李三虎

2018年10月24日，習(xí)近平總書(shū)記來(lái)到廣州市荔灣區(qū)永慶坊，沿街察看舊城改造、歷史文化建筑修繕保護(hù)情況，明確要求廣州要“實(shí)現(xiàn)老城市新活力，在綜合城市功能、城市文化綜合實(shí)力、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境方面出新出彩”。廣州有著2200 多年的建城史，是一座“老城市”。如何讓這座老城市釋放出新活力，正是習(xí)近平總書(shū)記向廣州提升社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理能力和水平提出的新考題。“老城市”是一個(gè)歷史文化概念，涉及歷史文化保護(hù)、街區(qū)更新等，“新活力”則更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)概念，兩者之間的相互關(guān)聯(lián)在于老城市迸發(fā)新活力效應(yīng)。這是廣州對(duì)習(xí)近平總書(shū)記和黨中央號(hào)召的響應(yīng)，既是與《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》兩個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略部署的對(duì)接，又是對(duì)廣東省推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)和深圳先行示范區(qū)“雙區(qū)”驅(qū)動(dòng)發(fā)展的具體貫徹。在這種意義上，我們不能僅僅停留在歷史文化保護(hù)和規(guī)劃設(shè)計(jì)范疇，認(rèn)識(shí)“老城市新活力”的新命題，必須要把廣州置于中國(guó)改革開(kāi)放的最前沿和承擔(dān)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新使命上，圍繞如何實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”問(wèn)題進(jìn)行想象，對(duì)“是什么”“為什么”“怎么辦”等問(wèn)題，進(jìn)行廣泛深刻的整體追問(wèn)，才能把握實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”命題承載的廣泛而深刻的內(nèi)涵和意義。

一、國(guó)際大都市的國(guó)家價(jià)值承載和功能定位

2012年黨的十八大召開(kāi)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代；2017年黨的十九大召開(kāi)，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想確立；2020年黨的十九屆五中全會(huì)召開(kāi)，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程?！袄铣鞘行禄盍Α笔且孕聲r(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，建設(shè)國(guó)際大都市提出的新命題，時(shí)代內(nèi)涵豐富。究竟什么是“老城市新活力”？這是廣州建設(shè)國(guó)際大都市的“元問(wèn)題”，以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題，攸關(guān)進(jìn)一步理解“老城市新活力”的價(jià)值內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)的有效路徑。

（一）“中國(guó)特色社會(huì)主義”規(guī)定“老城市新活力”的根本性質(zhì)

廣州40 多年來(lái)取得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就，是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)實(shí)現(xiàn)歷史性變革、取得歷史性成就的一個(gè)生動(dòng)縮影，是中國(guó)特色社會(huì)主義探索實(shí)踐的一個(gè)重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義是社會(huì)主義而不是其他什么主義”“中國(guó)特色社會(huì)主義，是科學(xué)社會(huì)主義理論邏輯和中國(guó)社會(huì)發(fā)展歷史邏輯的辯證統(tǒng)一，是根植于中國(guó)大地、反映中國(guó)人民愿望、適應(yīng)中國(guó)和時(shí)代發(fā)展進(jìn)步要求的科學(xué)社會(huì)主義”[1](P21-22)。中國(guó)特色社會(huì)主義，堅(jiān)持了科學(xué)社會(huì)主義基本原則，根植于具有五千年文明傳承的中華大地，凝結(jié)了中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造，是富有鮮明時(shí)代特色和民族特色的社會(huì)主義。廣州立足千年商都文明傳承實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”，對(duì)接的是“中國(guó)特色社會(huì)主義”的宏偉框架，必須是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、以馬克思主義為指導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市，而不是別的什么主義的城市發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”。廣州作為中國(guó)最早改革開(kāi)放的城市之一，正是在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)黨組織的改革創(chuàng)新中，推動(dòng)市場(chǎng)化、國(guó)際化走在全國(guó)前列。廣州的改革發(fā)展成就，是中國(guó)共產(chǎn)黨卓越創(chuàng)造力的具體表現(xiàn)。加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，是廣州快速發(fā)展的最根本的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。黨中央明確中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，是“五位一體”的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)。廣州實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”就是要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，在政治建設(shè)方面營(yíng)造風(fēng)清氣正政治生態(tài)，在文化建設(shè)方面打造社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的城市范例和建設(shè)文化強(qiáng)市，在社會(huì)建設(shè)方面營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局，在生態(tài)文明建設(shè)方面建設(shè)美麗廣州和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，確保中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局得到落實(shí)，為實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”提供政治保證。廣州為此要增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，守好意識(shí)形態(tài)安全的“南大門(mén)”，讓開(kāi)放包容、敢為人先、務(wù)實(shí)創(chuàng)新的廣州城市精神深入人心并彰顯新時(shí)代治理能力，讓馬克思主義、科學(xué)社會(huì)主義在廣州展示出強(qiáng)大的生機(jī)活力，向全世界證明中國(guó)共產(chǎn)黨“能”、馬克思主義“行”和中國(guó)特色社會(huì)主義“好”。

（二）實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”承載中國(guó)拓展改革開(kāi)放新格局的新使命

中國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)的總設(shè)計(jì)師鄧小平曾說(shuō)：“我們的現(xiàn)代化建設(shè)，必須從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)。無(wú)論是革命還是建設(shè)，都要注意學(xué)習(xí)和借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。但是，照抄照搬別國(guó)經(jīng)驗(yàn)、別國(guó)模式，從來(lái)不能得到成功。這方面我們有過(guò)不少教訓(xùn)。把馬克思主義的普遍真理同我國(guó)的具體實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，走自己的道路，建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義，這就是我們總結(jié)長(zhǎng)期歷史經(jīng)驗(yàn)得出的基本結(jié)論?！盵3](P2-3)還說(shuō)：“我們現(xiàn)在所干的事業(yè)是一項(xiàng)新事業(yè)，馬克思沒(méi)有講過(guò)，我們的前人沒(méi)有做過(guò)，其他社會(huì)主義國(guó)家也沒(méi)有干過(guò)，所以，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可學(xué)。我們只能在干中學(xué)，在實(shí)踐中摸索?！盵3](P258-259)這一思想意味著，中國(guó)的漸進(jìn)式發(fā)展的基本路徑，就是先試驗(yàn)、后推廣。改革開(kāi)放初期，黨中央國(guó)務(wù)院確定廣東作為全國(guó)改革開(kāi)放綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，廣州作為改革開(kāi)放綜合試驗(yàn)區(qū)的中心城市、沿海開(kāi)放城市，擔(dān)負(fù)起了改革開(kāi)放先行一步的重任。這一進(jìn)程到今天，依其不同時(shí)期的城市功能定位分為三個(gè)歷史階段：一是沿海開(kāi)放城市發(fā)展(1978-1991年)，廣州被國(guó)務(wù)院列為全國(guó)首批開(kāi)放的沿海港口城市、計(jì)劃單列市和經(jīng)濟(jì)體制綜合改革試點(diǎn)城市，廣州城市綜合實(shí)力從1989年開(kāi)始躍居全國(guó)城市第三位，僅次于上海和北京；二是現(xiàn)代化大都市發(fā)展(1992—2011年)，廣州構(gòu)筑多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)型的城市空間格局，市轄區(qū)面積從3843.43 平方公里躍升至7434.4 平方公里，“大廣州”格局最終形成；三是邁向國(guó)際大都市發(fā)展(2012年至今)。黨的十八大以來(lái)，廣州把握黨中央“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，全面推進(jìn)城市發(fā)展，著力建設(shè)國(guó)際大都市。廣州2013—2019年均增長(zhǎng)8.3%，高于同期全國(guó)平均增速1.3 個(gè)百分點(diǎn)，成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地區(qū)之一。讓廣州煥發(fā)老城市新活力，增強(qiáng)城市綜合功能，邁向國(guó)際大都市的序幕已經(jīng)拉開(kāi)。

