劉蘭梅，莊麗，馬婷婷

(青島理工大學(xué) 管理工程學(xué)院,山東 青島 266520)

英國(guó)政府最早提出公共部門與私營(yíng)部門合作的PPP模式[1]。20世紀(jì)90年代末，國(guó)際上普遍接受了PPP模式，并將其應(yīng)用到水利工程、交通運(yùn)輸、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施中。我們把PPP定義為“政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系”[2]。上世紀(jì)80年代，我國(guó)開始探知這種新模式，之后學(xué)術(shù)界開始對(duì)該模式進(jìn)行進(jìn)一步的研究。2002年，張世英、李秀輝對(duì)PPP融資新模式在定義、實(shí)施等方面進(jìn)行了探討[3]。之后，該模式應(yīng)用的領(lǐng)域趨向多元化，不僅存在于市政、交通、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域，而且慢慢擴(kuò)展到公共文化等領(lǐng)域。文化領(lǐng)域的PPP模式是政府與私人組織為提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)而建立的伙伴關(guān)系[4]，是公共文化設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)和管理體系融資的創(chuàng)新措施。對(duì)深化文化供給方結(jié)構(gòu)改革，提高文化領(lǐng)域的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性和解放性的重要起點(diǎn)，對(duì)豐富文化產(chǎn)業(yè)有很大影響。本文將從文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的特征、應(yīng)用現(xiàn)狀、存在問題及對(duì)策建議等幾個(gè)方面進(jìn)行論述。

1 文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的特征

文化產(chǎn)業(yè)一般為謀求社會(huì)效應(yīng)的項(xiàng)目，具有一定公益性[5]。PPP模式下的文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，還具有投資復(fù)雜、文化產(chǎn)業(yè)定義模糊、公益性與營(yíng)利性并存等特點(diǎn)。

1.1 投資的復(fù)雜性

潘琛、劉窮志(2017)在研究中提出，將PPP 模式應(yīng)用到文化產(chǎn)業(yè)，不僅有政府資金補(bǔ)貼，還有社會(huì)資本投資，不再是文化產(chǎn)業(yè)主體工程的簡(jiǎn)單建設(shè)[5]。比如，古城項(xiàng)目不僅僅是把古城建設(shè)好，還要把相對(duì)應(yīng)的商業(yè)街、娛樂城等配套設(shè)施建造好。古城建設(shè)中多種資本共存，也使得投資者更加多元化，投融資環(huán)節(jié)也隨之復(fù)雜。

1.2 涵義的模糊性

戴俊馳(2017)提出文化產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目具有涵義模糊性，因在認(rèn)定示范PPP項(xiàng)目時(shí)沒有統(tǒng)一規(guī)定的概念,導(dǎo)致對(duì)PPP模式進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的認(rèn)知和實(shí)踐存在模棱兩可的現(xiàn)象[6]。目前已有項(xiàng)目主要是文化場(chǎng)館、文化保護(hù)及文化旅游等。尤其涉及到文化旅游項(xiàng)目，沒有明確的界定，界線模糊，往往導(dǎo)致非文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目出現(xiàn)在文化類PPP項(xiàng)目中。

1.3 公益性與營(yíng)利性并存

將文化產(chǎn)業(yè)與PPP模式結(jié)合,若項(xiàng)目不能盈利,社會(huì)資本則不會(huì)繼續(xù)參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng),導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。只有預(yù)期投資得到回收，才能使投資者有信心，才能讓PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中發(fā)揮作用。所以在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，要在合理的范圍內(nèi)收取費(fèi)用，獲取投資回報(bào)。權(quán)衡好項(xiàng)目的公益性與營(yíng)利性，將是PPP模式文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目順利運(yùn)營(yíng)的一個(gè)重要保障。

將PPP模式應(yīng)用到文化產(chǎn)業(yè)后，雖然投資變得復(fù)雜，也要考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和效益。從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，文化產(chǎn)業(yè)受到社會(huì)各領(lǐng)域投資者的關(guān)注，是一個(gè)有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)。

