呂 琪

（1.華中師范大學(xué)，湖北 武漢430079）

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，環(huán)境問(wèn)題一直是國(guó)際社會(huì)的重要關(guān)切。海洋作為地球最重要的生態(tài)圈，海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展也被列為聯(lián)合國(guó)17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《海洋法公約》）諸多章節(jié)中都強(qiáng)調(diào)了保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，且設(shè)置了 “海洋環(huán)境保護(hù)” 的專章規(guī)定。海洋環(huán)境責(zé)任制度是海洋環(huán)境治理不可或缺的制度工具，但在過(guò)去幾十年里，海洋環(huán)境責(zé)任制度一直在油污、深海采礦等分領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展，適用范圍有所局限。2015年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)決議決定根據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用（Conservation and Sustainable Use of Biodiversity beyond National Ju?risdiction，BBNJ）問(wèn)題擬定一份具有法律拘束力的國(guó)際文書即BBNJ國(guó)際協(xié)定，①Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the con?servation and sustainable use of marine biological diversity of areas be?yond national jurisdiction，聯(lián)合國(guó)文件電子訂閱 官網(wǎng)，https：／／undocs.org／A／RES／69／292，訪問(wèn)時(shí)間：2020年11月19日。在海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的議題下設(shè)置了許多新的環(huán)境義務(wù)，也將帶來(lái)新的責(zé)任問(wèn)題。在BBNJ國(guó)際協(xié)定籌備委員會(huì)提交給聯(lián)合國(guó)大會(huì)的報(bào)告中，責(zé)任問(wèn)題被列為草案要點(diǎn)，②Report of the Preparatory Committee established by General Assembly resolution 69／292：Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological di?versity of areas beyond national jurisdiction，聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)，https：／／www.un.org／ga／search／view_doc.asp？symbol＝A／AC.287／2017／PC.4／2＆Lang＝E，訪問(wèn)時(shí)間：2020年11月19日。在第一次和第二次政府間會(huì)議前發(fā)布的 “主席對(duì)討論的協(xié)助” 中也有提及。③President’s aid to negotiations，聯(lián)合國(guó)文件電子訂閱官網(wǎng)，https：／／undocs.org／en／A／CONF.232／2018／3；President’s aid to ne?gotiations，聯(lián)合國(guó)文件電子訂閱官網(wǎng)，https：／／undocs.org／A／CONF.232／2019／1，訪問(wèn)時(shí)間：2020年11月19日。然而，當(dāng)前的BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案中雖然引入了污染者付費(fèi)原則，但并未特別強(qiáng)調(diào)責(zé)任問(wèn)題，似乎默認(rèn)了《海洋法公約》既有的制度規(guī)則足以滿足需求。據(jù)此，本文將立足于《海洋法公約》對(duì)海洋環(huán)境責(zé)任制度的規(guī)定，考察其在實(shí)踐中適用的不足，特別是在海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用語(yǔ)境下面臨的挑戰(zhàn)，通過(guò)分析BBNJ國(guó)際協(xié)定中的責(zé)任線索，探討海洋環(huán)境責(zé)任制度未來(lái)的發(fā)展方向。

一、《海洋法公約》對(duì)海洋環(huán)境責(zé)任的制度架構(gòu)

保護(hù)和保全海洋環(huán)境是《海洋法公約》對(duì)締約國(guó)課以的一項(xiàng)一般性義務(wù)，此外公約在第十二部分還對(duì)締約國(guó)防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的具體義務(wù)做出了規(guī)定，這些義務(wù)構(gòu)成公約責(zé)任（responsibility and liability）制度的基礎(chǔ)?！逗Ｑ蠓üs》第235條是對(duì)海洋環(huán)境責(zé)任的總括性規(guī)定，此規(guī)定包含了三個(gè)層面的內(nèi)涵：一是國(guó)家因違反保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)所產(chǎn)生的責(zé)任，應(yīng)按照國(guó)際法承擔(dān)；二是對(duì)于自然人和法人污染海洋環(huán)境所造成的損害，各國(guó)應(yīng)制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法保證迅速和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或其他救濟(jì)；三是各國(guó)應(yīng)進(jìn)行合作實(shí)施現(xiàn)行國(guó)際法和進(jìn)一步發(fā)展國(guó)際法，以落實(shí)上述迅速和適當(dāng)補(bǔ)償。從這一規(guī)定可以看出，《海洋法公約》的海洋環(huán)境責(zé)任制度涵蓋了兩個(gè)維度，一是國(guó)家責(zé)任（state responsibility），二是民事責(zé)任（civil liabil?ity）。