今天的改革開(kāi)放，雖然內(nèi)外環(huán)境、目標(biāo)要求與40 多年前相比發(fā)生了根本變化，但中國(guó)改革開(kāi)放的未來(lái)演進(jìn)，仍然需要延續(xù)漸進(jìn)式改革思路。廣州是這樣走過(guò)來(lái)的，今后仍然需要這樣走下去?！兑?guī)劃綱要》的出臺(tái)，是漸進(jìn)推進(jìn)與頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)一。該綱要從頂層設(shè)計(jì)上，對(duì)包括廣州在內(nèi)的廣東提出兩方面要求：一是充分認(rèn)識(shí)和利用改革開(kāi)放先行先試優(yōu)勢(shì)，解放思想、大膽探索，為全國(guó)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制提供支撐，建設(shè)富有活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，打造高質(zhì)量發(fā)展的典范；二是依托改革開(kāi)放排頭兵的優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放，在構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制方面走在全國(guó)前列、發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，建成世界新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，建設(shè)世界級(jí)城市群?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)，事關(guān)我國(guó)改革開(kāi)放再出發(fā)，肩負(fù)著建設(shè)國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群的重要任務(wù)，廣州城市發(fā)展由此也承載了新的使命。廣州作為珠三角九市之一，作為中國(guó)改革開(kāi)放最早、最成功的城市之一，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的先行者，具有中國(guó)內(nèi)地的先行地位。這是改革開(kāi)放40 多年來(lái)廣州經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要原因，也是中央把廣州定位為粵港澳大灣區(qū)核心引擎的四大中心城市(港澳廣深)之一的重要原因。廣州具有毗鄰港澳的地理優(yōu)勢(shì)，既能與港澳在文化和經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行融合，又能為內(nèi)地城市設(shè)立國(guó)家中心城市的“標(biāo)桿”，還可通過(guò)支持深圳建設(shè)社會(huì)主義先行示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)廣東“廣州-深圳”雙核驅(qū)動(dòng)發(fā)展，發(fā)揮“兩個(gè)重要窗口”作用，為我國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整和科技競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的環(huán)境中贏得一席之地，做出貢獻(xiàn)。廣州實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”被賦予了文化、商貿(mào)、交通等的綜合城市功能，需要堅(jiān)守“一國(guó)”之本，善用“兩制”之利，通過(guò)跨境經(jīng)濟(jì)文化活動(dòng)，加強(qiáng)地區(qū)之間的融合，不斷增強(qiáng)港澳同胞的認(rèn)同感和凝聚力；通過(guò)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，全面推進(jìn)廣州與香港、澳門(mén)互利合作，支持香港、澳門(mén)融入國(guó)家發(fā)展大局，使港澳能夠獲得更加廣闊的發(fā)展空間和源源不斷的發(fā)展動(dòng)力。

（三）在“百年未有之大變局”中把握實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”的更高目標(biāo)

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，面對(duì)的是百年未有之大變局。站在新時(shí)代分析百年未有之大變局，有必要將上個(gè)百年和下個(gè)百年加以對(duì)比。上個(gè)百年是世界發(fā)生巨變的百年，是人類(lèi)歷史上驚心動(dòng)魄的百年。在這一百年中，美國(guó)成為世界上唯一的超級(jí)大國(guó)。與此同時(shí)，資本主義殖民體系瓦解，發(fā)展中國(guó)家紛紛實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立。其中，中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國(guó)人民頑強(qiáng)奮斗、發(fā)憤圖強(qiáng)，建立新中國(guó)，實(shí)行改革開(kāi)放，中華民族迎來(lái)了從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍。下個(gè)百年，又一次世界大變局，這次世界大變局與中國(guó)大發(fā)展相疊加。從世界大變局中，我們看到，大國(guó)間力量對(duì)比發(fā)生深刻變化，特別是中國(guó)在經(jīng)濟(jì)總量上快速接近美國(guó)，中國(guó)正日益走近世界舞臺(tái)中央。當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程是循著如下戰(zhàn)略目標(biāo)展開(kāi)的：2020年全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)；到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，再到本世紀(jì)中葉把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)。建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的任務(wù)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的夙愿，要在這個(gè)百年完成。

洞察全球演變總趨勢(shì)，把握今日中國(guó)歷史方位，廣州實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”，就是要把廣州建設(shè)成為“中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市”[4]：2025年，國(guó)家中心城市和綜合性門(mén)戶城市建設(shè)全面上新水平，實(shí)現(xiàn)老城市煥發(fā)新活力，粵港澳灣區(qū)區(qū)域發(fā)展核心引擎作用進(jìn)一步凸顯；2035年，建成國(guó)際大都市，成為頗具有全球影響力的國(guó)際商貿(mào)中心，各方面達(dá)到國(guó)際一流城市水平；2050年，全面建成中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性，成為全球活力都市。廣州2035年建成“國(guó)際大都市”，與《規(guī)劃綱要》這一國(guó)家戰(zhàn)略要求相對(duì)接；2050年“全面建成中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市”，與黨的十九大報(bào)告提出的“社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略目標(biāo)相對(duì)應(yīng)。廣州實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”的奮斗目標(biāo)，新時(shí)代下對(duì)我國(guó)發(fā)展目標(biāo)既一脈相承又與時(shí)俱進(jìn)。上個(gè)百年，西方發(fā)達(dá)國(guó)家引領(lǐng)了以自動(dòng)化為標(biāo)志的科技革命，如今以人工智能為標(biāo)志的新一輪科技革命正在興起。直面科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，廣州必須要增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的城市功能，建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展高地。經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化極大解放和發(fā)展了社會(huì)生產(chǎn)力，也出現(xiàn)了增長(zhǎng)乏力、貧富差距拉大、人口老齡化、能源危機(jī)、生態(tài)惡化、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、恐怖主義等新威脅和新挑戰(zhàn)。直面這些威脅和挑戰(zhàn)，廣州必須要因地制宜、因時(shí)制宜，隨著時(shí)代環(huán)境變化，追求更加全面、更有質(zhì)量、更可持續(xù)的發(fā)展，建設(shè)繁榮富裕、文明和諧、綠色低碳的美麗宜居花城。從新時(shí)代新發(fā)展階段來(lái)看，廣州實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”，必須要把握“世界大變局與中國(guó)大發(fā)展”的歷史性交匯這一重要時(shí)代特征，保持戰(zhàn)略定力，建設(shè)國(guó)際一流城市、全球活力都市，塑造廣州在中國(guó)參與全球治理過(guò)程中的國(guó)家中心城市地位，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”貢獻(xiàn)“廣州力量”。

