◆陶利萍 / 文

編者按

在2020國際質(zhì)量創(chuàng)新論壇暨中外企業(yè)家論壇上，質(zhì)量評價和績效評估專業(yè)評估機構(gòu)上海市質(zhì)協(xié)用戶評價中心總工程師陶利萍發(fā)表演講，分享了有別于傳統(tǒng)顧客滿意度監(jiān)測的公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測實踐。本文根據(jù)其演講整理。

服務(wù)型政府是現(xiàn)代國家治理的重要標志，服務(wù)型政府的建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的一項基本要求。我國在本世紀初提出建設(shè)服務(wù)型政府的出發(fā)點是著力提高公共服務(wù)水平，讓全體人民共享改革開放發(fā)展的成果。服務(wù)型政府建設(shè)基本圍繞教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等重要民生議題展開，以政府主導(dǎo)、公眾與社會參與為基本路徑，以人民滿意與否作為評價標準，可以說提供人民滿意的公共服務(wù)是政府部門的重要職責。

黨中央、國務(wù)院高度重視公共服務(wù)質(zhì)量工作。習總書記在2016年12月指出，要完善各項社會政策，努力提高就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等公共服務(wù)水平和質(zhì)量。黨的十九大報告提出，要完善公共服務(wù)體系?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導(dǎo)意見》對于開展公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測和結(jié)果通報做了明確要求。《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等性規(guī)劃》和《加大力度推動社會領(lǐng)域 公共服務(wù)補短板強弱項提質(zhì)量 促進形成強大國內(nèi)市場的行動方案》兩份文件都提出要開展社會滿意度的調(diào)查。

上世紀70年代末，公共服務(wù)管理興起之后，世界上主要發(fā)達國家和地區(qū)紛紛開啟公共服務(wù)質(zhì)量評價工作。

美國在上世紀80年代初開始倡導(dǎo)全面質(zhì)量管理，并于90年代在公共部門推行全面質(zhì)量管理以提升服務(wù)質(zhì)量。1993年1月美國國會通過了《政府績效和結(jié)果法案（GPPA）》，隨后還組建了政府績效評估委員會，要求政府對質(zhì)量和管理負責，重視結(jié)果、服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意，從而使政府績效評估由原來的以經(jīng)濟和效率為核心開始向以質(zhì)量為核心轉(zhuǎn)變。同年9月7日，美國發(fā)布了國家績效評價。9月11日，時任總統(tǒng)克林頓簽發(fā)第12862行政令，要求聯(lián)邦政府制定顧客服務(wù)標準，貫徹顧客至上原則等，并明確提出由公眾來評價政府服務(wù)質(zhì)量，評價結(jié)果應(yīng)該向總統(tǒng)和國會匯報。自1994年起，美國開展主要公共服務(wù)領(lǐng)域的滿意度調(diào)查，由白宮預(yù)算與管理辦公室負責推進，評價實施分為政府自評和外部委托評價兩種形式。其中，外部委托評價由美國聯(lián)邦政府委托權(quán)威第三方滿意度測評機構(gòu)獨立開展。1999年起，正式選定ACSI作為國民滿意度的標準指標，并授權(quán)專業(yè)測評機構(gòu)CFI公司為開展公共服務(wù)滿意度調(diào)查的唯一機構(gòu)。CFI每年發(fā)布一次調(diào)查結(jié)果，在專門網(wǎng)站上進行發(fā)布，面向全社會公開。

再看歐盟。單單GDP很難區(qū)分提升幸福和削弱幸福的經(jīng)濟行為，為更加準確地衡量公眾的幸福感和獲得感，歐盟推出了生活質(zhì)量調(diào)查。以2009年歐盟委員會的“超越GDP”倡議為基礎(chǔ)，歐盟2015年建立起以公共服務(wù)為重要組成部分的生活質(zhì)量多維評價體系，不僅要衡量宏觀經(jīng)濟條件，還監(jiān)測影響人們?nèi)粘Ｉ钯|(zhì)量的因素，包括工作、健康狀況、社會關(guān)系、安全和政府等。指標數(shù)據(jù)主要來自歐洲統(tǒng)計系統(tǒng)（ESS），包括收入和居住條件統(tǒng)計調(diào)查（EU-SILC）、歐洲健康訪問調(diào)查（EHIS）、勞動力調(diào)查（LFS）和行政資源等，均有相關(guān)的立法約束其調(diào)查和數(shù)據(jù)質(zhì)量。其中，除了客觀質(zhì)量評價指標，公民感受也是評價體系的重要組成部分。