國(guó)家對(duì)海洋環(huán)境的責(zé)任指向主權(quán)與管轄權(quán)意義上的國(guó)際法責(zé)任，即可歸于國(guó)家的國(guó)際不法行為所導(dǎo)致的責(zé)任。依據(jù)國(guó)際法委員會(huì)起草的《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家責(zé)任條款草案》），國(guó)家責(zé)任的基礎(chǔ)在于國(guó)際不法行為，而國(guó)際不法行為指的是因作為或不作為的行為依國(guó)際法歸于該國(guó)，且該行為構(gòu)成對(duì)該國(guó)國(guó)際義務(wù)的違背。④參見《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》第2條。國(guó)家對(duì)海洋環(huán)境損害承擔(dān)責(zé)任是基于其違背了保護(hù)與保全海洋環(huán)境的義務(wù)，以及國(guó)際環(huán)境法上的無(wú)害原則（no?harm principle）。⑤所謂 “無(wú)害原則” 指的是各國(guó)必須確保其管轄下的行為不會(huì)造成顯著的跨界（cross?boundary）環(huán)境損害。參見Trail Smelter Arbitration（United States v.Canada），Case concerning Gabíkovo?Nagymaros Project（Hungary v.Slovakia），Pulp Mills on the Uruguay River（Argentina v.Uruguay）等案件裁決?！逗Ｑ蠓üs》第192條和第194條對(duì)此做出了相應(yīng)的規(guī)定，而這兩條規(guī)定指向的是國(guó)家的合理謹(jǐn)慎義務(wù)（due diligence），即采取一切必要措施防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的義務(wù)，特別是確保其管轄或控制下的活動(dòng)不造成超越主權(quán)范圍的環(huán)境損害。合理謹(jǐn)慎義務(wù)揭示了國(guó)家的環(huán)境責(zé)任主要是一種過(guò)錯(cuò)責(zé)任，其內(nèi)在邏輯在于國(guó)際法上的國(guó)家責(zé)任僅因違反國(guó)際義務(wù)而產(chǎn)生，而國(guó)家的義務(wù)止于實(shí)施了良好的管理（good government），即予以適當(dāng)?shù)淖⒁獠⒉扇∫磺斜匾侄巫柚弓h(huán)境損害的發(fā)生。⑥Xue Hanqin，Transboundary Damage in International Law，Cambridge University Press，2003，p.163.換言之，國(guó)家并不是為環(huán)境損害行為的不法性負(fù)責(zé)，而是為其未盡應(yīng)盡義務(wù)的不法性負(fù)責(zé)。合理謹(jǐn)慎是一種行為義務(wù)，①T.Koivurova， “Due Diligence，” in Wolfrum（eds.），Max Planck Encyclopedia of Public International Law（Vol.II），Oxford Uni?versity Press，2013，p.236.如果國(guó)家已經(jīng)采取了一切合理必要的措施約束其管轄或控制下的活動(dòng)，無(wú)論是否取得實(shí)際效果，無(wú)論是否有人為環(huán)境損害負(fù)責(zé)，國(guó)家責(zé)任都不會(huì)產(chǎn)生。反之，若國(guó)家未盡合理謹(jǐn)慎義務(wù)防止、減少和控制海洋環(huán)境損害，亦不能將行為歸因于私人實(shí)體而逃避其國(guó)際法上的國(guó)家責(zé)任。②P.Birnie et al，International Law and the Environment（3rd ed.），Oxford University Press，2009，pp.214－236.

《海洋法公約》對(duì)環(huán)境民事責(zé)任的規(guī)定主要解決的是補(bǔ)償和其他救濟(jì)問(wèn)題。國(guó)際法上的民事責(zé)任指的是 “自然人或法人按照國(guó)際條約所統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)國(guó)內(nèi)法而承擔(dān)的責(zé)任” 。③P.Sands et al.，Principles of International Environmental Law（4th ed.），Cambridge University Press，2018，p.735.由于私人主體一般不受國(guó)際公法的約束，將環(huán)境損害的責(zé)任導(dǎo)向私人主體在國(guó)內(nèi)法上的民事責(zé)任成為國(guó)際環(huán)境法上對(duì)國(guó)家責(zé)任普遍的替代選擇。盡管如此，由于環(huán)境民事責(zé)任與國(guó)家責(zé)任的第一性義務(wù)來(lái)源是不同的，二者之間既非連帶（joint and several），亦不具有補(bǔ)充性（resi?dential），④Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activ?ities in the Area，Advisory Opinion，1 February 2011，ITLOS Reports 2011，p.10，para 201.是相互平行而獨(dú)立的區(qū)分責(zé)任。環(huán)境民事責(zé)任建立在污染者付費(fèi)原則（polluter pays principle）之上，即造成環(huán)境損失的行為主體始終是第一位的責(zé)任主體，⑤P.Shwartz， “The Pollutor－Pays Principle” ，in M.Fitzmaurice et al（eds.），Research Handbook on International Environ?mental Law，Edward Elgar Publishers，2010，pp.243－261.《海洋法公約》第235條對(duì)海洋環(huán)境污染的民事責(zé)任做出規(guī)定，亦是體現(xiàn)了這一原則。海洋活動(dòng)大多涉及商業(yè)性活動(dòng)如航運(yùn)、油氣開發(fā)等，國(guó)家只是扮演監(jiān)管者的角色，不應(yīng)為其管轄下的自然人或法人所造成的環(huán)境污染承擔(dān)直接的賠償責(zé)任，因而《海洋法公約》只要求各國(guó)確保 “按照其法律制度，可以提起申訴以獲得迅速和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或其他救濟(jì)” 。在一些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高的活動(dòng)領(lǐng)域都有專門的公約或多邊協(xié)定確立民事責(zé)任的歸責(zé)原則和賠償標(biāo)準(zhǔn)，⑥如環(huán)境損害民事責(zé)任的一般性公約《關(guān)于危害環(huán)境的活動(dòng)造成損害民事責(zé)任的盧加諾公約》，核設(shè)施領(lǐng)域的《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責(zé)任的巴黎公約》《核損害民事責(zé)任的維也納公約》等，油污領(lǐng)域的《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》等，海上運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)領(lǐng)域的《國(guó)際海上運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任及賠償公約》，以及南極活動(dòng)領(lǐng)域的《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》《南極環(huán)境保護(hù)議定書》附件六等。但是這些公約和協(xié)定大多未生效。參見H.Descamps et al（eds.），International Documents on E nvironmental Lia?bility，Springer，2008.《海洋法公約》雖然沒有對(duì)此做出具體規(guī)定，但也要求各國(guó)通過(guò)實(shí)施現(xiàn)行國(guó)際法或進(jìn)一步發(fā)展國(guó)際法建立一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，保證環(huán)境民事責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