二、從國(guó)內(nèi)外比較看廣州的國(guó)際大都市治理

從時(shí)代高度理解，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義規(guī)定了實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”的性質(zhì)與原則，就是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下以馬克思主義為指導(dǎo)，建設(shè)與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)性質(zhì)相匹配的現(xiàn)代化國(guó)際大都市。面向歷史，要賡續(xù)改革開(kāi)放發(fā)展道路，承載拓展改革開(kāi)放新格局的新使命；面向現(xiàn)實(shí)，要凸顯粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展核心引擎作用；面向未來(lái)，則是在“世界大變局與中國(guó)大發(fā)展”的歷史交匯中，直指成為國(guó)際一流城市和全球活力都市，成為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興“中國(guó)夢(mèng)”的一片熱土。這些要求，構(gòu)成了廣州實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”的歷史邏輯和價(jià)值邏輯。但是，接著的問(wèn)題是，由價(jià)值承載推出的城市綜合功能，為什么要以實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”來(lái)加以框定？這種框定究竟能夠展現(xiàn)廣州城市何種發(fā)展特色？這些問(wèn)題不僅攸關(guān)“老城市新活力”命題包含的綜合城市功能，能否被真正理解并正確執(zhí)行，而且還攸關(guān)實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”的合理性，能否得到真正的認(rèn)同，從而轉(zhuǎn)化為廣大民眾的自覺(jué)踐行。回答這些問(wèn)題，必須要從世界城市體系、中國(guó)城市體系和粵港澳大灣區(qū)城市體系三個(gè)層面，進(jìn)一步對(duì)廣州城市發(fā)展目標(biāo)做出比較性分析。

（一）從世界城市比較看全球活力都市建設(shè)

從世界城市比較看，人們對(duì)城市的影響力訴諸“全球城市”加以界定。“全球城市”與“世界城市”一樣，都是按照國(guó)際經(jīng)濟(jì)服務(wù)、文化多樣性等加以排名。第一次使用“全球城市”一詞，是1886年用來(lái)描述英國(guó)利物浦港口參與全球貿(mào)易狀況的。這個(gè)概念在美國(guó)城市學(xué)家薩森(S.Sassen)那里，以倫敦、東京和紐約這些世界商業(yè)和金融中心城市為例得到推廣[5]。這種主要以國(guó)際商品貿(mào)易服務(wù)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的全球城市排名是變化著的，歷史上的利物浦現(xiàn)在不再是全球城市，中國(guó)的北上廣深已經(jīng)上升為全球城市或世界城市。2010年，廣州地區(qū)生產(chǎn)總值突破1 萬(wàn)億元大關(guān)，達(dá)到10604.48 億元，成為國(guó)內(nèi)第三個(gè)進(jìn)入GDP“萬(wàn)億俱樂(lè)部”的城市，也是首個(gè)經(jīng)濟(jì)總量過(guò)萬(wàn)億的省會(huì)城市。2017年，廣州實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）突破2 萬(wàn)億元大關(guān)，達(dá)到21503.15 億元，由此拉開(kāi)了指向“3 萬(wàn)億俱樂(lè)部”的序幕。在全球城市體系中，納入3 萬(wàn)億元（折合約為4300 億美元）的是美國(guó)的紐約-費(fèi)城-華盛頓城市群，日本東京-大阪城市群和英國(guó)倫敦。單從經(jīng)濟(jì)總量來(lái)說(shuō)，廣州現(xiàn)在可以對(duì)標(biāo)倫敦、紐約和東京等世界一線城市，致力于實(shí)現(xiàn)到2050年全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市或全球活力城市的奮斗目標(biāo)。

那么，如何在“老城市”意義上，理解“全球活力都市”呢？回答這一問(wèn)題，必須要進(jìn)入到全球城市體系的文明歷史中。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院與聯(lián)合國(guó)人居署于2019年11月12日共同發(fā)布《全球城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告（2019—2020）：跨入城市的世界300年變局》認(rèn)為，從1750年英國(guó)工業(yè)革命開(kāi)始到2050年，世界城市人口比例將從5.5%增長(zhǎng)到70%，城鄉(xiāng)空間從分割到融合，鄉(xiāng)村空間城市化，城市在地球上的空間從寥若晨星發(fā)展到覆蓋所有的人類(lèi)足跡，全球城市發(fā)展將完成人類(lèi)文明歷史的劃時(shí)代轉(zhuǎn)型[6]。從1750年到1850年，倫敦和巴黎形成空間數(shù)十平方公里的單中心區(qū)域城市；從1850年到1950年，倫敦和紐約逐漸形成多中心結(jié)構(gòu)，至今都是頂級(jí)的全球城市；1950年以后，在發(fā)達(dá)國(guó)家形成以都市圈為單位的城市區(qū)域的同時(shí)，發(fā)展中國(guó)家迅速壯大起來(lái)的城市刺激了世界范圍內(nèi)城市空間規(guī)模的迅速擴(kuò)張，總體上呈現(xiàn)都市圈與城市群結(jié)構(gòu)特征。在目前世界一線城市中，倫敦和紐約無(wú)疑是頂級(jí)全球城市Alpha++級(jí)別，中國(guó)的香港、北京和上海被列入世界一線強(qiáng)Alpha+，廣州被列入世界一線城市Alpha 級(jí)別，深圳則成功進(jìn)入世界一線城市弱Alpha-級(jí)別?？梢哉f(shuō)，第一個(gè)100年是英國(guó)城市化帶領(lǐng)歐洲城市化發(fā)展，第二100年是美國(guó)城市化帶領(lǐng)歐美城市化發(fā)展，第三個(gè)100年將是中國(guó)城市化進(jìn)程帶領(lǐng)全球城市化發(fā)展。在這一進(jìn)程中，廣州作為一座老城市要建設(shè)全球活力都市，必須在全球城市體系變局中加以把握和認(rèn)識(shí)：一是把握全球城市體系規(guī)?；l(fā)展趨勢(shì)，延續(xù)老城市文明的歷史連續(xù)，使其體現(xiàn)為新的空間場(chǎng)景或生活方式，注重以資本和技術(shù)集聚培育城市多中心結(jié)構(gòu)，凸顯“大都市”“大都會(huì)”特點(diǎn)，謀求與周邊城市合作，在珠三角城市群中形成自身的都市圈發(fā)展格局，并融入粵港澳大灣區(qū)“都市帶”加以發(fā)展，為建設(shè)全球活力都市奠定空間基礎(chǔ)；二是把握新一輪科技革命趨勢(shì)，著眼于供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的世界緊密聯(lián)系，逐步從區(qū)域連接發(fā)展到全球連接，奠定全球城市網(wǎng)絡(luò)空間嵌入接口基礎(chǔ)，為建設(shè)全球活力都市構(gòu)建自身的全球城市網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。

（二）從國(guó)內(nèi)超大城市比較看國(guó)際大都市建設(shè)

