劉希磊

環(huán)境執(zhí)法風險評估制度研究

劉希磊

（葫蘆島市連山區(qū)環(huán)境保護局，遼寧 葫蘆島 125001）

環(huán)境問題都是社會的關(guān)注熱點，不同的利益主體對于生態(tài)環(huán)境的建設(shè)都有著不可忽視的責任。在這個過程中，政府起著調(diào)節(jié)、控制和管理的重要作用。但是公權(quán)力在環(huán)境執(zhí)法的過程中不可避免的會產(chǎn)生摩擦與碰撞，因此構(gòu)建一個完善的合理的環(huán)境執(zhí)法風險評估制度十分必要。在進行環(huán)境執(zhí)法風險評估制度基礎(chǔ)性分析之后，總結(jié)了我國目前在制度構(gòu)建過程中存在的一些問題，為我國環(huán)境執(zhí)法風險評估制度的構(gòu)建提出了一些中肯的措施建議，為之后的研究提供新的思路。

環(huán)境執(zhí)法； 風險評估； 制度構(gòu)建； 行政自制

自改革開放以來，我國的環(huán)境問題集中爆發(fā)，雖然我國的經(jīng)濟得以迅速發(fā)展，但卻付出了巨大的環(huán)境代價。各種環(huán)境問題層出不窮，大氣、水、土壤等主要環(huán)境要素污染問題嚴重，生態(tài)功能退化加劇，此外居民的生活質(zhì)量也存在不斷下降的風險。長此以往，環(huán)境問題會進一步影響我國社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。近些年來中國社會對環(huán)境問題逐漸重視，相關(guān)的討論和研究越來越多[1]。

白貴秀等（2010）基于環(huán)境行政執(zhí)法過程中存在的諸多問題提出了法律缺位、執(zhí)法能動性、環(huán)境自身以及環(huán)境政策正當性等難題，從行政法的角度指出，環(huán)境行政執(zhí)法面臨問題較為嚴峻，想要直面問題就應當建立系統(tǒng)、嚴謹?shù)沫h(huán)境執(zhí)法理論，完善環(huán)境行政執(zhí)法的法律體系，依法行政以及柔性執(zhí)法。

李凱偉（2016）基于行政自制的視角研究環(huán)境執(zhí)法風險防范，強調(diào)了建設(shè)符合我國依法治國、建設(shè)生態(tài)文明和構(gòu)建和諧社會客觀要求環(huán)境執(zhí)法風險方法機制的重要性。

郭雄彪（2018）以環(huán)境執(zhí)法風險制度的一些基礎(chǔ)問題入手，實際上環(huán)境執(zhí)法風險具有一定的特性、要素，與此同時環(huán)境執(zhí)法風險的這些特性、要素以及環(huán)境執(zhí)法風險點對于制度的構(gòu)建至關(guān)重要，因此該研究對環(huán)境執(zhí)法風險評估制度進行了總體概述，闡述內(nèi)容包括評估主體、相關(guān)事項、評估程序以及追責，最終對環(huán)境執(zhí)法風險評估制度進行梳理和建議[2-4]。

本文在了解國內(nèi)外環(huán)境執(zhí)法風險評估制度研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對環(huán)境執(zhí)法風險評估制度的構(gòu)建進行了基礎(chǔ)性分析，此外還進一步探究了我國環(huán)境執(zhí)法風險評估制度構(gòu)建與實際應用情況，為我國環(huán)境執(zhí)法風險評估制度的構(gòu)建提出了一些中肯的措施建議，為之后的研究提供新的思路[6]。

1 環(huán)境執(zhí)法風險評估制度分析

1.1 理論基礎(chǔ)

環(huán)境執(zhí)法問題的不確定因素很多，環(huán)境執(zhí)法相關(guān)主體之間的關(guān)系也十分復雜，總而言之，環(huán)境執(zhí)法風險評估制度必須建立在一個較為堅實的理論基礎(chǔ)之上，這樣更有利于為環(huán)境執(zhí)法風險評估制度的建立、運行提供一個有力的支持和完備的保障。相關(guān)的學術(shù)理論較多，包括風險管理理論、有限理性理論、漸進決策理論以及行政自制理論[7]。

1.1.1 風險管理理論

一方面，風險管理理論對于風險構(gòu)成要素的分析而言十分關(guān)鍵；另一方面，風險管理理論為環(huán)境執(zhí)法風險評估制度提供法律原則上的一些基礎(chǔ)建議。不管是環(huán)境執(zhí)法風險防控還是環(huán)境執(zhí)法風險評估都離不開對風險的辨識、分析和測算。通過風險理論的分析能夠辨識出危害生態(tài)環(huán)境的自然風險和社會風險，通過科學測算和分析能進一步得出環(huán)境執(zhí)法風險的影響范圍和損失。此外，十分建議環(huán)境執(zhí)法者能夠?qū)L險預防的理念滲透到實際應用中去，這樣環(huán)境執(zhí)法風險評估制度將會更加行之有效。