此外，《海洋法公約》中對(duì)海洋環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)也做出了一些程序性規(guī)定。在民事責(zé)任上，海洋環(huán)境責(zé)任的實(shí)現(xiàn)主要依賴的是國(guó)內(nèi)法上的民事訴訟程序，⑦參見《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第229條。國(guó)家相應(yīng)的需要制定相關(guān)國(guó)內(nèi)法來(lái)確保這種程序得以進(jìn)展。而在國(guó)家責(zé)任上，《海洋法公約》第十五部分所規(guī)定的導(dǎo)致有拘束力裁判的強(qiáng)制程序適用于與保護(hù)和保全海洋環(huán)境相關(guān)的爭(zhēng)端。⑧參見《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第297條第1款（c）項(xiàng)。

二、BBNJ語(yǔ)境下既有海洋環(huán)境責(zé)任制度的執(zhí)行困境

《海洋法公約》第235條是對(duì)海洋環(huán)境責(zé)任的原則性規(guī)定，在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用（BBNJ）的語(yǔ)境下亦具有普遍適用性。但原則性規(guī)定在實(shí)踐中難免產(chǎn)生執(zhí)行差距，漁業(yè)管理和海底礦產(chǎn)資源開發(fā)中都曾經(jīng)產(chǎn)生過(guò)爭(zhēng)議，國(guó)際海洋法法庭和國(guó)際海底管理局就此形成了一些關(guān)于責(zé)任的咨詢意見和規(guī)則制度。⑨參見國(guó)際海洋法法庭第17案 “擔(dān)保國(guó)責(zé)任與義務(wù)咨詢意見” 、第21案 “西非次區(qū)域漁業(yè)委員會(huì)咨詢意見” ，以及國(guó)際海底管理局正在制定的 “國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開采規(guī)章” 。這些涉及海洋環(huán)境責(zé)任的案件與規(guī)則針對(duì)的都是特定海洋活動(dòng)，且適用范圍有所局限，雖在一定范圍內(nèi)涵蓋了海洋生物多樣性的利用，但并不足以完全應(yīng)對(duì)實(shí)踐中所產(chǎn)生的問(wèn)題。

2.1 累積性環(huán)境影響的責(zé)任認(rèn)定

所謂累積性環(huán)境影響（cumulative environ?mental impact），指的是個(gè)體獨(dú)立行為在時(shí)間和空間維度的相互作用下，因效果疊加而引起的環(huán)境變化。①C.Cocklin et al.， “Notes on Cumulative Environmental Change I：Concepts and Issues” ，Journal of Environmental Manage?ment，Issue 1，vol.35，1992，pp.31－49.海洋生物多樣性衰退既可能是一種直接的環(huán)境損害（mediated damages），如開采海底礦產(chǎn)資源的過(guò)程中對(duì)海底生物群落的直接侵?jǐn)_乃至破壞，也可能是多種因素長(zhǎng)期作用的結(jié)果，如不可持續(xù)的資源開發(fā)、海洋科學(xué)研究設(shè)備的長(zhǎng)期運(yùn)作以及一些目前風(fēng)險(xiǎn)未知的大規(guī)模海洋實(shí)驗(yàn)。②近幾年來(lái)，隨著全球碳排放的不斷增加，公海已經(jīng)逐漸成為開展大規(guī)模地球工程試驗(yàn)以應(yīng)對(duì)氣候變化的重要場(chǎng)所，但對(duì)于這些未經(jīng)驗(yàn)證的氣候干預(yù)技術(shù)可能帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)海洋生物和生態(tài)環(huán)境造成的影響，都處于未知狀態(tài)。