在漢語(yǔ)中，人們是相對(duì)于全球城市或世界城市來(lái)理解國(guó)際大都市的，以國(guó)際化來(lái)衡量它們的不同。這樣就可以說(shuō)，國(guó)際化大都市是城市國(guó)際化的初級(jí)階段，國(guó)際大都市是城市國(guó)際化的中級(jí)階段，全球城市或世界城市是城市國(guó)際化的高級(jí)階段。不過(guò)，國(guó)際大都市英語(yǔ)詞語(yǔ)并不是international metropolis，而是cosmopolis。該詞的意思，是指居住不同國(guó)籍人口的大城市。在英語(yǔ)中，國(guó)際大都市更帶有文化社會(huì)政治意義，而全球城市或世界城市則更帶有經(jīng)濟(jì)意義。正如美國(guó)城市學(xué)家道格拉斯(M.Douglass)認(rèn)為的，“國(guó)際大都市不止是指不同國(guó)籍人口居住于其中的城市，它從根本上講是所有居民一起參與城市建設(shè)，而這需要有參與機(jī)制，促進(jìn)居民有能力平等共享和認(rèn)同宜居宜業(yè)的城市環(huán)境”[7]。從這一定義出發(fā)，我們認(rèn)為，廣州要建設(shè)的國(guó)際大都市應(yīng)該是發(fā)展型的包容性超大城市。

首先，要有相當(dāng)?shù)娜丝谝?guī)模承載。按照我國(guó)最新標(biāo)準(zhǔn)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國(guó)發(fā)2014 第51 號(hào)文件)，城區(qū)常住人口1000 萬(wàn)以上人口的城市是“超大城市”。歷史上，紐約1936年已經(jīng)超過(guò)了1000 萬(wàn)人口，巴黎、倫敦和東京也都是超大城市。2018年全球城市體系中，人口排名前三的分別是日本東京3800萬(wàn)，印度新德里2800 萬(wàn)，中國(guó)上海2400 萬(wàn)，圣保羅、墨西哥城、開(kāi)羅、孟買(mǎi)、北京、達(dá)卡、大阪等城市人口總量都在2000 萬(wàn)以上。2018年，包括北上廣深，中國(guó)超大城市已經(jīng)13 個(gè)，未來(lái)將接近30 個(gè)。廣州目前人口1530 萬(wàn)，總體規(guī)劃設(shè)計(jì)2035年達(dá)到2000 萬(wàn)人口。由于與上海和深圳相比，廣州土地面積較大，未來(lái)最大人口承載3000 萬(wàn)甚至4000 萬(wàn)人口，也是沒(méi)有問(wèn)題的。增加人口規(guī)模，廣州不僅可以在廣東省內(nèi)形成“廣州都市圈”，對(duì)周邊城市起到帶動(dòng)輻射作用，而且可以參與到全國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)取更多資源，在中國(guó)城市體系中彰顯“國(guó)際大都市”地位。當(dāng)然，擴(kuò)大人口規(guī)模并非盲目追求人口數(shù)量擴(kuò)大，而在于全力集聚來(lái)自全球的“高精尖缺”人才，加快構(gòu)筑具有高度競(jìng)爭(zhēng)力、輻射力、引領(lǐng)力的全球創(chuàng)新人才高地。追求超大城市規(guī)模一定要有較大的土地面積作為發(fā)展的空間基礎(chǔ)，但土地面積大并不一定就會(huì)成為超大城市。所謂超大城市之所以能夠承載大規(guī)模人口，還在于能夠提供相應(yīng)的居住條件和公共服務(wù)能力。也就是說(shuō)，在人口大規(guī)模向城市集中的同時(shí)，要不斷提高優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、交通、住宅、就業(yè)服務(wù)。建設(shè)國(guó)際大都市，必須要重視資源承載力、環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)承載力和社會(huì)承載力的長(zhǎng)板與短板協(xié)調(diào)，使承載力表現(xiàn)出承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的可持續(xù)性。

其次，要提升包容多樣性文化的城市治理能力。城市人口規(guī)模擴(kuò)大，意味著人口結(jié)構(gòu)變化，意味著文化多樣性。所謂城市人口承載力，不僅是物理方面的承載能力，而且也是城市治理體系和治理能力的提升。廣州秦漢時(shí)期成為軍事移民之地，此后逐步成為歷朝歷代對(duì)外通商口岸和中外移民交匯之點(diǎn)。中國(guó)歷史學(xué)家葛劍雄認(rèn)為，“當(dāng)移民成為當(dāng)?shù)厝丝诘闹黧w，這座城市才叫移民城市”[8]。對(duì)移民城市，可以用非戶籍人口/常住人口比例加以比較。在國(guó)內(nèi)北上廣深四個(gè)超大城市中，深圳作為改革開(kāi)放以后的“新城市”，2018年常住非戶籍人口占比達(dá)到62%，屬于典型的移民城市。廣州常住非戶籍人口比例2018年為38%，介于北京與上海之間。這里的非戶籍人口，是常住人口減掉戶籍人口而得。如果以全市等級(jí)在冊(cè)計(jì)算，截至2018年5月31日，全市來(lái)穗人員967.33萬(wàn)人，戶籍人口911.98 萬(wàn)人，非戶籍人口已經(jīng)超過(guò)戶籍人口[9]。目前，廣州來(lái)穗人員已從“候鳥(niǎo)式遷移”向“長(zhǎng)期穩(wěn)定居住”轉(zhuǎn)變，加上珠三角除深圳之外的東莞、佛山、中山和惠州這些外來(lái)流動(dòng)人口最密集的城市，這對(duì)廣州城市治理造成巨大的壓力。面對(duì)快速人口結(jié)構(gòu)變化，廣州要建設(shè)國(guó)際大都市，必須要注重培育包容不同人群的“新老市民”融合體系。與強(qiáng)調(diào)全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的全球城市相比，國(guó)際大都市則更注重包容性的、友好的、多元化的文化城市建設(shè)。

再次，要強(qiáng)化代表國(guó)家參與國(guó)際事務(wù)能力。目前廣州在國(guó)際政治事務(wù)辦理、國(guó)際航空通勤、國(guó)際商貿(mào)輻射等方面已經(jīng)有一定基礎(chǔ)，在加入國(guó)際組織、參與國(guó)際組織活動(dòng)與事務(wù)，與國(guó)際組織合作舉辦國(guó)際性活動(dòng)，吸引國(guó)際組織總部落戶這些方面也有一定進(jìn)展。2010年舉辦亞運(yùn)會(huì)，2014年正式成為世界大都會(huì)協(xié)會(huì)亞太地區(qū)總部所在地，從2015年開(kāi)始每年舉辦一次“從都國(guó)際論壇”，2017年承辦《財(cái)富》論壇，2020年聚力舉辦全球市長(zhǎng)論壇系列活動(dòng)。這些舉措和活動(dòng),標(biāo)著廣州日益走上國(guó)際組織平臺(tái)，城市公共外交日益活躍，在提升廣州國(guó)際影響力中發(fā)揮了重要作用。廣州要建設(shè)國(guó)際大都市，今后要更加注重從世界城市體系和國(guó)家戰(zhàn)略高度，打造國(guó)際交往中心，既要用好現(xiàn)有國(guó)際組織資源優(yōu)勢(shì)，如結(jié)合廣州的“國(guó)際移民”實(shí)際協(xié)調(diào)支持國(guó)際化街區(qū)、國(guó)際社區(qū)建設(shè)，深化與世界經(jīng)濟(jì)論壇等高端國(guó)際平臺(tái)合作舉辦國(guó)際經(jīng)濟(jì)論壇，以及協(xié)調(diào)推進(jìn)各類(lèi)海外機(jī)構(gòu)建設(shè)更好服務(wù)企業(yè)“走出去”等，為廣州集聚經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)能，營(yíng)造良好的國(guó)際大都市形象，又要拓展對(duì)外交往形式和渠道以及創(chuàng)新與國(guó)際組織的合作模式和機(jī)制，吸引國(guó)際組織、外國(guó)機(jī)構(gòu)落戶，甚至在具有特色優(yōu)勢(shì)(如建設(shè)“海上絲綢之路”等方面)、未來(lái)發(fā)展熱點(diǎn)(如新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面)的行業(yè)領(lǐng)域，發(fā)起創(chuàng)建國(guó)際組織并爭(zhēng)取將總部設(shè)在廣州。

