白亞青

（甘肅省張掖市甘州區(qū)水務(wù)局，甘肅 張掖734000）

水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，關(guān)系到生態(tài)長遠(yuǎn)發(fā)展。對于甘肅省張掖市甘州區(qū)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)灌溉大區(qū)、資源性缺水縣區(qū)來講，沒有水就沒有農(nóng)業(yè)發(fā)展，就沒有生態(tài)綠洲。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革一頭連著農(nóng)民和糧食安全，一頭連著水資源和水安全，簡單提價(jià)農(nóng)民難以接受，不提價(jià)又不利于節(jié)水和工程運(yùn)行。所以從國家安全、糧食安全、水安全、生態(tài)安全等方面統(tǒng)合考慮，從全區(qū)范圍內(nèi)開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院、省市有關(guān)水權(quán)水價(jià)決策部署的重要舉措。

1 甘州區(qū)基本情況及農(nóng)業(yè)水價(jià)現(xiàn)狀

1.1 基本情況

1）社會經(jīng)濟(jì)狀況。甘州區(qū)是張掖市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，位于古“絲綢之路”南北兩線和“居延古道”交匯點(diǎn)上。轄1區(qū)（東北郊新區(qū)）、18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5個(gè)街道辦事處，總?cè)丝?1.63萬，有漢、回、蒙、裕固等22個(gè)民族。全區(qū)主要種植制種玉米、大田玉米、小麥、油料、甜菜、蔬菜等，2018年全區(qū)糧食播種面積28.89萬畝，糧食總產(chǎn)量21.004萬t，經(jīng)濟(jì)作物種植面積88.8萬畝，總產(chǎn)值193 456萬元。

2）農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀。甘州區(qū)是古老的灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)，區(qū)委、區(qū)政府一直以來非常重視灌區(qū)水利設(shè)施建設(shè)，基本形成了“引、蓄、提、排”相結(jié)合，“渠、路、林、田”相配套的灌排體系。近年來,隨著黑河流域灌區(qū)節(jié)水改造、日協(xié)貸款、大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、高效節(jié)水灌溉等項(xiàng)目的實(shí)施，甘州區(qū)農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)設(shè)施得到極大的改善。全區(qū)有效灌溉面積124.81萬畝，其中:農(nóng)田117.25萬畝，林草地7.56萬畝。現(xiàn)已建成干渠37條386 km，支渠249條992 km，斗渠1 873條1 936 km，農(nóng)渠13 048條5 138 km，干支斗農(nóng)四級渠道襯砌率分別為81%、85%、52%和24%。截至2018年底累計(jì)發(fā)展高效節(jié)水面積45.72萬畝，其中：管灌18.6萬畝，滴灌26.99萬畝，噴灌0.23萬畝。建有農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)電井3 321眼，小型水庫2處，小型塘壩19處，灌溉泵站73處，按照分級管理的原則，劃段承包，專人管護(hù)，工程運(yùn)行正常。

3）水資源現(xiàn)狀。全區(qū)水資源總量為12.33億m3，其中地表水8.62億m3，地下水3.71億m3?？衫盟Y源總量為8.50億m3，其中地表水資源可利用量為6.05億m3，地下水資源可利用量為2.45億m3。甘州區(qū)年取水許可總水量為9.87億m3，其中：農(nóng)業(yè)灌溉9.31億m3。2016—2018年均實(shí)際用水量為7.33億m3，其中農(nóng)業(yè)灌溉水量6.81億m3，占總用水量的93%。

1.2 農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)及水費(fèi)計(jì)收

1）農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)

甘州區(qū)于2015年底全面完成了大滿、盈科、西干、上三、甘浚、烏江、安陽、花寨等8個(gè)灌區(qū)所屬骨干水利工程供水定價(jià)成本測算工作，測算單方水全成本0.246元/m3，單方水運(yùn)行成本0.182元/m3。2016年對全區(qū)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格進(jìn)行了調(diào)整，地表水由改革前0.10元/m3調(diào)整為0.142元/m3，2018年達(dá)到0.182元/m3。開征末級渠系和地下水水費(fèi)，末級渠系0.02元/m3，地下水0.09元/m3。并印發(fā)了《甘州區(qū)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格調(diào)整實(shí)施方案》和《甘州區(qū)水利工程水費(fèi)計(jì)收和使用管理辦法》等5項(xiàng)配套制度，全區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)現(xiàn)平穩(wěn)調(diào)整實(shí)行。