通過(guò)執(zhí)行《海洋法公約》現(xiàn)有的原則性規(guī)定很難實(shí)現(xiàn)對(duì)累積性環(huán)境影響的歸責(zé)與賠償。依據(jù)《海洋法公約》，由海洋環(huán)境污染引發(fā)的損害都屬于其責(zé)任條款的適用范圍。而從 “海洋環(huán)境污染” 的定義來(lái)看，任何直接或間接將 “物質(zhì)或能量” 引入海洋環(huán)境造成或可能造成 “有害影響” 的行為，都屬于海洋環(huán)境污染。從廣義角度解讀，累積性環(huán)境影響如果最終呈現(xiàn)出了損害后果，也可以被認(rèn)為是海洋環(huán)境污染。但是，《海洋法公約》對(duì)海洋環(huán)境責(zé)任的規(guī)定十分的原則，依賴于更加具體的國(guó)際規(guī)則和國(guó)內(nèi)法來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中針對(duì)不同類型的海洋環(huán)境污染，相關(guān)國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)分別制定了相應(yīng)的規(guī)則來(lái)解決歸責(zé)和賠償?shù)牟僮餍詥?wèn)題。具體而言，當(dāng)前涉及海洋環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任體系主要是國(guó)際海事組織針對(duì)船舶污染制定的一系列民事責(zé)任公約和基金公約，以及國(guó)際海底管理局針對(duì) “區(qū)域” 礦產(chǎn)資源開發(fā)正在制定的 “開采規(guī)章” 。前者具有一定的獨(dú)立性，與《海洋法公約》處于并行關(guān)系，其核心是對(duì)船舶油污損害賠償建立國(guó)際統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，方便因船舶漏油而遭受損失的索賠方進(jìn)行索賠，并通過(guò)設(shè)立基金分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)充賠償。后者則是國(guó)際海底管理局在其職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格遵照《海洋法公約》 “區(qū)域” 制度的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行的補(bǔ)充規(guī)定，是對(duì)公約的細(xì)化。上述兩個(gè)制度體系的側(cè)重點(diǎn)各有不同，制度設(shè)計(jì)相差較大，但也存在著一定的共通之處，集中體現(xiàn)在賠償問(wèn)題上，即以民事責(zé)任為側(cè)重點(diǎn)，建立無(wú)過(guò)錯(cuò)的歸責(zé)原則，以及以責(zé)任基金或強(qiáng)制保險(xiǎn)為中心的財(cái)務(wù)制度，而這種制度框架很難適用于累積性環(huán)境影響的歸責(zé)與賠償，因?yàn)闊o(wú)論是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任還是責(zé)任基金等財(cái)務(wù)制度都是以損害與因果關(guān)系為前提。

累積性環(huán)境影響責(zé)任認(rèn)定的復(fù)雜性決定了制度供給上的困境。與直接環(huán)境損害相比，累積性環(huán)境影響的責(zé)任認(rèn)定更加困難。從違反義務(wù)的角度來(lái)看，直接環(huán)境損害與累積性因素所導(dǎo)致的環(huán)境損害并沒有本質(zhì)的區(qū)別，都涉及對(duì)無(wú)害原則以及具體環(huán)境保護(hù)義務(wù)的背離。然而，因累積性因素所導(dǎo)致的環(huán)境損害呈現(xiàn)出一些不同于直接環(huán)境損害的特征，包括環(huán)境損害并非源自某一特定的行為，而是由多個(gè)共存的行為或因素所引發(fā)；環(huán)境損害的呈現(xiàn)是一個(gè)極為漫長(zhǎng)的過(guò)程，可能是幾十年累積的后果；環(huán)境損害的影響范圍十分廣泛，甚至具有全球效應(yīng)?；诖?，國(guó)際環(huán)境法對(duì)于累積性環(huán)境影響一直沒有清晰的界定，由國(guó)際法院或仲裁機(jī)構(gòu)審理的環(huán)境案件一般也都僅涉及單一行為所導(dǎo)致的直接環(huán)境損害。累積性影響下的環(huán)境損害在責(zé)任認(rèn)定上的復(fù)雜性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，誘因的多重性影響因果關(guān)系的判斷。環(huán)境責(zé)任在性質(zhì)上類似于侵權(quán)責(zé)任，故承擔(dān)責(zé)任的前提是損害是由所控行為所引起的，即損害與行為之間的因果關(guān)系。直接環(huán)境損害通常源自一些環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)，如意外事件導(dǎo)致的船舶污染，或者必然導(dǎo)致環(huán)境損害的海底采礦活動(dòng)。這些類型的活動(dòng)所造成的海洋環(huán)境損害具有即時(shí)性，即環(huán)境侵害行為與環(huán)境損害結(jié)果之間不存在時(shí)間上的間隔，使得因果關(guān)系十分清晰，責(zé)任主體的指向也十分明確。然而，對(duì)于累積性環(huán)境影響而言，環(huán)境負(fù)面影響可能在行為發(fā)生很長(zhǎng)時(shí)間之后才產(chǎn)生，涉及到未來(lái)環(huán)境損害的認(rèn)定問(wèn)題，因果關(guān)系的建立相對(duì)困難。另一方面，對(duì)行為合法性的評(píng)價(jià)影響有責(zé)性判斷。導(dǎo)致累積性環(huán)境影響的行為通常并不屬于國(guó)際法所禁止的行為，甚至是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的活動(dòng)，乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支撐性產(chǎn)業(yè)，從國(guó)家的角度出發(fā)責(zé)任就意味著額外的成本，無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，都未必愿意接受。也正是因?yàn)槿绱?，?guó)際法委員會(huì)在研討《預(yù)防跨界損害草案》時(shí)，將緩慢產(chǎn)生的污染以及正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所造成的污染都排除在其工作范圍之外，稱這一類損害過(guò)于復(fù)雜且政治敏感度高，無(wú)法對(duì)其在法律上予以定性。①Third Report on International Liability for Injurious Conse?quences arising out of Acts not Prohibited by International Law（Pre?vention of transboundary damage from hazardous activities），聯(lián)合國(guó)文件電子訂閱官網(wǎng)，https：／／undocs.org／en／A／CN.4／510，訪問(wèn)時(shí)間：2021年2月5日。