此外，澳大利亞、新加坡、日本、韓國、巴西等十幾個國家也先后建立了相應(yīng)的公共服務(wù)質(zhì)量滿意度測評制度?？偨Y(jié)各國公共服務(wù)質(zhì)量評價相關(guān)制度和評價機構(gòu)的發(fā)展，具有以下共性：一是政府主導(dǎo)，第三方機構(gòu)具體實施公共服務(wù)質(zhì)量測評；二是認同公民是公共服務(wù)的顧客這一理念，以工作滿意度為導(dǎo)向，評價公共服務(wù)質(zhì)量；三是制度固化，持續(xù)開展。

我們機構(gòu)從2013年起開始著手研究和實踐公共服務(wù)質(zhì)量測評。什么是公共服務(wù)呢？根據(jù)國家標準《公共服務(wù)效果測評通則》的定義，公共服務(wù)是政府公共部門為了滿足公共需求，通過使用公共權(quán)利或者公共資源，運用融資、監(jiān)管或直接生產(chǎn)的方式向全體公眾或者某一類公眾全體提供的具有共同消費性質(zhì)的物品和服務(wù)。從該定義可以看出：第一，公共服務(wù)以產(chǎn)品形式存在，可以是單一性質(zhì)的無形產(chǎn)品，也可以是有形產(chǎn)品和無形服務(wù)的綜合體；第二，公共服務(wù)滿足社會公眾的直接需求，如衣、食、住、行、教育、發(fā)展等，公共服務(wù)理應(yīng)滿足社會公眾直接的、具體的需求。

什么是公共服務(wù)質(zhì)量呢？公共服務(wù)質(zhì)量目前為止還沒有明確、具體、統(tǒng)一的定義，我們結(jié)合公共服務(wù)的概念，以及ISO 9000∶2015對質(zhì)量的定義，將公共服務(wù)質(zhì)量定義為：公共服務(wù)提供過程及結(jié)果的固有特性滿足要求的程度。公共服務(wù)的固有特性主要包括公益性、保障性、可及性、便捷性、安全性、效率性?！皾M足要求”，包括三個方面：其一是符合法律法規(guī)、政策文件、標準規(guī)范等的要求；其二是服務(wù)組織自身的要求，要實現(xiàn)組織服務(wù)標準及承諾、管理要求和績效目標；其三是滿足公眾的需求和期望。也就是說，公共服務(wù)質(zhì)量這些特性滿足的程度實際上是規(guī)范質(zhì)量、績效質(zhì)量和滿意質(zhì)量幾個方面的綜合，是主客觀綜合評價。前兩者有很多客觀指標，但滿意質(zhì)量主要是基于公眾主觀感知的，這是公共服務(wù)公眾滿意度需要研究的重要內(nèi)容。

滿意質(zhì)量，是從公眾的感知來評價公共服務(wù)的質(zhì)量。由于政府提供的公共服務(wù)不具備品牌特性，基本上不收費或者少量收費，所以我們構(gòu)建的公共服務(wù)公眾滿意度模型，沒有把品牌價值和感知價值作為公共服務(wù)公眾滿意度模型的結(jié)構(gòu)變量。傳統(tǒng)的顧客滿意度通常有6個結(jié)構(gòu)變量，即預(yù)期質(zhì)量、感知質(zhì)量、感知價值、品牌形象、顧客滿意度和顧客忠誠度，但公共服務(wù)滿意度模型只有5個結(jié)構(gòu)變量，即感知質(zhì)量、預(yù)期質(zhì)量、公共滿意度、公共抱怨和公共信任。這5個結(jié)構(gòu)變量，每一個都包含若干具體評價指標。比如感知質(zhì)量，細分的話包括對過程的感知、對信息的感知、對服務(wù)的感知；預(yù)期質(zhì)量，細分為總體期望、對管理水平的期望、對服務(wù)質(zhì)量的期望。

公共服務(wù)質(zhì)量評價的指標設(shè)計，我們結(jié)合我國國情、社會發(fā)展情況、公眾生活的預(yù)期，以及公共服務(wù)領(lǐng)域的標準化和規(guī)范化水平等多個方面進行了綜合考慮，通過前面提到的公共服務(wù)6個特性分別展開，又細分了領(lǐng)域?qū)?、指標層?/p>