1.1.2 有限理性理論

環(huán)境執(zhí)法行政行為復雜且靈活性高。在實際的應用中決策者無法對某一個項目在進行決策的過程中所掌握的信息做全面的分析，這就導致了決策的過程理性缺乏和無法理性。因此，在風險評估制度的構(gòu)建過程中，評估主體的理性思維對于決策的成功合理與否而言十分關(guān)鍵，要不斷提高環(huán)境風險評估制度的科學性。

1.1.3 漸進決策理論

政策實施的正確性需要不斷以循序漸進的方式進行修正。漸進決策理論為環(huán)境執(zhí)法風險評估制度的建設(shè)實踐提供理論支持。在社會穩(wěn)定的前提下修正已經(jīng)頒布實施的政策能夠推動制度朝著實質(zhì)科學的方向不斷發(fā)展。換言之，環(huán)境執(zhí)法風險評估應當包含執(zhí)法前風險評估、執(zhí)法中風險評估以及執(zhí)法后風險總結(jié)式評估3個階段。

1.1.4 行政自制理論

早在20世紀，社會開始出現(xiàn)對行政權(quán)進行控制的相關(guān)主張，行政自制理論起源于此，是傳統(tǒng)控權(quán)模式的拓展和延伸。在環(huán)境執(zhí)法風險評估制度之中建立起一個合理的評估機制，包含自我識別、自我分析以及自我控制3個環(huán)節(jié)。伴隨著社會對行政的要求不斷提高，環(huán)境執(zhí)法風險的評估要更加具有社會性效應。

1.2 價值與功能

生態(tài)環(huán)境直接關(guān)乎人類的生存和發(fā)展，政府通過建立完善的環(huán)境執(zhí)法風險評估制度能夠緩和環(huán)境執(zhí)法方和各利益主體在環(huán)境方面的利益不和諧和沖突。此外，從經(jīng)濟價值的角度而言，環(huán)境風險評估制度的建立能夠避免由于環(huán)境執(zhí)法錯誤而造成的巨額損失。環(huán)境執(zhí)法部門的錯誤執(zhí)法不僅會造成經(jīng)濟的損失，更有可能破壞社會秩序和城市正常的秩序。最后，環(huán)境執(zhí)法風險評估制度是國家在環(huán)境保護方面的需求，法治價值高。

2 我國環(huán)境執(zhí)法風險評估制度構(gòu)建

2.1 基本內(nèi)容

目前來說，我國并未建立起一套完整的環(huán)境執(zhí)法風險評估程序法律制度，大多通過頒布一些指導性的政策文件，針環(huán)境執(zhí)法風險評估進行引導。在納稅評估機制方面，風險包括兩個方面，一是對外征收稅款進行執(zhí)法過程中存在風險，包括征收過程中稅務信息不準確、程序違法以及沒有合理運用自由裁量權(quán)等問題；二是稅務機關(guān)機構(gòu)和人員管理方面存在缺陷和不足，包括規(guī)范性文件制定缺乏等。在重大行政決策風險評估機制方面，一般通過規(guī)范性文件對風險評估的參與主體、風險評估的事項、內(nèi)容以及追責進行規(guī)定，重大行政決策在執(zhí)行的過程中，各類風險評估主體會通過一定的組織形式運用定量、定性等多種方法進行評估和計量。在檢察機關(guān)辦案執(zhí)法風險評估方面，檢察機關(guān)工作人員在對受理的各種案件，可能存在的、引發(fā)因利益訴求而導致的風險隱患，進行風險預測、評判并有針對性地提出防范措施，基本的內(nèi)容包括案件基本情況、訴求、可能發(fā)生風險的預警分析、化解方式和程序。

表1 全國性重大行政決策風險評估規(guī)范性文件

2.2 存在問題

我國有一定的關(guān)于風險評估制度的運用經(jīng)驗和制度數(shù)量，目前處于不斷發(fā)展和完善體系構(gòu)建的過程中。但是隨著理論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)的不斷豐富，環(huán)境風險評估制度在發(fā)展的過程中或多或少存在著局限與不足。

2.2.1 風險評估主體構(gòu)成不平衡

風險評估主體構(gòu)成不平衡主要是指政府權(quán)力過大，行政相對人和專家參與度不高，民主性和科學性完全實現(xiàn)的可能較小。客觀來說，行政機關(guān)和司法機關(guān)力量強大、資源豐富，是比較有力的環(huán)境執(zhí)法風險評估主體。但是如果將政府行政執(zhí)法部門放在整個過程的主導位置卻是不合理的，容易忽視行政相對人的民主訴求。雖然在問責追責上更加有利，但是政府決策、政府評估、政府負責這整個過程是非常局限的。

2.2.2 評估范圍及內(nèi)容不明確

總的來說，在實際應用的過程中，大部分的評估范圍及評估事項的劃分都過于抽象化、表象化。寬泛的、概括性的規(guī)定會導致評估范圍的不確定，進一步影響風險評估制度的可操作性，更加不利于風險評估工作的推進和完成。