2 PPP模式在文化領(lǐng)域應(yīng)用的現(xiàn)狀

從項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)來看，截至2018年9月，全國(guó)文化PPP項(xiàng)目共187個(gè)，占管理庫(kù)中所有項(xiàng)目的2.4%；項(xiàng)目總投資1665億元，占所有行業(yè)項(xiàng)目的1.4%，總體規(guī)模處于中等位置，見圖1。

圖1 行業(yè)投資規(guī)模

從落地率來看，文化PPP項(xiàng)目處于準(zhǔn)備階段的有44個(gè)，采購(gòu)階段的有60個(gè)，執(zhí)行階段的有83個(gè)，落地率為44%，低于全國(guó)全行業(yè)51.96%的項(xiàng)目落地率。

從項(xiàng)目細(xì)分領(lǐng)域來看，文化場(chǎng)館項(xiàng)目172個(gè)，古城保護(hù)項(xiàng)目7個(gè)，文物保護(hù)項(xiàng)目2個(gè)，其他類6個(gè)。其中，文化場(chǎng)館項(xiàng)目占92%，是文化PPP項(xiàng)目的主要細(xì)分領(lǐng)域。

從地區(qū)分布來看，文化項(xiàng)目分布較廣，見表1。從表中可以看出，山東、河南、湖北、浙江、湖南、山西、河北的文化PPP項(xiàng)目數(shù)量較多。其中，湖北、浙江落地情況較好，山西落地率較低。

表1 文化項(xiàng)目地區(qū)分布情況

續(xù)表

綜上數(shù)據(jù)可以預(yù)測(cè)，文化類PPP項(xiàng)目在以后是具有較高增長(zhǎng)性的領(lǐng)域。同時(shí)，在這些項(xiàng)目中也涌現(xiàn)出一批有代表性的項(xiàng)目，如洛陽(yáng)古城的保護(hù)和治理開發(fā)項(xiàng)目，將文物保護(hù)與文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)結(jié)合在一起，成為典范項(xiàng)目；把經(jīng)營(yíng)性文化設(shè)施融合到公益性文化設(shè)施中的泉州市文化中心，用經(jīng)營(yíng)性收入回饋公益性投資，給投資者帶來利潤(rùn)。但是，不可忽視在PPP模式應(yīng)用的過程中也存在很多問題。如有一些文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目沒有清晰的盈利模式，不能引起社會(huì)資本的關(guān)注；有的地方政府不信守承諾，存在政府嚴(yán)重失信等問題。