全區(qū)現(xiàn)執(zhí)行水價(jià)與政府核定計(jì)收水價(jià)一致。2016—2018年全區(qū)應(yīng)計(jì)征農(nóng)業(yè)水費(fèi)分別為8 163.48萬元、8 022.81萬元、9 361.87萬元，實(shí)收入庫水費(fèi)分別為7 475.03萬元、7 137.47萬元、8 873.80萬元，實(shí)收率達(dá)90%左右。

2）水費(fèi)的計(jì)收使用

水管單位每年年初根據(jù)上年度用水量和當(dāng)年用水計(jì)劃，編制下達(dá)當(dāng)年預(yù)征水費(fèi)方案，預(yù)收當(dāng)年水費(fèi)，年底按實(shí)際供水量進(jìn)行水量平衡，做出水費(fèi)實(shí)征方案，經(jīng)區(qū)水務(wù)局審批后下達(dá)各灌區(qū)執(zhí)行。水費(fèi)收支執(zhí)行收支兩條線財(cái)務(wù)規(guī)定，使用財(cái)政統(tǒng)一發(fā)票，收繳的水費(fèi)上劃甘州區(qū)財(cái)政局設(shè)立專戶，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支。水費(fèi)征收及使用接受物價(jià)、水務(wù)、財(cái)政、審計(jì)等部門的監(jiān)督。水利工程水費(fèi)使用范圍主要是：市區(qū)水利部門的行業(yè)管理費(fèi)、水利工程運(yùn)行管理費(fèi)、工程歲修維護(hù)費(fèi)、節(jié)水型社會建設(shè)管理費(fèi)、節(jié)水技術(shù)的推廣應(yīng)用費(fèi)、節(jié)水新技術(shù)的實(shí)驗(yàn)研究費(fèi)、節(jié)水科技項(xiàng)目的引進(jìn)費(fèi)、水管單位運(yùn)行管理費(fèi)、日協(xié)貸款還本付息、意外傷害賠償、抗旱防汛、山洪預(yù)警維護(hù)費(fèi)等。區(qū)政府統(tǒng)籌20%，征收成本為0.252元/m3。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)執(zhí)行中存在的問題

1）農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施還不完善

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革是一項(xiàng)綜合性的改革，首先是農(nóng)田水利建設(shè)尤其是末級渠系基本完備，才能夠總體達(dá)到節(jié)水目的，但由于甘州區(qū)僅對大中型灌區(qū)骨干工程進(jìn)行過節(jié)水改造，灌區(qū)末級渠系配套率低，設(shè)施老化、年久失修，灌溉能力薄弱，控制灌溉手段乏力，無法滿足灌溉需求，供需矛盾時(shí)有發(fā)生，成為水利改革發(fā)展的短板。其次，甘州區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)電井已基本實(shí)現(xiàn)計(jì)量設(shè)施全覆蓋，但盈科、烏江灌區(qū)有近600眼機(jī)井計(jì)量設(shè)施由于安裝時(shí)間早、標(biāo)準(zhǔn)低，現(xiàn)已瀕臨報(bào)廢，急需升級改造，系統(tǒng)軟件需進(jìn)一步優(yōu)化完善，灌區(qū)干支渠量測水信息化程度不高等問題已不同程度影響了全區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的深入推進(jìn)。

2）獎補(bǔ)機(jī)制落實(shí)難以做到精準(zhǔn)

根據(jù)水價(jià)改革要求，要探索建立與節(jié)水成效、調(diào)價(jià)幅度、財(cái)力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎勵機(jī)制，但在具體落實(shí)中，因資金、作物布局、量測水手段、節(jié)水措施不到位等多種因素影響，精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵只局限于高效節(jié)水工程一次性滴灌帶的投入和規(guī)模性建設(shè)的設(shè)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入，獎勵和補(bǔ)貼投入資金不夠，資金落實(shí)難度較大，補(bǔ)貼難以做到精準(zhǔn)。

3）基層水管單位職能不清，分類定性不準(zhǔn)

在事業(yè)單位分類改革中，基層水管單位基本屬于改革的“禁區(qū)”，各地各級既無明確的標(biāo)準(zhǔn)，也無人涉足。目前甘州區(qū)基層水管單位雖然按照事業(yè)單位分類改革標(biāo)準(zhǔn)，劃分為公益二類事業(yè)單位，但在實(shí)際運(yùn)行中，仍然是既不像事業(yè)單位，又不是企業(yè)，既具有服務(wù)社會的公益性功能，又兼具許多的經(jīng)營開發(fā)功能，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)混在一起，界限不清。使用自收自支編制，經(jīng)費(fèi)自收自支來源無保障；工程維修項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和單位開支無著落；水管單位除承擔(dān)灌區(qū)職能外，還要承擔(dān)水政監(jiān)察、水事矛盾糾紛調(diào)解、抗旱防洪、水利工程建設(shè)等業(yè)務(wù)主管部門委托的職能職責(zé)，防汛只有社會效益，抗旱往往是政府指令性任務(wù)，“以水養(yǎng)水”基本上不能滿足。

