(tǒng)計(jì)違法案件的處理實(shí)踐來(lái)看，裁量基準(zhǔn)的適用過(guò)程仍存在一些問(wèn)題。

（一）缺少對(duì)裁量基準(zhǔn)不作為行為的監(jiān)督制約

裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范，涉及公民、法人的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)屬于行政規(guī)范性文件。由于裁量基準(zhǔn)不屬于法律法規(guī)和規(guī)章，在約束力、強(qiáng)制力和在對(duì)其監(jiān)督方面，存在一些問(wèn)題，裁量基準(zhǔn)由于缺乏法律責(zé)任，無(wú)法進(jìn)行司法救濟(jì)和監(jiān)督，一般不作為審理案件的直接法律適用依據(jù)，意味著法院不會(huì)直接引用裁量基準(zhǔn)條文內(nèi)容進(jìn)行判決，裁量基準(zhǔn)能否執(zhí)行到位取決于執(zhí)法機(jī)關(guān)的自覺(jué)和內(nèi)部監(jiān)督，如不按照裁量基準(zhǔn)執(zhí)行，行政相對(duì)人缺少法律上的救濟(jì)，無(wú)法通過(guò)有效的司法手段來(lái)確保執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)基準(zhǔn)制度的執(zhí)行和落實(shí)。

（二）裁量基準(zhǔn)存在僵化使用情況

制定裁量基準(zhǔn)并不是要消除廣泛的自由裁量權(quán)，而是為了能夠控制自由裁量權(quán)的行使。但是裁量基準(zhǔn)的規(guī)則化標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)中容易造成執(zhí)法人員把遵守規(guī)則當(dāng)成目的，忽視執(zhí)法活動(dòng)更重要的價(jià)值追求，減少執(zhí)法人員的能動(dòng)性，單純執(zhí)行規(guī)則又會(huì)導(dǎo)致新的不平等。例如提供不真實(shí)統(tǒng)計(jì)資料的，如果按照違法比例為依據(jù)制定裁量基準(zhǔn)，對(duì)不同規(guī)模的企業(yè)將帶來(lái)不公平的結(jié)果，大中小微不同規(guī)模企業(yè)的同比例誤差對(duì)本地區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的影響存在較大差別，僵化的按照裁量基準(zhǔn)誤差比例進(jìn)行處罰，會(huì)產(chǎn)生不公平的處罰結(jié)果。同時(shí)，裁量基準(zhǔn)規(guī)定由于無(wú)法事無(wú)巨細(xì)，無(wú)法通過(guò)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行一一明確，未明確的內(nèi)容僅因?yàn)槲匆?guī)定而不予考慮，也是僵化使用裁量基準(zhǔn)的表現(xiàn)。

（三）統(tǒng)計(jì)人員執(zhí)法能力和素養(yǎng)仍需提高

結(jié)合統(tǒng)計(jì)執(zhí)法證考試內(nèi)容來(lái)看，國(guó)家統(tǒng)計(jì)執(zhí)法證考試主要為基本的執(zhí)法理論知識(shí)和相關(guān)程序性規(guī)范，對(duì)于知識(shí)廣度的要求大于深度，而執(zhí)法的能力和素養(yǎng)還需要大量的實(shí)踐與學(xué)習(xí)，如何把握與違法事實(shí)情節(jié)相關(guān)的因素和酌定情節(jié)，把握自由裁量的幅度更需要執(zhí)法人員掌握。尤其與法定情節(jié)相比，酌定情節(jié)更需要執(zhí)法人員公平權(quán)衡，如果執(zhí)法能力和知識(shí)水平不夠、道德水準(zhǔn)不高等，對(duì)自由裁量基準(zhǔn)制度的把握不足，很容易造成權(quán)力的濫用和裁量的不公。

（四）統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

由于目前裁量基準(zhǔn)沒(méi)有明確的設(shè)立原則指導(dǎo)，對(duì)于制定主體缺少明確的規(guī)定，理論上認(rèn)為有統(tǒng)計(jì)行政處罰權(quán)的縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)都有權(quán)利制定認(rèn)為符合當(dāng)?shù)厍闆r的裁量基準(zhǔn)。通過(guò)統(tǒng)計(jì)行政處罰的裁量基準(zhǔn)制定情況的查詢(xún)了解，除各省自行制定以外，有部分地級(jí)市單獨(dú)制定，亦有縣級(jí)人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)制定的裁量基準(zhǔn)。不同主體對(duì)裁量基準(zhǔn)內(nèi)容和程序的把握存在差異，裁量基準(zhǔn)的水平可能參差不齊，造成裁量標(biāo)準(zhǔn)矛盾和不統(tǒng)一。過(guò)度規(guī)則同質(zhì)化固然不好，而差異化明顯又會(huì)帶來(lái)同案異罰，損害法治權(quán)威性的可能。

| 統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量基準(zhǔn)適用途徑

為進(jìn)一步規(guī)范統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量基準(zhǔn)適用，行使好統(tǒng)計(jì)行政處罰自由裁量權(quán)，提高依法行政能力，提出如下幾點(diǎn)建議。