3 PPP模式在文化領(lǐng)域中應(yīng)用存在的主要問題

雖然，到目前為止PPP模式應(yīng)用到文化產(chǎn)業(yè)取得了良好的開端。但不可否認(rèn)，在未來一段時(shí)間內(nèi)，PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用仍然會(huì)處在不成熟階段,這也在一定程度上制約了文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展。謝倫燦(2010)通過研究指出文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品更加側(cè)重于一種服務(wù)形式，財(cái)務(wù)管理體系不規(guī)范不完善，沒有清晰的盈利模式等原因會(huì)造成融資困難[7]。楊靖吉(2011)在研究中談到我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)融資模式存在的問題包括政府沒有足夠的支持力度、沒有合理完善的文化產(chǎn)業(yè)投融資結(jié)構(gòu)、沒有健全的資本市場(chǎng)體系及沒有完善的機(jī)制進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估等[8]。宋嬌(2016)通過研究分析指出，文化產(chǎn)業(yè)在新常態(tài)下，PPP模式?jīng)]有完善的制度體系做保障，社會(huì)資本進(jìn)入存在困難[9]。田白璐(2016)通過研究文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目模式指出政府資金投入效率低、不能準(zhǔn)確的對(duì)無形資產(chǎn)做出評(píng)估及不能全方位對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)督、沒有完善的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等問題[10]。余逢伯(2016)通過研究得出對(duì)新常態(tài) PPP 模式認(rèn)知深度不夠的結(jié)論，他還指出，目前缺少專門的 PPP 法律,相關(guān)法律法規(guī)層次低、交叉嚴(yán)重；機(jī)制不健全,效率不高以及價(jià)格、收益分配制度不能跟上新的走勢(shì),導(dǎo)致PPP模式的運(yùn)行存在不確定性[11]。溫來成和宋樊君(2017)通過研究指出監(jiān)管部門在制度和政策有相互矛盾的地方，不能把控好PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于民間資本沒有明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，缺乏完善的機(jī)制來保障民間資本的利益等問題[12]。戴俊馳(2017)研究了PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用情況，由于文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵的模糊性和評(píng)估的難度，很難確定項(xiàng)目的入庫(kù)，文化產(chǎn)業(yè)也沒有確切的盈利模式[6]。綜上，文化產(chǎn)業(yè)推行PPP模式存在的問題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的相關(guān)制度尚待完善。目前，由于文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)用此模式稍晚于其他行業(yè),沒有完善的制度體系來維護(hù)社會(huì)資本。所以，亟待完善文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的相關(guān)制度。另外,政策的變動(dòng)性和投資風(fēng)險(xiǎn)性，都是社會(huì)資本參與投資文化產(chǎn)業(yè)所面臨的問題，并且不能準(zhǔn)確估計(jì)運(yùn)營(yíng)收益,使得投資者缺乏投資信心。

第二，文化產(chǎn)業(yè)沒有清晰的盈利模式?，F(xiàn)階段PPP類項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，主要為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助三種[6]。從目前來看，除文化旅游景區(qū)或園區(qū)項(xiàng)目外，大部分文化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)系數(shù)低，經(jīng)濟(jì)效益差，最終向用戶提供的服務(wù)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在簽訂PPP合同期間，投資和運(yùn)營(yíng)收益很可能無法覆蓋。因此，有必要根據(jù)不同項(xiàng)目的實(shí)際情況創(chuàng)新回報(bào)機(jī)制，尤其是對(duì)可行性缺口補(bǔ)貼模式的具體操作應(yīng)用。

第三，與政府簽訂協(xié)議的守信問題。文化產(chǎn)業(yè)由于其公益性，一般由政府控制指揮。將PPP模式應(yīng)用到文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目后，政府習(xí)慣處于主導(dǎo)地位，有時(shí)不能完全履行協(xié)議，做不到適當(dāng)放權(quán)，造成項(xiàng)目的延期。再者，有的地方政府朝令夕改，政策發(fā)生變化，甚至與簽訂協(xié)議時(shí)的條款發(fā)生沖突，不利于社會(huì)資本的投資回收，導(dǎo)致社會(huì)資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的積極性大打折扣，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