（三）從粵港澳大灣區(qū)城市群看國(guó)家中心城市建設(shè)

國(guó)家中心城市概念，最早見(jiàn)于《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006—2020年）》，是指全國(guó)城市體系的核心城市，對(duì)內(nèi)在金融、管理、文化和交通等方面起到引領(lǐng)、輻射和集散等中心和樞紐作用，對(duì)外則在國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化交流方面起到門(mén)戶作用，具有全國(guó)范圍的中心性和一定區(qū)域的國(guó)際性兩大基本特征。《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2020年）》，把北京、天津、上海、重慶和廣州規(guī)劃為五座國(guó)家中心城市（近年來(lái)國(guó)家發(fā)改委也明確將成都、武漢、鄭州、西安等作為國(guó)家中心城市建設(shè)，實(shí)際上是九座國(guó)家中心城市），還把京津翼、長(zhǎng)三角和珠三角列為我國(guó)三個(gè)大都市連綿區(qū)(城市群)。這樣，在珠三角大都市連綿區(qū)中，只有廣州被列入國(guó)家中心城市。按照《規(guī)劃綱要》，粵港澳大灣區(qū)是一個(gè)“2+9”城市群格局。對(duì)于廣州來(lái)說(shuō)，可以比較的是香港和深圳。香港未能列入國(guó)家中心城市名單，是因?yàn)槠涮厥獾摹耙粐?guó)兩制”原因，但其朝向是打造具有競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際大都會(huì)；廣州是著眼于國(guó)家中心城市發(fā)展，著力建設(shè)國(guó)際大都市；深圳定位從經(jīng)濟(jì)特區(qū)升格為“中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)”，其朝向是建成國(guó)際化大都市。這些定位冠以“國(guó)際（化）”的修辭，意在從“全球城市”角度，提升各自國(guó)際地位。“大都會(huì)”與“大都市”在英語(yǔ)中屬于同一個(gè)概念，但在漢語(yǔ)中，“會(huì)”與“市”的一字之差，反映出《規(guī)劃綱要》對(duì)香港、廣州定位的不同。

與“大都會(huì)”“大都市”相關(guān)，還有“都市圈”(metropolitan area)“大 都 市 帶”(megalopolis)兩個(gè)概念。按照國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，“都市圈”是城市群內(nèi)部的一種城鎮(zhèn)化空間結(jié)構(gòu)，其基本范圍是以輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的超大特大城市或大城市為中心的1 小時(shí)通勤圈(半徑在50 公里左右)。在珠三角城市群中，最為成熟的都市圈，是廣州都市圈和深圳都市圈。在粵港澳大灣區(qū)中，香港國(guó)際大都會(huì)、廣州都市圈和深圳都市圈的成長(zhǎng)較快，加上正在培育和發(fā)展的澳門(mén)-珠海都市圈，它們以良好的國(guó)際和地區(qū)交通樞紐軸帶支撐，會(huì)構(gòu)成一個(gè)“大都市帶”或大都市連綿區(qū)。建成國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，就是要培育具有全球影響力的“國(guó)際大都市帶”。在國(guó)際大都市帶發(fā)展中，香港、澳門(mén)、廣州和深圳四座大灣區(qū)中心城市,必然以都市圈之爭(zhēng)為焦點(diǎn)。廣州作為國(guó)家中心城市，必須要把自身置于粵港澳大都市帶中，認(rèn)識(shí)自身的綜合交通樞紐、高等教育、嶺南文化中心等的比較優(yōu)勢(shì)，并將其轉(zhuǎn)化為活力之源，朝著國(guó)際大都市的發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)。

三、城市發(fā)展的呼聲、新陳代謝與安全問(wèn)題

國(guó)際大都市對(duì)廣州是一種城市賦能，要緊緊抓住這種賦能帶來(lái)的成長(zhǎng)性機(jī)遇，始終保持發(fā)展活力，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，提升國(guó)際影響力，把廣州打造成為大灣區(qū)內(nèi)一流的全球活力都市或世界一線城市典范。但是，這種未來(lái)朝向，必須要回到國(guó)家中心城市基點(diǎn)建設(shè)上來(lái)，強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”的問(wèn)題意識(shí)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要有強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)，以重大問(wèn)題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)一步研究思考，著力推動(dòng)解決我國(guó)發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問(wèn)題。我們中國(guó)共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來(lái)都是為了解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。可以說(shuō)，改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中得以深化。”[1](P74)黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一論斷的提出，回應(yīng)了當(dāng)代中國(guó)的“時(shí)代之問(wèn)”。這個(gè)“時(shí)代之問(wèn)”，對(duì)城市化提出了新的要求。2020年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足45%，城市化進(jìn)程依然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。隨著城市化水平提高,我國(guó)城市化質(zhì)量問(wèn)題開(kāi)始凸顯出來(lái)。習(xí)近平總書(shū)記指出；“城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來(lái)衡量?！盵9]這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是把人民美好生活需要轉(zhuǎn)化為對(duì)城市建設(shè)的具體要求，強(qiáng)調(diào)必須要把新時(shí)代城市化，作為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的平臺(tái)和抓手加以推進(jìn)。落實(shí)到對(duì)廣州城市發(fā)展的要求上來(lái)，實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”的新時(shí)代之問(wèn)在于，以發(fā)展不平衡不充分為重大問(wèn)題導(dǎo)向，抓住老城市可持續(xù)發(fā)展的“新陳代謝”關(guān)鍵問(wèn)題，解決城市公共安全中存在的一系列矛盾和問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)高質(zhì)量城市發(fā)展。