4）水費(fèi)征繳困難和支出逐年增加的矛盾日漸突出

①收入下降。2016年、2017年甘州區(qū)農(nóng)業(yè)斗口計(jì)費(fèi)水量分別為6.17億m3、5.81億m3，收繳農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)分別為8 163.5萬元、7 681.7萬元，水費(fèi)收繳呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢，主要原因：一是受節(jié)水因素影響。隨著節(jié)水灌溉工程的推廣實(shí)施，全區(qū)高效節(jié)水面積不斷擴(kuò)大，用水量逐年下降，水費(fèi)的收繳總額也隨之減低。甘州區(qū)普通漫灌的年灌溉定額為600 m3/畝，實(shí)施高效節(jié)水后滴灌的年灌溉定額為300 m3/畝,實(shí)施高效節(jié)水后農(nóng)業(yè)灌溉畝均水費(fèi)較漫灌水費(fèi)減少50%左右；二是受價(jià)格因素影響。隨著近年來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和種植作物受市場價(jià)格波動及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲等因素的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增高，收入產(chǎn)出下滑，農(nóng)民繳納水費(fèi)積極性不高，造成水費(fèi)征繳困難，存在拖欠現(xiàn)象；三是受思想觀念因素影響。隨著中央不斷加大支農(nóng)、惠農(nóng)力度，取消了農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)戶提供種糧補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、種子補(bǔ)貼等多種形式的扶持。在農(nóng)民眼中，涉農(nóng)部門目前只有水務(wù)部門還在向農(nóng)民征收水費(fèi)，造成農(nóng)民對繳納水費(fèi)有抵觸情緒。諸多原因造成了水費(fèi)收入不能按灌區(qū)核定灌溉面積和年底計(jì)征數(shù)足額收繳入庫。

②支出增加。一是工資增長因素。在職人員工資隨國家政策逐年調(diào)增，同時(shí)渠道維修成本也隨人力成本的增加逐年增加，且全部由灌區(qū)從水費(fèi)收入中統(tǒng)籌支付；二是運(yùn)營費(fèi)用增長因素。安全人飲工程收取的水費(fèi)不能滿足運(yùn)行維護(hù)成本，目前甘州區(qū)核定的農(nóng)村自來水價(jià)為2.4元/m3，實(shí)際供水成本約為4.6元/m3，同時(shí)部分群眾認(rèn)為水價(jià)偏高，仍使用深井水，導(dǎo)致部分人飲工程利用率不高。另外水費(fèi)收繳需工作人員入戶催繳，收費(fèi)困難，而財(cái)政未將維護(hù)管理費(fèi)用和管理能耗納入補(bǔ)助的范圍，一直由基層水管單位從水費(fèi)中開支；三是債務(wù)累積不斷增加。目前除個(gè)別灌區(qū)收入和支出能基本持平外，大部分灌區(qū)均存在“寅吃卯糧”和長期得不到解決的“僵尸賬務(wù)”，在一定程度上影響了基層水利管理單位的發(fā)展。

5）地方政府財(cái)力有限，致使水管體制改革各項(xiàng)政策不能完全落實(shí)到位

區(qū)所屬的9個(gè)基層水管單位中，8個(gè)大中型灌區(qū)從定性看都是事業(yè)單位相當(dāng)于準(zhǔn)公益性水管單位，1個(gè)服務(wù)性水管單位為純公益性單位，均享有部分撥款或全額撥款標(biāo)準(zhǔn)，但目前甘州區(qū)財(cái)政較為困難，不能落實(shí)到位。

6）基層水利單位辦公條件差

基層水管單位基礎(chǔ)設(shè)施落后，灌區(qū)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)有40%建設(shè)了水量調(diào)度中心，條件有了一定程度的改善，但辦公條件較差。水管站只有部分自建的平房一個(gè)院子，辦公條件簡陋。水管段或農(nóng)民用水者協(xié)會，大多數(shù)為租用群眾房屋或設(shè)在村委會，由村委會調(diào)濟(jì)房屋，對村上的依賴性較強(qiáng)?？傮w來說，基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)站點(diǎn)工作條件和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較差，大多是舊建筑，根本無法滿足現(xiàn)代信息化發(fā)展的需要，水利工作人員辦公生活設(shè)施簡陋，設(shè)備短缺，沒有統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有專門的經(jīng)費(fèi)渠道解決。