4 推進(jìn)文化PPP模式的建議

在推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的進(jìn)，諸多學(xué)者提出了方法建議。2011年，楊靖吉在研究中對(duì)于完善文化產(chǎn)業(yè)融資相關(guān)法律法規(guī)提出了以下幾點(diǎn)建議，一是要確保各投融資主體在法律上處于平等地位；二是制訂合理的準(zhǔn)入法律法規(guī)并加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)；三是使文化產(chǎn)業(yè)投資基金管理有法可循、有法可依，比如《公司法》《有限合伙法》和《信托法》；四是通過制定、完善相關(guān)的法律法規(guī)等來降低文化產(chǎn)業(yè)在投融資方面存在的風(fēng)險(xiǎn)，使投資者獲得應(yīng)有的收益，從而具有對(duì)社會(huì)資本的強(qiáng)有力的吸引力[7]。2016年，宋嬌提出要在建立健全公眾監(jiān)督機(jī)制方面投入力量，比如進(jìn)行民意調(diào)查、公開聽證制度等；并且要有相應(yīng)的措施來應(yīng)對(duì)各地不同的文化和生活習(xí)慣, 在確保合法權(quán)益不受損害的前提下,降低民間資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的門檻, 設(shè)置符合地區(qū)特色的PPP監(jiān)管部門；另外，政府應(yīng)該做到動(dòng)態(tài)參與，適當(dāng)放權(quán)給文化項(xiàng)目管理部門，適當(dāng)參與審批過程，宏觀掌握各地區(qū)發(fā)展動(dòng)態(tài),促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展[8]。2016年，余逢伯建議在新常態(tài)下，通過深入研究增進(jìn)認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)推進(jìn)PPP模式的適應(yīng)性和有效性；通過PPP試點(diǎn)項(xiàng)目積累經(jīng)驗(yàn)，在選擇試點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)，選擇有著穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益和廣泛社會(huì)效應(yīng)的項(xiàng)目，并且選擇在社會(huì)資本較多，經(jīng)濟(jì)條件較好的市縣落地；完善法規(guī)體系，健全評(píng)價(jià)體系，通過宣傳引導(dǎo)讓公眾了解并參與[10]。2017年，戴俊馳提出完善文化類PPP項(xiàng)目相關(guān)規(guī)章制度，推進(jìn)PPP立法；把如何設(shè)計(jì)運(yùn)作模式和如何設(shè)計(jì)盈利模式看作文化類PPP項(xiàng)目推進(jìn)的重要工作；充分發(fā)揮PPP地方新型公私合作投融資模式的有效性，通過多元化金融手段促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展[6]。據(jù)以上學(xué)者相關(guān)研究，本文提出推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)PPP模式的一些建議。

首先，成立擔(dān)當(dāng)PPP立法的組織部門, 開始PPP立法工作。由立法組織部門推進(jìn)PPP相關(guān)制度的建設(shè)，建立《PPP法》等專門的法律，填充文化產(chǎn)業(yè)PPP模式相關(guān)制度體系的不足，做到和已有的制度條款相輔相成。將不同法律文件之間的交叉相互融合，對(duì)于沖突領(lǐng)域做出適當(dāng)調(diào)整，來推進(jìn)文化領(lǐng)域PPP模式的發(fā)展。要準(zhǔn)確把握中央精神，充分利用國(guó)家推廣PPP各項(xiàng)優(yōu)惠政策，解決目前文化PPP領(lǐng)域存在的問題。同時(shí)，規(guī)范和有序推廣PPP模式，讓這個(gè)模式更好地與文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相結(jié)合。

其次，結(jié)合具體的項(xiàng)目找到盈虧平衡點(diǎn)。同時(shí)注意文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目滿足公眾精神和物質(zhì)文化需求的公益性特點(diǎn)和社會(huì)資本所要求的利益問題,在規(guī)定的期限內(nèi)確保相應(yīng)額度的資金回收，使投資人的利益得到有效的保證。參考盈虧平衡公式，結(jié)合具體的實(shí)踐項(xiàng)目計(jì)算出投資額度、投資收益率等,在兩者之間找到可獲得利益的平衡點(diǎn)。

再次，成立文化PPP基金，保證資金的合理分配?；饡?huì)的職能具體包括分配比的核定、資金的最終劃撥等，整個(gè)過程必須暴露在相關(guān)法律法規(guī)的有效監(jiān)督和評(píng)審下。在文化部和財(cái)政部的監(jiān)管下，中國(guó)PPP基金機(jī)構(gòu)的積極參與，可以有效降低文化類PPP項(xiàng)目的投資門檻?；饡?huì)制定的文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)回報(bào)機(jī)制，在有效期內(nèi)能使投資方獲得相應(yīng)利益，能刺激社會(huì)資本參與的主動(dòng)性，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，拓寬文化PPP項(xiàng)目融資渠道。