（一）提高法治素養(yǎng)和統(tǒng)計(jì)執(zhí)法水平

良好的法治素養(yǎng)是正確履行統(tǒng)計(jì)法治職能的保障。通過(guò)組織集中學(xué)習(xí)和自學(xué)相結(jié)合，簽訂承諾書(shū)等形式加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)，強(qiáng)化執(zhí)法工作廉潔紀(jì)律意識(shí)，強(qiáng)化法治擔(dān)當(dāng)；統(tǒng)計(jì)行政處罰權(quán)作為統(tǒng)計(jì)工作監(jiān)督利劍，對(duì)于行政處罰及裁量權(quán)的行使尤為重要，執(zhí)法過(guò)程中既要重程序，亦要抓實(shí)體，執(zhí)法理論學(xué)習(xí)之外強(qiáng)化通過(guò)以老帶新，實(shí)踐觀學(xué)、交叉互學(xué)等方式加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法實(shí)踐能力；打通與統(tǒng)計(jì)專(zhuān)業(yè)壁壘，通過(guò)參與專(zhuān)業(yè)處室數(shù)據(jù)核查，參加專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)會(huì)，開(kāi)展處室輪崗等方式加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法人員統(tǒng)計(jì)綜合能力提升；充分調(diào)動(dòng)專(zhuān)業(yè)處室人員參與執(zhí)法證考試，補(bǔ)充執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)力量。

（二）建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系

強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)外監(jiān)督，完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度落實(shí)。嚴(yán)格貫徹落實(shí)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法事前事中事后公示，接受公眾監(jiān)督，推動(dòng)行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；建立律師顧問(wèn)審查制度，形成法律部門(mén)日常監(jiān)督，法律顧問(wèn)日常審核和專(zhuān)業(yè)監(jiān)督；針對(duì)爭(zhēng)議案件、案件減輕、從重情形堅(jiān)持重大案件審核制度，發(fā)揮集體決策作用，落實(shí)法律部門(mén)和律師顧問(wèn)出具意見(jiàn)，黨組會(huì)討論和集體協(xié)商，防止因個(gè)人因素導(dǎo)致處罰的片面和錯(cuò)誤，尤其對(duì)自由裁量的具體考量因素，進(jìn)行明確說(shuō)理，減少有失公平的行政處罰案件發(fā)生，確保案件的公正性，有助于更好實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)行政處罰的教育目的。

（三）推進(jìn)統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量指導(dǎo)案例制度

為保持裁量基準(zhǔn)的相對(duì)穩(wěn)定性和適用的連續(xù)性，對(duì)同一類(lèi)統(tǒng)計(jì)違法行為的認(rèn)定和處理要有相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能有效促進(jìn)平等與公平，增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法行為的說(shuō)服力和威懾力。雖然我們不是判例法國(guó)家，但是典型案例仍然可以發(fā)揮積極的參考作用和保持法律適用的穩(wěn)定。通過(guò)對(duì)各級(jí)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)案例的收集、篩選以及綜合分析，梳理在行政處罰過(guò)程中值得肯定及探討的行政處罰案例，針對(duì)典型性、案件疑難復(fù)雜、具有指導(dǎo)作用等條件進(jìn)行篩選整理為指導(dǎo)案例，在省級(jí)范圍內(nèi)每年出臺(tái)執(zhí)法案件匯編，可發(fā)揮典型案件的警示作用，各地在處理類(lèi)似案件、作出行政處罰決定時(shí)，亦可參照適用。結(jié)合各省實(shí)際情況，在保持與其他經(jīng)濟(jì)差別較大省份行政處罰情況差異性前提下維護(hù)裁量基準(zhǔn)適用的穩(wěn)定性和相對(duì)統(tǒng)一性。

（四）探索裁量基準(zhǔn)的法制化道路

裁量基準(zhǔn)作為規(guī)范性文件，通過(guò)裁量基準(zhǔn)法制化探索，可進(jìn)一步保障執(zhí)行的強(qiáng)制性，通過(guò)地方性法規(guī)或地方規(guī)章的形式將基準(zhǔn)內(nèi)容法制化，能較好的保障裁量基準(zhǔn)的有效實(shí)施，形成良好的地方法治環(huán)境。行政處罰適用依據(jù)應(yīng)保持整體的嚴(yán)肅性，不宜各地過(guò)分細(xì)分，以江蘇省為例，裁量基準(zhǔn)的各地差異主要表現(xiàn)在南北經(jīng)濟(jì)水平的差異，但是并不需要以各地級(jí)市分別設(shè)置裁量基準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行區(qū)分，省級(jí)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定省級(jí)規(guī)章，同時(shí)結(jié)合相應(yīng)的判例指導(dǎo)，各地行政處罰案件應(yīng)能體現(xiàn)出較好的穩(wěn)定性和公平性。