基于上述分析可見，《海洋法公約》框架下可執(zhí)行的責(zé)任體系主要針對(duì)的是環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)。對(duì)于因累積性因素所造成的環(huán)境損害如生物多樣性衰退，盡管《海洋法公約》的責(zé)任條款并未將其排除在適用范圍之外，但實(shí)踐層面上缺乏可操作的規(guī)則。

2.2 國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋環(huán)境責(zé)任的追索

對(duì)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域發(fā)生的海洋環(huán)境責(zé)任進(jìn)行追索，涉及兩個(gè)層面的問(wèn)題，一是對(duì)海洋環(huán)境損害展開調(diào)查，這是責(zé)任追索的前提；二是訴諸一定的程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)環(huán)境損害的補(bǔ)償。

《海洋法公約》對(duì)民事責(zé)任的追索做出了一定的規(guī)定，但存在著執(zhí)行差距。根據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，每一個(gè)國(guó)家都有權(quán)利也有義務(wù)對(duì)其管轄或控制下的海洋活動(dòng)所造成的污染進(jìn)行防控，包括對(duì)污染危險(xiǎn)和影響的監(jiān)測(cè)。由于大多數(shù)的海洋活動(dòng)依托船舶或海上平臺(tái)完成，由此產(chǎn)生的海洋環(huán)境損害，船旗國(guó)管轄至關(guān)重要?！逗Ｑ蠓üs》雖然也規(guī)定了港口國(guó)和沿海國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)方面一定的權(quán)限，②參見《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第204條、第218條、第220條。但在國(guó)家管轄范圍以外的區(qū)域，以地域?yàn)檫B接點(diǎn)的港口國(guó)和沿海國(guó)執(zhí)行很難真正發(fā)揮作用。因此，對(duì)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境損害，船旗國(guó)是發(fā)起調(diào)查以及提供國(guó)內(nèi)司法保障的主要主體。然而，船旗國(guó)執(zhí)行在實(shí)踐中并沒有取得良好的效果，迄今為止發(fā)生的數(shù)起公海污染事件都未能得到有效的環(huán)境評(píng)估與監(jiān)測(cè)，③N.Gaskell， “Liability and Compensation Regimes：Pollution of the High Seas，” in Robert C.Beckman，Millicent McCreath，J.Ashley Roach et al.（ed.），High Seas Governance：Gaps and Challenges，Brill Nijihoff，2018，p.237.不可持續(xù)的公海漁業(yè)活動(dòng)也未能得到充分的規(guī)制。④S.Thrush， “Implications of Fisheries Impacts to Seabed Biodiversity and Ecosystem－Based Management，” ICES Journal of Ma?rine Science，Vol.73，2016，pp.44－50.由此可見，船旗國(guó)執(zhí)行在國(guó)家管轄范圍以外的區(qū)域亦是存在差距的。究其原因，一方面是受制于與船舶之間的真實(shí)聯(lián)系，船旗國(guó)對(duì)船舶以及依托船舶所展開的海洋活動(dòng)并非總能施以強(qiáng)有力的管控；另一方面則是由于船旗國(guó)對(duì)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋環(huán)境的利益關(guān)切較為薄弱，執(zhí)行意愿不充足。

對(duì)于國(guó)家責(zé)任，責(zé)任的追索在主體和執(zhí)行上都面臨著不確定性。確認(rèn)責(zé)任追索的主體，前提在于該主體享有一定的法律上的權(quán)利或利益。國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域作為全球公域，與之相關(guān)的利益通常被認(rèn)為是一種集體性利益（collective interests），即由國(guó)際社會(huì)或全人類作為一個(gè)整體（as a whole）所享有的共同利益，而不是個(gè)別國(guó)家的特殊利益。為此，有學(xué)者提出應(yīng)承認(rèn)國(guó)際法上眾有訴權(quán)或公益訴訟（actio popularis），使每一個(gè)國(guó)家獲得相應(yīng)的立場(chǎng)為國(guó)際社會(huì)共同利益的受損而尋求救濟(jì)，無(wú)論其自身的權(quán)利是否因違反國(guó)際法的行為而受到實(shí)際損害。⑤F.Francioni，T.Scovazzi（ed.），International Responsibility for Environmental Harm，Springer，1991，p.149.眾有訴權(quán)在國(guó)際實(shí)踐中得到了一定的認(rèn)可，其適用往往以對(duì)世義務(wù)（erga omnes）為依據(jù)。⑥D(zhuǎn)raft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts，with commentaries，UN Doc A／56／10（2001），p.126.由此，眾有訴權(quán)可以為確定國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋環(huán)境責(zé)任的追索主體提供出路，但能否適用取決于海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)是否構(gòu)成一項(xiàng)對(duì)世義務(wù)。對(duì)世義務(wù)在 “核試驗(yàn)” 案后開始與環(huán)境問(wèn)題相聯(lián)系。有學(xué)者試圖論證國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)與對(duì)世義務(wù)之間的聯(lián)系，①T.Davenport，Responsibility and Liability for Damage Arising Out of Activities in the Area：Potential Claimants and Possible Fora，CICG Report，p.15.但《海洋法公約》對(duì)保護(hù)和保全海洋環(huán)境的一般義務(wù)規(guī)定在實(shí)踐中尚未體現(xiàn)出對(duì)國(guó)際社會(huì)的普遍約束性與不可違背性。②P.Birnie et al，International Law and the Environment（3rd ed.），Oxford University Press，2009，p.235.而在涉及對(duì)世義務(wù)的案件中，國(guó)際法院更傾向于在特定國(guó)際公約的框架下闡釋對(duì)世性義務(wù)（obligationserga omnes partes）賦予締約國(guó)的普遍訴權(quán)。③如國(guó)際法院在比利時(shí)訴塞內(nèi)加爾 “或引渡或起訴問(wèn)題” 案中是在《禁止酷刑公約》框架下探討基于共同利益的訴權(quán)， “南極捕鯨案” 中談及的對(duì)世性義務(wù)是指《南極捕鯨條約》下締約國(guó)承擔(dān)的普遍義務(wù)， “岡比亞訴緬甸案” 中岡比亞的訴權(quán)來(lái)自其作為《滅絕種族公約》締約國(guó)所享有的對(duì)于違反公約下對(duì)世性義務(wù)的救濟(jì)權(quán)利。國(guó)際海洋法法庭在 “擔(dān)保國(guó)責(zé)任咨詢意見” 中曾指出，《海洋法公約》的每一個(gè)締約國(guó)有權(quán)基于公海和 “區(qū)域” 海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)的對(duì)世性質(zhì)（theerga omnescharacter）而提出損害賠償，④Responsibilities and Obligations of States with R espect to Activ?ities in the Area，Advisory Opinion，1 February 2011，ITLOS Reports 2011，p.10，para 180.但其沒有進(jìn)一步論證這種對(duì)世性質(zhì)的由來(lái)，因?yàn)椤逗Ｑ蠓üs》本身并無(wú)明示或默示地將國(guó)家管轄范圍以外的海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)表述為對(duì)世義務(wù)。因此，在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋環(huán)境責(zé)任的追索上，適用以對(duì)世義務(wù)為前提的眾有訴權(quán)存在諸多的不確定性。而即使能夠適用眾有訴權(quán)仍會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)方面的執(zhí)行困難：一是權(quán)利的行使，即保證每一個(gè)國(guó)家包括《海洋法公約》的非締約國(guó)都平等地享有訴權(quán)，同時(shí)又不會(huì)造成濫訴；二是責(zé)任的最終承擔(dān)，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)性賠償進(jìn)行分配，以及確保非經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償措施的實(shí)施。