（一）城市發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題

廣州作為國(guó)家中心城市和超大城市，伴隨國(guó)家改革開(kāi)放40年多來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了大幅跨越。廣州2019年人均GDP 突破2 萬(wàn)美元，按照世界銀行標(biāo)準(zhǔn)(人均GDP 高于12736美元為高收入國(guó)家)，已經(jīng)進(jìn)入高收入國(guó)家水平行列。但是，廣州仍然面臨諸多發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題。廣州發(fā)展不平衡問(wèn)題，主要體現(xiàn)為中心近郊遠(yuǎn)郊不平衡以及空間形態(tài)與功能模式不匹配兩個(gè)方面。自2014年從化、增城撤市設(shè)區(qū)以及2015年黃埔區(qū)蘿崗區(qū)合并為黃埔區(qū),廣州行政轄區(qū)成為“11 區(qū)”格局。這“11 區(qū)”，大致分為三部分，中心城區(qū)包括越秀、天河、荔灣、海珠四區(qū)和白云區(qū)南部，近郊區(qū)包括番禺區(qū)、黃埔區(qū)、花都區(qū)南部和白云區(qū)北部，遠(yuǎn)郊區(qū)包括花都區(qū)北部、從化區(qū)、增城區(qū)和南沙區(qū)[10](P194-211)。中心近郊遠(yuǎn)郊的不平衡表現(xiàn)為，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生等的大部分資源集中在中心城區(qū)，遠(yuǎn)郊區(qū)各區(qū)域均未達(dá)到全市平均水平，中心城區(qū)、近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)，整體上仍然表現(xiàn)出明顯的由高到低的“梯次”遞減，特別是城鄉(xiāng)收入絕對(duì)值差距存在拉大趨勢(shì)。廣州發(fā)展不平衡，最為突出的表現(xiàn)是空間形態(tài)與功能不匹配，尤其是居住不平衡和產(chǎn)城不融合。近些年來(lái)由于中心城區(qū)房?jī)r(jià)居高不下，居住成本較高，人口郊區(qū)化趨勢(shì)在廣州已經(jīng)非常明顯。但是，近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)的新城、新區(qū)發(fā)展較慢，大多以居住功能為主，產(chǎn)生就業(yè)中心與居住中心空間分離的錯(cuò)位現(xiàn)象。

廣州發(fā)展不充分問(wèn)題，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展體量、城市建設(shè)質(zhì)量、城市管理水平、公共服務(wù)供給以及國(guó)際化水平等方面。廣州2019年GDP 總量達(dá)到3341 億美元，人均GDP 超過(guò)2 萬(wàn)美元，而東京、紐約、倫敦、巴黎等全球城市人均GDP 普遍在5 萬(wàn)美元以上。在粵港澳大灣區(qū)背景下，借助核心引擎功能定位和構(gòu)建大灣區(qū)世界級(jí)城市群之機(jī)，廣州未來(lái)的經(jīng)濟(jì)體量仍有較大提升空間。經(jīng)過(guò)多年努力，廣州已形成以“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)格局，但無(wú)論是產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模、發(fā)展質(zhì)量及國(guó)際化水平，還是對(duì)高端企業(yè)、國(guó)際人才等要素的吸引力，仍有著巨大的提升空間。近年來(lái)，廣州創(chuàng)新研發(fā)投入強(qiáng)度增加，發(fā)明專(zhuān)利較快增長(zhǎng)，企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不斷增強(qiáng)。但是，廣州創(chuàng)新能力仍面臨諸多問(wèn)題，突出表現(xiàn)是研發(fā)投入強(qiáng)度還不夠強(qiáng)，以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系尚未完全形成，科技成果的本地化應(yīng)用不高，融入全球創(chuàng)新版圖主動(dòng)性比較欠缺等問(wèn)題。2019年，廣州研發(fā)投入約是深圳的1/2，廣州企業(yè)研發(fā)人員和內(nèi)部研發(fā)支出不足深圳的1/3，廣州PCT 國(guó)際專(zhuān)利申請(qǐng)數(shù)量即使2017—2018年增長(zhǎng)較快，也根本無(wú)法與深圳相比。隨著城市人口增長(zhǎng)和城市規(guī)模發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施整體水平雖然有了大幅提高，但整體能力依然緊張。改革開(kāi)放以來(lái)，廣州人口經(jīng)歷兩次快速增長(zhǎng)。一次是1995—2000年間常住人口平均每年增長(zhǎng)50 萬(wàn)，第二次是2015-2020年間常住人口每年增長(zhǎng)40 多萬(wàn)。第一次人口的快速增長(zhǎng)帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施人均占有量降低，由于舉辦亞運(yùn)會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施投資大量增加而獲得彌補(bǔ)。但是，最近的一次人口快速增長(zhǎng)帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施人均占有量降低，還有待未來(lái)填補(bǔ)。綜合交通樞紐有待優(yōu)化，機(jī)場(chǎng)、高鐵站等大型樞紐離市中心較遠(yuǎn)，與城市內(nèi)部接駁設(shè)施存在能力不匹配；城市軌道交通出入口與商業(yè)設(shè)施、辦公設(shè)施也不太理想，綜合運(yùn)行效率不高。老百姓關(guān)心的住房、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等民生問(wèn)題的發(fā)展也不充分，很多問(wèn)題尚沒(méi)有得到充分解決。從廣州市目前的發(fā)展階段看，老百姓需求已從基本的發(fā)展需求轉(zhuǎn)向更高層次的享受需求，市民對(duì)養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長(zhǎng)，保障和改善民生仍然是廣州發(fā)展過(guò)程中需要高度關(guān)注的問(wèn)題。

（二）城市可持續(xù)“新陳代謝”問(wèn)題

廣州城市發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，說(shuō)到底是一個(gè)老城市釋放新活力的問(wèn)題，是城市系統(tǒng)面對(duì)外部世界快速變化和激烈經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)做出相應(yīng)的“新陳代謝”響應(yīng)問(wèn)題。這里所謂“新陳代謝”，是用有機(jī)生命體活力隱喻城市系統(tǒng)活力。世界城市化大體經(jīng)歷了“城市化—大城市郊區(qū)化—城市更新”的發(fā)展過(guò)程，三者在城市發(fā)展的某一時(shí)段可能同時(shí)進(jìn)行。從發(fā)達(dá)國(guó)家看，城市更新呈現(xiàn)如下規(guī)律：由拆除重建式的更新到綜合改造更新，再到小規(guī)模、分階段的循序漸進(jìn)式的有機(jī)更新；由政府主導(dǎo)到市場(chǎng)導(dǎo)向，再到多方參與的城市更新；由物質(zhì)環(huán)境更新到注重社會(huì)效益的更新，再到多目標(biāo)導(dǎo)向的城市更新。如今，廣州也進(jìn)入了這樣一種城市發(fā)展規(guī)律中。到2035年至少要消化2000 萬(wàn)人口，廣州若不尊重這一規(guī)律，就會(huì)喪失城市遺產(chǎn)價(jià)值，隔斷歷史與未來(lái)之間的文脈。只有尊重老城市歷史文化價(jià)值，才能有成功的城市更新。