3 意見建議

1）理順管理體制，科學(xué)定性分類

科學(xué)定位管理職能，進(jìn)一步理清職能職責(zé)，完善基層水利服務(wù)體系的運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化水資源管理、人飲工程運(yùn)行、防汛抗旱、農(nóng)村水事服務(wù)、農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)等公益性職能。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，按照《中共甘肅省委辦公廳甘肅省人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈甘肅省事業(yè)單位分類的意見〉的通知》精神，完成基層水管所由自收自支單位向公益類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)換，推進(jìn)基層水管單位由“以水養(yǎng)人”向“服務(wù)水務(wù)”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高服務(wù)效能，確?；鶎铀ぷ髡Ｓ行蜷_展。

2）實(shí)行定崗定編，推行崗位管理

參照水利部《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)（試點(diǎn)）》，本著“精簡、高效、多崗合一、一人多崗”的原則，制定《甘州區(qū)水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》，結(jié)合工作實(shí)際，在核定的編制總額內(nèi)科學(xué)、合理調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置。推進(jìn)人力資源需求由因人設(shè)崗向以崗用人轉(zhuǎn)變，以崗位定編，避免人力資源配置過程中的無序性和不均衡性。同時(shí)，實(shí)行崗位管理，優(yōu)化人力資源組合，推進(jìn)一些輔助類崗位通過政府購買服務(wù)方式，克服人力資源配置不足的現(xiàn)象，切實(shí)提高水管單位人力資源管理水平與效力。

3）推行管養(yǎng)分離，實(shí)現(xiàn)事企分開

積極推行水利工程管理和維修養(yǎng)護(hù)分離，將工程維修養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)從水管單位剝離出來，推進(jìn)維修養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍作為企業(yè)逐步走向市場，按照產(chǎn)權(quán)清晰、事企分開、管理科學(xué)的原則，獨(dú)立或聯(lián)合組建專業(yè)化的維修養(yǎng)護(hù)企業(yè)。通過投標(biāo)的方式廣泛承攬工程項(xiàng)目，使養(yǎng)護(hù)企業(yè)在市場競爭發(fā)展壯大，從而使灌區(qū)水利工程建設(shè)和養(yǎng)護(hù)維修工作走向社會化、市場化和專業(yè)化道路。

4）徹底解決水管單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)問題

相關(guān)經(jīng)費(fèi)建議由國家和地方兩級共同籌措解決，其中承擔(dān)的防洪抗旱、生態(tài)用水管理、水資源管理、節(jié)水型社會建設(shè)、水政執(zhí)法等純公益性任務(wù)，按照水管體制改革要求督促各級政府落實(shí)“兩費(fèi)”（純公益性辦公費(fèi)和工程養(yǎng)護(hù)費(fèi)）。但目前甘州區(qū)財(cái)政困難暫無法落實(shí)，建議國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，納入財(cái)政預(yù)算，給予補(bǔ)助或支持，確保分步到位。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、渠系管理站納入純事業(yè)性編制，由財(cái)政部門供給經(jīng)費(fèi)，或國家給予補(bǔ)助，保證正常工作開展。

5）建議持續(xù)加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度

目前，甘州區(qū)斗農(nóng)渠襯砌率僅為38%，地下水計(jì)量設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但部分灌區(qū)計(jì)量方式不一致，管理難度大，需要通過項(xiàng)目投資，加大末級渠系建設(shè)和高新節(jié)水技術(shù)推廣應(yīng)用，配套用水計(jì)量設(shè)施，切實(shí)提高水資源的利用效率。

6）建議將農(nóng)業(yè)水費(fèi)收交納入財(cái)政稅收進(jìn)行管理

在水利體制改革中，水利改革要同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、糧食直補(bǔ)、生活低保工作相結(jié)合，互相監(jiān)督共同促進(jìn)，以人員交流崗位互動、績效考核激勵相掛勾，完善職責(zé)分工，消除重復(fù)工作。同時(shí)應(yīng)結(jié)合當(dāng)前費(fèi)改稅改革進(jìn)程，將水管單位收交的農(nóng)業(yè)水費(fèi)納入財(cái)政稅收范疇，由“費(fèi)”變“稅”，真正體現(xiàn)用水者使用商品水后即要支付用水成本，也要承擔(dān)納稅義務(wù)的責(zé)任，從而提高用水戶的依法用水意識。

4 結(jié)論

水價(jià)改革是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)水資源的綜合利用、最大化利用和可持續(xù)利用的重要手段，是均衡區(qū)域內(nèi)水資源配置的有效途徑。甘州區(qū)能否順利實(shí)施水價(jià)改革，是保障甘州區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要載體，對促進(jìn)甘州區(qū)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有積極的意義和深遠(yuǎn)的影響。