三、海洋環(huán)境責(zé)任制度在BBNJ國(guó)際協(xié)定中的延展性考查

BBNJ國(guó)際協(xié)定是關(guān)于海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的專門性國(guó)際文書，其在《海洋法公約》的基礎(chǔ)上為國(guó)家設(shè)定了更加全面、具體的生態(tài)養(yǎng)護(hù)義務(wù)，拓展了海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)的內(nèi)涵，也擴(kuò)大了海洋環(huán)境責(zé)任制度的適用范圍。在BBNJ國(guó)際協(xié)定協(xié)商進(jìn)程的初期，責(zé)任問(wèn)題一直在議題清單之中，但進(jìn)入文案討論階段后這一問(wèn)題逐漸被淡化。BBNJ國(guó)際協(xié)定的案文草案將 “誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)” 原則列入了其一般原則當(dāng)中，提及由污染者承擔(dān)治理污染的費(fèi)用，并促進(jìn)環(huán)境成本的內(nèi)部化。⑤參見 “BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案修改稿” 第5條。此項(xiàng)原則構(gòu)成在BBNJ語(yǔ)境下探討海洋環(huán)境責(zé)任的基礎(chǔ)。然而，BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案的規(guī)則設(shè)計(jì)沒有再給予責(zé)任問(wèn)題更多的關(guān)注，而是將責(zé)任制度所試圖達(dá)到的目標(biāo)與其他相關(guān)的制度機(jī)制的功能進(jìn)行了結(jié)合，包括在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中要求對(duì)累積性環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)事前的預(yù)警防止和減輕損害發(fā)生的可能；以及設(shè)立重建和生態(tài)復(fù)原的特別基金為生態(tài)補(bǔ)償提供財(cái)政基礎(chǔ)。這些制度和機(jī)制雖然與責(zé)任制度之間不存在直接的聯(lián)系，但是其實(shí)施一定程度上有助于擴(kuò)充《海洋法公約》框架下海洋環(huán)境責(zé)任條款的執(zhí)行空間。不過(guò)，由于BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和生態(tài)補(bǔ)償基金的設(shè)計(jì)本身存在著不充分性，難以充分彌合責(zé)任制度的執(zhí)行差距。

3.1 累積性影響的預(yù)防：責(zé)任的消解

盡管賠償是責(zé)任制度被創(chuàng)設(shè)的初衷，但責(zé)任制度的功能并不僅限于此，為環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行提供激勵(lì)以及促使環(huán)境成本內(nèi)部化亦是其目標(biāo)。⑥P.Sands et al.，Principles of International Environmental Law（4th ed.），Cambridge University Press，2018，p.736.對(duì)于累積性環(huán)境影響，責(zé)任認(rèn)定的難題源自嗣后的補(bǔ)償需求，而基于預(yù)警原則的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度一定程度上可以消解這一問(wèn)題產(chǎn)生的根源，與責(zé)任制度所追求的功能目標(biāo)殊途同歸。此外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中一般包含評(píng)估實(shí)施效果的事后機(jī)制如環(huán)境審計(jì)（environ?mental audit）、事后分析（post－analysis）等，⑦參見《關(guān)于涵蓋生物多樣性各個(gè)方面的影響評(píng)估的自愿性準(zhǔn)則》《生物 多樣性公約》官網(wǎng)，https：／／www.cbd.int／doc／decisions／cop－08－dec－28－zh.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2021年5月15日；The Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context，Annex 5.也可以為責(zé)任認(rèn)定提供一定的支持。