2.2.3 評估結(jié)果與實際決策矛盾

導致這一問題的最大原因是利益的不平衡。當權(quán)者為了維護自己的實際利益，不管是出于有意還是無意，對于風險評估報告對決策的規(guī)范都會有不同程度的影響，風險評估的實際作用不大，甚至會導致評估結(jié)果與實際決策相矛盾。當評估結(jié)果和實際決策脫節(jié)時帶來的負面影響是巨大的，不僅可能加劇公私矛盾，引發(fā)政府信譽危機；還會對社會資源造成巨大浪費，影響社會效益。

3 執(zhí)法風險評估制度措施建議

3.1 優(yōu)化制度參與主體構(gòu)成

為了不斷推進構(gòu)建完善的環(huán)境執(zhí)法風險評估制度的進程，實現(xiàn)參與主體的多元化十分必要。不同的環(huán)節(jié)由不同的主體負責以發(fā)揮最大效用，包括在風險評估制度中占據(jù)主導地位的政府、享有絕對環(huán)境權(quán)益的個體和組織、高知識水平的專家、媒體等。

3.2 明確評估范圍及具體事項的劃分

環(huán)境執(zhí)法行為是復雜多變的，我國大多數(shù)以規(guī)范條文的形式引導環(huán)境執(zhí)法行為，但是效用甚微，因此更多的還是要針對環(huán)境執(zhí)法中的自由裁量部分，自由裁量權(quán)只有被合理運用了，風險評估才真正有意義。明確環(huán)境執(zhí)法風險評估范圍，包括關(guān)系人民群眾切身環(huán)境利益的、由環(huán)境執(zhí)法部門做出的行為等。明確環(huán)境執(zhí)法風險評估事項，將可風險評估范圍具體化、實踐化。

3.3 完善環(huán)境執(zhí)法風險評估制度具體內(nèi)容

制度作為一種具體化的形式，風險評估的范圍和內(nèi)容以更加合適的方式被表達出來，可操作性更強，包括要求相關(guān)主體共同遵守的辦事規(guī)程或者行動準則的內(nèi)容等。一方面，要建立起環(huán)境執(zhí)法風險資料信息庫，綜合國家和個體層面的各種數(shù)據(jù)和防范風險的方法等為風險評估提供數(shù)據(jù)上的強有力支持；另一方面，借鑒其他成熟的環(huán)境執(zhí)法風險評估形式，比如民意調(diào)查、聽證會等，同時不斷增加符合時代要求的新方式，如網(wǎng)絡(luò)輿論評估、專家?guī)旆治龅取?/p>

4 結(jié)束語

環(huán)境執(zhí)法部門針對環(huán)境執(zhí)法風險進行有效地防范和控制有利于我國政府加快向服務型政府轉(zhuǎn)變的進程。其中，一個行之有效的環(huán)境執(zhí)法風險評估制度最為關(guān)鍵。本文針對環(huán)境執(zhí)法風險評估制度的構(gòu)建提出了一些設(shè)想，相信在將來會有一個更加完善更加符合中國國情的環(huán)境執(zhí)法風險評估制度被建立起來。

［1］耿毅剛. 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能現(xiàn)狀分析及提升對策[J].價值工程，2020，39（19）：38-39.

［2］李靜芹.新農(nóng)村建設(shè)下農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實困境及其法律制度完善[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2020（9）：53-54.

［3］王一琪.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的法律問題與應對[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2020（9）：40-42.

［4］李奇?zhèn)?我國流域橫向生態(tài)補償制度的建設(shè)實施與完善建議[J].環(huán)境保護，2020，48（17）：27-33.

［5］周衛(wèi).我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革的法治困境與實踐出路[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2019，36（6）：82-90.

［6］丁月龍，趙春子，張洺也.吉林省濕地現(xiàn)狀與保護建議[J].貴州農(nóng)業(yè)科學，2020，48（7）：119-122.

［7］李勇.新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的難點和重點分析[J].現(xiàn)代鹽化工，2020，47（4）：111-112.

Study on Risk Assessment System of Environmental Law Enforcement

（Lianshan District Environmental Protection Bureau, Huludao Liaoning 125001, China）

For a long time, environmental issues are the focus of social concern, different stakeholders have a responsibility for the construction of ecological environment. In this process, the government plays an important role in regulation, control and management. However, public power will inevitably produce friction and collision in the process of environmental law enforcement, so it is necessary to build a sound and reasonable environmental law enforcement risk assessment system. In this paper ,after the basic analysis of environmental law enforcement risk assessment system, some problems existing in the process of system construction in China were summarized, and some corresponding measures and suggestions were put forward, in order to provide new ideas for the construction of environmental law enforcement risk assessment system in China.

Environmental law enforcement; Risk assessment; System construction; Administrative self-control

2020-10-09

劉希磊（1984-），男，遼寧省葫蘆島市人，工程師，碩士，畢業(yè)于沈陽化工大學，研究方向：環(huán)境科學技術(shù)。

X321

A

1004-0935（2020）12-1545-03