目前，廣州仍處在城市建設(shè)高峰時(shí)期，面臨能力不足與管理薄弱持續(xù)并存的雙重問(wèn)題。城市建設(shè)的不同環(huán)節(jié)有時(shí)缺乏統(tǒng)籌考慮，“輕統(tǒng)籌，重審批”，很多審批缺乏上位法支撐，調(diào)規(guī)、報(bào)批等具體工作銜接難以有序開(kāi)展。從項(xiàng)目申報(bào)到批復(fù)實(shí)施，涉及環(huán)節(jié)及部門(mén)較多，各部門(mén)職能分散，分工不明確，聯(lián)動(dòng)性較差。土地更新整備和土儲(chǔ)開(kāi)發(fā)本是一家事，但城市改造項(xiàng)目采用兩級(jí)兩輪審批，造成重復(fù)審查審批，流程復(fù)雜繁瑣耗時(shí)長(zhǎng)，行政效率低，時(shí)間及過(guò)程溝通成本大。很多項(xiàng)目在規(guī)劃建設(shè)之初沒(méi)有考慮實(shí)際運(yùn)行管理的要求，需求預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、不到位，影響運(yùn)行效率，往往造成末端施力，使城市發(fā)展在緩解一個(gè)問(wèn)題的同時(shí)，又出現(xiàn)另外的新問(wèn)題。廣州作為省會(huì)城市，涉及省、市、軍隊(duì)等多個(gè)主體，城市管理面臨“九龍治水”難題，由于要素眾多、部門(mén)眾多、信息繁雜、職責(zé)交叉等客觀情況，城市管理的跨部門(mén)協(xié)同難度較大，造成部分城市管理工作的無(wú)序和低效。廣州作為超大城市，其運(yùn)行管理的不精細(xì)，還體現(xiàn)在小尺度的城市管理方面。例如，大多數(shù)地標(biāo)性建筑后面背街小巷環(huán)境臟亂差現(xiàn)象突出，城市交通擁堵緩堵的重點(diǎn)主要是主干道路，對(duì)與骨干道路相連的單位、社區(qū)的微循環(huán)重視不夠，小尺度的違建、拆遷管理方面仍然存在較多管理漏洞。

廣州城市更新政策在發(fā)展過(guò)程中，往往忽略穩(wěn)定性與延續(xù)性，部分重要條文前后變動(dòng)較大，且各項(xiàng)政策、實(shí)施細(xì)則等文件欠缺指引性，導(dǎo)致各區(qū)項(xiàng)目方案編制反復(fù)調(diào)整，審查依據(jù)不穩(wěn)定。廣州市未用活用足如協(xié)議出讓等優(yōu)惠政策，在制定科學(xué)合理的地價(jià)計(jì)收體系與收益分成比例上，市場(chǎng)反映政策讓利不夠，積極性難調(diào)動(dòng)，使得城市更新政策懸空，難操作，無(wú)法有效推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。加上政府對(duì)城市更新成功案例的后續(xù)跟進(jìn)、總結(jié)評(píng)估、宣傳推廣等工作開(kāi)展不足，改造主體不重視對(duì)改造項(xiàng)目包裝推廣、品牌宣傳，使城市更新工作成效的宣傳覆蓋面和影響力較弱，沒(méi)有完全做到以點(diǎn)推面帶動(dòng)全局的熱度和力度。這就導(dǎo)致一種城市新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換緩慢，舊物質(zhì)環(huán)境已經(jīng)改變，舊能量已經(jīng)喪失，而新物質(zhì)環(huán)境和新能量難以跟進(jìn)或填補(bǔ)。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面，過(guò)去一直“騰籠換鳥(niǎo)”，往往是“籠”騰了，由于城市創(chuàng)新能力還遠(yuǎn)未充分，新的“鳥(niǎo)”未能完全筑巢進(jìn)入。廣州對(duì)各類(lèi)管理資源缺乏系統(tǒng)整合，信息技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、衛(wèi)星通訊等先進(jìn)技術(shù)尚未發(fā)揮最大效力，尤其是各個(gè)部門(mén)之間信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，各類(lèi)城市管理數(shù)據(jù)分散、不系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大數(shù)據(jù)思維和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力尚未形成。

（三）城市安全與發(fā)展同步推進(jìn)問(wèn)題

如果說(shuō)不平衡不充分、可持續(xù)“新陳代謝”涉及的是發(fā)展的問(wèn)題意識(shí)的話，那么與問(wèn)題意識(shí)直接相關(guān)的還有憂患意識(shí)，而憂患意識(shí)直接指向的是安全問(wèn)題。城市，是集中公共安全問(wèn)題的最重要空間。只有做好各項(xiàng)公共安全工作，才能提供發(fā)展所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序。改革開(kāi)放以后，廣州通過(guò)發(fā)展，城市綜合實(shí)力獲得巨大提升，為維護(hù)城市公共安全奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，牢牢掌握了維護(hù)城市公共安全的全局性主動(dòng)性。但是，發(fā)展起來(lái)后遇到的問(wèn)題一點(diǎn)兒也不少，甚至更為嚴(yán)峻復(fù)雜，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事的任務(wù)更加艱巨。廣州屬典型性亞熱帶季風(fēng)氣候，加上廣州作為超大城市和珠三角交通樞紐，一旦南方地區(qū)出現(xiàn)氣候突發(fā)變化，就會(huì)帶來(lái)公共交通危機(jī)。生產(chǎn)安全事故，社會(huì)安全事件，廣州歷史上都曾時(shí)有發(fā)生并引起全國(guó)關(guān)注。公共衛(wèi)生安全事件是“黑天鵝”事件，廣州雖然有著防控SARS、登革熱等的公共衛(wèi)生治理經(jīng)驗(yàn)，但在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市征程中，從責(zé)任、透明度和體制等方面強(qiáng)化公共衛(wèi)生防控能力，仍然任重而道遠(yuǎn)。

循著從問(wèn)題意識(shí)到憂患意識(shí)的邏輯順序，實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”，既是要破題，又是要破立并舉，還要求托底。所謂“破題”，就是去破解“發(fā)展不平衡不充分”問(wèn)題?！捌胶獍l(fā)展”，是要平衡城市區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、空間結(jié)構(gòu)與城市功能之間等各方面發(fā)展，彌補(bǔ)民生領(lǐng)域的不少短板，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距等；“充分發(fā)展”，是要提高發(fā)展質(zhì)量和效益、增強(qiáng)創(chuàng)新能力、提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)水平、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。所謂“破立并舉”，就是在破解難題時(shí)，要立“活力城市標(biāo)桿”，依據(jù)人們對(duì)更高品質(zhì)、更有品味生活的需求，努力創(chuàng)造出美好生活的樣板，強(qiáng)化城市精細(xì)化管理，保持城市歷史文化“基因”，推進(jìn)城市新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。所謂“托底”，是要加強(qiáng)底線思維，在追求高質(zhì)量發(fā)展時(shí)，務(wù)必以城市公共安全為保障，沒(méi)有公共安全和社會(huì)穩(wěn)定，任何城市發(fā)展和建設(shè)都無(wú)從談起。從問(wèn)題之維看，廣州實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”，是直面中國(guó)的“時(shí)代之問(wèn)”而提出的廣州新方案。按照這一新方案，廣州要在破解當(dāng)前社會(huì)主要矛盾上作出示范，在建設(shè)國(guó)際大都市的更高目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)突破性發(fā)展，為人們勾勒更加美好的發(fā)展藍(lán)圖以及提供更加美好的生活樣板。