有了具體指標之后，就涉及到抽樣。公共服務(wù)質(zhì)量評價的抽樣方案設(shè)計，我們遵照《服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)指南》（市監(jiān)質(zhì)函[2019]2262號）里對抽樣的明確要求，主要采取分層抽樣方式。一般來說，公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域廣、情況相對復(fù)雜，分層抽樣比較適用于各單位之間差異較大、單位較多的情況。然后，基于抽樣的精度以及人口結(jié)構(gòu)分布的特征，最后確定樣本的數(shù)量。

公共服務(wù)的公眾滿意度調(diào)查主要采用問卷調(diào)查方式，通過線下的攔截訪問和線上的調(diào)查采集數(shù)據(jù)。采集數(shù)據(jù)過程中，同時進行質(zhì)量監(jiān)控，以確保調(diào)查的質(zhì)量。數(shù)據(jù)質(zhì)量的真實性、準確性、有效性，對測評工作非常重要，也是后續(xù)分析和改進的基礎(chǔ)。上海市質(zhì)協(xié)用戶評價中心有自己的調(diào)研系統(tǒng)，一個是訪問平臺，一個是質(zhì)控平臺。除了傳統(tǒng)的問卷調(diào)查之外，我們也會利用計算機輔助調(diào)查，通過在線渠道直接采集數(shù)據(jù)，比如訪問員攜帶平板電腦，被訪者掃碼進行問卷填寫，這種方式在新冠疫情期間得到了很好的應(yīng)用。此外，還會通過短信和郵件引導(dǎo)被訪者直接填寫。

后臺會實時統(tǒng)計問卷情況，并通過計算機技術(shù)降低人為的因素。比如，訪問員簽到打卡，通過后臺可以查看訪問員的軌跡，使問卷調(diào)查可控、可追溯；每份問卷都帶有地址信息和答題時長信息；答題次數(shù)也有限制，二維碼會定時刷新，以防止刷題。這些信息化手段可以進行質(zhì)量控制，以確保問卷調(diào)查的真實性、客觀性。

按照黨中央、國務(wù)院的指示精神，為了解公共服務(wù)質(zhì)量狀況、提升公共服務(wù)質(zhì)量水平，原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局從2014年開始開展公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測工作。2014～2015年從華東六省一市開始試點，2015～2016年擴大到京津冀并形成《公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測指南》，2016～2017年推廣到全國31個省、自治區(qū)、直轄市的101個城市，2018年覆蓋全國137個城市，2019年覆蓋全國160個城市，我們中心有幸承擔了全國公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測的具體實施工作。

歷年來公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測領(lǐng)域保持相對穩(wěn)定，根據(jù)實際情況會有些微調(diào)。由于公共服務(wù)每個領(lǐng)域分屬不同的監(jiān)管條線，2019年在征詢國家各相關(guān)部委意見的時候，有部委提出“公共文化體育”是由文旅部、國家體育總局分別行政管理，要求把“公共文化體育”拆分成兩個領(lǐng)域——公共文化領(lǐng)域和公共體育領(lǐng)域。因此，去年公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測的是12個領(lǐng)域，分別是公共教育、公共就業(yè)、醫(yī)療服務(wù)、社會保障、公用事業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共交通、公共安全、公共文化、公共體育、養(yǎng)老服務(wù)、政務(wù)服務(wù)。

公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測的工作成果得到了政府、社會、學(xué)界、媒體的高度關(guān)注和認可。在2015年華東六省一市試點監(jiān)測結(jié)果發(fā)布會上，北京大學(xué)政府管理學(xué)院周志忍教授認為：“公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測工作彰顯了當代公共管理的新主題，那就是質(zhì)量和公民滿意；也彰顯了公共管理的核心理念，那就是滿意與否群眾說了算。公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度并不完全取決于經(jīng)濟發(fā)展水平和財政實力，而與正確的執(zhí)政理念和有效的政策措施有著密切關(guān)聯(lián)?！蔽覀兠磕甑墓卜?wù)質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果，媒體都給予了高度關(guān)注，也為市場監(jiān)管總局質(zhì)量發(fā)展局進行質(zhì)量工作考核提供依據(jù)。

近兩年來，隨著全國公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測工作的持續(xù)推進，各省市地方政府對公共服務(wù)質(zhì)量建設(shè)也越來越重視，逐步將公共服務(wù)監(jiān)測和提升納入到政府的重點工作中，相繼開展地方性的監(jiān)測實踐。公共服務(wù)公眾滿意度，是公眾服務(wù)質(zhì)量的標尺，是提升公共服務(wù)水平的助推器；公共服務(wù)公眾滿意度提升的過程既是人民群眾獲得感、幸福感和安全感不斷增強的過程，也是不斷實現(xiàn)人民群眾高品質(zhì)生活的過程。