當(dāng)前的BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案中，對(duì)累積性環(huán)境影響的考慮被列為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)范目標(biāo)，為此還設(shè)計(jì)了一條專門的規(guī)范條文。BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案對(duì)累積性環(huán)境影響的定義為包括過(guò)去、目前或可合理預(yù)見的活動(dòng)在內(nèi)的不同活動(dòng)或隨著時(shí)間推移重復(fù)類似活動(dòng)對(duì)相同生態(tài)系統(tǒng)造成的影響，包括氣候變化、海洋酸化和有關(guān)影響，覆蓋范圍相對(duì)寬泛。對(duì)于累積性影響，BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案要求在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中加以考慮，意味著各國(guó)在開展具體的海洋活動(dòng)之前，有義務(wù)將消除或減輕累積性環(huán)境影響作為決策的考量因素。但是在涉及執(zhí)行層面的具體規(guī)則上，各國(guó)還存在著爭(zhēng)議，即是否需要為評(píng)估累積性環(huán)境影響制定統(tǒng)一的準(zhǔn)則，還是可以交由締約國(guó)自行確定審查范圍，此爭(zhēng)議關(guān)系到國(guó)家在實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)履約程度的判斷。值得一提的是，BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案中還對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Strategic Envi?ronmental Assessment）亦做出了規(guī)定，①參見 “BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案修改稿” 第1（6）、25、28條。此制度能夠在更宏觀的層面上綜合考慮人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境和海洋生物多樣性所造成的累積性影響。

然而，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度對(duì)于減輕或消除累積性環(huán)境影響存在局限，這種局限導(dǎo)致環(huán)境損害發(fā)生后仍然需要責(zé)任制度作為保障。一方面，環(huán)境影響評(píng)價(jià)僅是一項(xiàng)程序性義務(wù)。許多環(huán)境公約都提及了環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)，但多為原則性表述，相關(guān)的國(guó)際實(shí)踐十分有限。從更加成熟的國(guó)內(nèi)法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度側(cè)重的是程序性要求而不是實(shí)體性要求。②E.Ruozzi， “The Obligation to Undertake an Environmental Assessment in the Jurisprudence of the ICJ：A Principle in Search of Autonomy，” European Journal of R isk Regulation，Vol.158，Issue 8，2017，pp.158－169.亦即，即使決策者在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告考慮了累積性影響，其最終的決策和行動(dòng)并不必然地受此影響。而對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施后的環(huán)境影響監(jiān)測(cè)和審查，考慮到大部分國(guó)家在談判中體現(xiàn)出主權(quán)保留的傾向，③劉惠榮、胡小明： “主權(quán)要素在BBNJ環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度形成中的作用” ，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017年第10期，第1－11頁(yè)。BBNJ國(guó)際協(xié)定很難在國(guó)際層面上建立統(tǒng)一的機(jī)制或程序，只能盡可能的加強(qiáng)國(guó)家間的協(xié)調(diào)，由此增加了履約和執(zhí)行上的不確定性。另一方面，BBNJ國(guó)際協(xié)定規(guī)范的主要是以項(xiàng)目為導(dǎo)向的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)于累積性影響的評(píng)估可能不是十分有效。由于僅著眼于單個(gè)項(xiàng)目，大多數(shù)以項(xiàng)目為導(dǎo)向的環(huán)境影響評(píng)價(jià)無(wú)法系統(tǒng)和充分地評(píng)估與其他項(xiàng)目之間的相互作用。④J.Glasson，R.Therivel，A.Chadwick（eds.），Introduction to Environmental Impact Assessment（2nd edition），UCL Press，2010，p.387.此外，以項(xiàng)目為導(dǎo)向的環(huán)境影響評(píng)價(jià)通常存在著評(píng)估門檻，一些單體環(huán)境影響有限但可能加劇累積性影響的行為或項(xiàng)目，通常被排除在評(píng)價(jià)范圍之外，進(jìn)而無(wú)法得到有效的預(yù)防。雖然BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案也嘗試引入戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但就其規(guī)定來(lái)看，適用的卻是與項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)相同的門檻和衡量標(biāo)準(zhǔn)。而且，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)寫入BBNJ國(guó)際協(xié)定尚未成為共識(shí)，許多國(guó)家對(duì)此仍然抱有猶疑。

從效果上看，通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)防和消除累積性環(huán)境影響，進(jìn)而從根本上排除嗣后補(bǔ)償和賠償?shù)呢?zé)任，是環(huán)境保護(hù)和保全的最優(yōu)解。然而，無(wú)論是從制度的功能本身，還是BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案的規(guī)則設(shè)計(jì)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度可能都無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果，意味著累積性環(huán)境影響的量化仍然是一個(gè)不可回避的問(wèn)題。