四、提升現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理能力和水平

2019年10月28日，中共廣東省委全面深化改革委員會(huì)下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)廣州市推動(dòng)“四個(gè)出新出彩”行動(dòng)方案的通知》，提出要把支持廣州“四個(gè)出新出彩”實(shí)現(xiàn)老城市新活力與支持深圳先行示范區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，以同等的力度，全力推動(dòng)實(shí)施。廣州必須要用行動(dòng)宣示實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”的堅(jiān)定決心，做實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”的行動(dòng)派。目前廣州緊緊圍繞建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的目標(biāo)任務(wù)，以營(yíng)商環(huán)境改革為總抓手，謀劃推進(jìn)戰(zhàn)役戰(zhàn)略性改革和創(chuàng)造型引領(lǐng)型改革，打造一批具有廣州特色、在全國(guó)全省有一定影響力和顯示度的改革品牌和改革亮點(diǎn)，為廣州實(shí)現(xiàn)“老城市新活力”提供制度支撐，在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化上當(dāng)好表率、走在前列。

（一）掀起一場(chǎng)“新型基礎(chǔ)設(shè)施革命”提升城市能級(jí)

充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，牢固樹(shù)立全市“一盤(pán)棋”理念，強(qiáng)化市域“大統(tǒng)籌”，放大集合效應(yīng)，集中力量“辦大事”，堅(jiān)持重點(diǎn)突破，推出一批牽一發(fā)而動(dòng)全身的重大改革發(fā)展項(xiàng)目或工程，掀起一場(chǎng)“新型基礎(chǔ)設(shè)施革命”，大力度提升城市能級(jí)。2020年4月20日，國(guó)家發(fā)展改革委首次明確新型基礎(chǔ)設(shè)施范圍，包括信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施三大類(lèi)。對(duì)于一個(gè)超大城市來(lái)說(shuō)，廣州掀起一場(chǎng)“新型基礎(chǔ)設(shè)施革命”，需要考慮需求側(cè)和供給側(cè)兩方面用力。在需求側(cè)方面，要考慮三個(gè)因素：一是目前我們正處于一場(chǎng)新的科技革命邊緣，廣州作為老城市，其歷史上建成的基礎(chǔ)設(shè)施在引領(lǐng)發(fā)展方面有待升級(jí)，需要一種切實(shí)可行的解決方案，建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展高地，以便跟上瞬息萬(wàn)變的時(shí)代變化，成為智慧城市，獲得可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力；二是作為粵港澳大灣區(qū)核心城市，國(guó)家要求港澳廣深發(fā)揮引擎帶動(dòng)作用，為此推動(dòng)廣州的綜合城市功能、城市文化綜合實(shí)力、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境出新出彩，不能離開(kāi)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；三是新冠肺炎病毒全球大流行對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施提出了新的要求，如果缺乏一個(gè)完整安全的醫(yī)療保健系統(tǒng)，如果相應(yīng)的醫(yī)療物資和基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足疫情防控需求，那么整個(gè)城市將處于萬(wàn)劫不復(fù)之中。

從需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，主要強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施投資能力。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，廣州基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)歷了兩次高潮：第一次是從2006年到2010年，為了舉辦亞運(yùn)會(huì)，基礎(chǔ)設(shè)施投資每年增長(zhǎng)35.70%；第二次是從2018年開(kāi)始我們正在經(jīng)歷的新一輪投資高潮，2019年廣州基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)自2013年以來(lái)的新高，年增長(zhǎng)接近舉辦亞運(yùn)會(huì)水平，達(dá)到35%。這種投資力度展現(xiàn)出廣州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度更快、結(jié)構(gòu)更優(yōu)、動(dòng)力更為均衡、成效更加明顯的良好態(tài)勢(shì)，它作為滿足廣州未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施需求的供給能力，在提升城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能級(jí)中發(fā)揮重要作用。這種發(fā)展勢(shì)頭主要朝著如下三個(gè)方面努力：一是強(qiáng)化傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級(jí)和再布局，為使高鐵列車(chē)進(jìn)入中心城區(qū)，必須要有相應(yīng)的配套工程，由此通向粵港澳大灣區(qū)、全國(guó)乃至世界，廣州將真正成為國(guó)際性綜合交通樞紐，樞紐門(mén)戶地位將大大提升；二是加速信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)，要趕上數(shù)字新基建的頭彩，引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)萬(wàn)億規(guī)模增量，并通過(guò)上下游聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，帶動(dòng)新興制造業(yè)和服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展；三是推動(dòng)科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造汽車(chē)、超高清視頻及新型顯示兩大世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群，打造新材料、都市消費(fèi)工業(yè)、高端裝備制造、生物醫(yī)藥四大國(guó)家級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群，建設(shè)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，實(shí)現(xiàn)國(guó)家大科學(xué)裝置建設(shè)零突破。

（二）樹(shù)立“以人民為中心”理念提高城市公共服務(wù)能力

實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須要堅(jiān)持以人民為中心，在民生領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域做實(shí)科技“大支撐”，加強(qiáng)機(jī)制“大保障”，加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，加快“城市大腦”建設(shè)，不斷提高城市治理智能化和精細(xì)化水平。新型城鎮(zhèn)化“新”在“人的城鎮(zhèn)化”，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。廣州作為超大城市，其戶籍政策體系完善，主要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)匹配、非戶籍常住人口市民化以及高層次人才、技術(shù)技能型人才落戶等因素，同時(shí)要在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及其他戶口性質(zhì)劃分統(tǒng)一登記為廣州市居民戶口，實(shí)現(xiàn)戶籍一元化登記管理，真實(shí)反映戶籍制度的人口登記管理功能。在城市更新工作方面，必須要發(fā)揮規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)籌作用，突出人居環(huán)境改造和微改造，推動(dòng)“打包實(shí)施”“區(qū)域統(tǒng)籌”“橫向統(tǒng)籌”模式取得新突破，提升城市人文活力。實(shí)施來(lái)穗人員融合行動(dòng)計(jì)劃，為擁有廣東省居住證的來(lái)穗人員提供基本公共服務(wù)，要補(bǔ)齊教育、社保、養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)等短板弱項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

（三）以人類(lèi)命運(yùn)共同體視野看營(yíng)造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境

樹(shù)立人類(lèi)命運(yùn)共同體“大視野”，精準(zhǔn)對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外國(guó)際大都市，圍繞解決體制性障礙、化解機(jī)制性梗阻，打破影響治理效能的體制機(jī)制藩籬，營(yíng)造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境。以習(xí)近平同志為核心的黨中央敏銳把握中國(guó)與世界關(guān)系的歷史性變化，提出了推動(dòng)全球協(xié)作的“人類(lèi)命運(yùn)共同體”理念。這既是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然，也符合人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史邏輯。廣州建設(shè)國(guó)際大都市是構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的重要組成部分，不僅要建成“全國(guó)典范”，還要打造人類(lèi)命運(yùn)共同體重要節(jié)點(diǎn)，建成“全球活力都市標(biāo)桿”。構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體和與各國(guó)共建創(chuàng)新包容的開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)要求，必須要營(yíng)造國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境。習(xí)近平總書(shū)記提出，“營(yíng)商環(huán)境只有更好，沒(méi)有最好?！盵11]。廣州營(yíng)商環(huán)境改革不斷升級(jí)，對(duì)標(biāo)世界銀行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)紐約、倫敦和東京以及北京和上海等全球城市找差距，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)流程的革命性再造，正是要打造更好的市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，以便進(jìn)入全球城市網(wǎng)絡(luò)中流轉(zhuǎn)、配置人才、資金和技術(shù)資源，在世界百年未有之大變局中贏得機(jī)遇、贏得主動(dòng)、贏得優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提升城市國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。