3.2 生態(tài)補(bǔ)償路徑：責(zé)任的補(bǔ)充

生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題之一是資金的來(lái)源，污染者付費(fèi)原則明確了其指向，并通過(guò)責(zé)任制度和稅費(fèi)制度等途徑實(shí)現(xiàn)。⑤P.Sands et al.，Principles of International Environmental Law（4th ed.），Cambridge University Press，2018，p.240.雖然《海洋法公約》通過(guò)第235條將污染者付費(fèi)原則轉(zhuǎn)化成為海洋環(huán)境責(zé)任制度，但其在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的執(zhí)行存在著較大的差距，直接后果是生態(tài)補(bǔ)償難以到位。BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案沒有直接述及環(huán)境責(zé)任范疇下的補(bǔ)償和賠償問(wèn)題，但在財(cái)務(wù)機(jī)制和資金資源的部分加入了生態(tài)環(huán)境方面的考慮。

除了支持發(fā)展中國(guó)家履約的自愿信托基金之外，BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案試圖建立一些特別基金以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，其中就包括資助國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的重建和生態(tài)復(fù)原的特別基金。按照BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案的設(shè)定，特別基金的資金來(lái)源包括自愿捐款或捐贈(zèng)、已有的國(guó)際融資機(jī)制如全球環(huán)境基金（GEF）以及強(qiáng)制性來(lái)源。其中，強(qiáng)制性來(lái)源主要是三類：與海洋遺傳資源獲取和利用相關(guān)的款項(xiàng)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)核準(zhǔn)過(guò)程中繳納的款項(xiàng)，以及罰款等其他強(qiáng)制性付款。①參見 “BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案修改稿” 第52條。從規(guī)定上看，BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案設(shè)立的基金屬于信托基金而非責(zé)任基金，即并非為補(bǔ)充責(zé)任而設(shè)，意味著其并不是以污染者付費(fèi)原則為基礎(chǔ)的環(huán)境救濟(jì)機(jī)制，而是以國(guó)際社會(huì)共同利益目標(biāo)為導(dǎo)向的國(guó)際合作機(jī)制。責(zé)任基金與信托基金之間存在著功能的差距，前者以提供迅速、充分和有效的救濟(jì)為直接目標(biāo)，主要用于減輕環(huán)境損害后果和修復(fù)受損環(huán)境；后者旨在將募集的資金分配給適格的受益人，在國(guó)際層面上通常是用于協(xié)助發(fā)展中國(guó)家履行條約義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)發(fā)展和消除貧困的目標(biāo)。②L.Bantekas， “Trust Funds” ，in R.Wolfrum（eds.），Max Planck Encyclopedia of Public International Law（Vol.X），Oxford Uni?versity Press，2013，p.99；C.Kojima， “Compensation Fund” ，in R.Wolfrum（eds.），Max Planck E ncyclopedia of Public International Law（Vol.II），Oxford University Press，2013，p.519.《海洋法公約》第235條要求各國(guó)為履行海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任而設(shè)立補(bǔ)償基金，③參見《海洋法公約》第235條第3款： “為了對(duì)污染海洋環(huán)境所造成的一切損害保證迅速而適當(dāng)?shù)亟o予補(bǔ)償?shù)哪康?，各?guó)應(yīng)進(jìn)行合作，以便就估量和補(bǔ)償損害的責(zé)任以及解決有關(guān)的爭(zhēng)端，實(shí)施現(xiàn)行國(guó)際法和進(jìn)一步發(fā)展國(guó)際法，并在適當(dāng)情形下，擬訂諸如強(qiáng)制保險(xiǎn)或補(bǔ)償基金等關(guān)于給付適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序。”這種責(zé)任基金的模式在船舶污染領(lǐng)域廣泛采用，但國(guó)際海洋法法庭在 “擔(dān)保國(guó)責(zé)任咨詢意見” 建議國(guó)際海底管理局設(shè)立一個(gè)信托基金覆蓋 “區(qū)域” 制度下的責(zé)任缺漏，④Responsibilities and Obligations of States with R espect to Activ?ities in the Area，Advisory Opinion，1 February 2011，ITLOS Reports，2011，p.10，para 205.這一建議也被國(guó)際海底管理局采納并反映在《 “區(qū)域” 內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》（以下簡(jiǎn)稱《開采規(guī)章》）中。《開采規(guī)章》設(shè)立了環(huán)境責(zé)任信托基金，其宗旨除了防止、限制或修復(fù)環(huán)境損害之外，還包括資助與海洋環(huán)境保護(hù)和修復(fù)相關(guān)的研究以及海洋環(huán)境保護(hù)的教育和培訓(xùn)方案等。⑤參見《 “區(qū)域” 內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》第53條。BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案中采取信托基金的模式，目的可能是為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)提供更充分的支持，從這一點(diǎn)上看其比責(zé)任制度所追求的補(bǔ)償目標(biāo)更為寬泛。

BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案的特別基金條款為生態(tài)補(bǔ)償提供財(cái)務(wù)支撐，特別是在責(zé)任追索受到阻礙的情況下尤為重要，但其最大的問(wèn)題在于難以保證執(zhí)行。特別基金條款在BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案中是一條備選條款，目前仍然存有爭(zhēng)議。而單就特別基金這項(xiàng)制度本身而言，現(xiàn)有規(guī)則設(shè)計(jì)的可執(zhí)行性也有待進(jìn)一步推敲。基金制度運(yùn)行的基礎(chǔ)在于建立穩(wěn)定的資金流，BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案中對(duì)于供資規(guī)定了多種途徑，但都很難為資金流的形成扎穩(wěn)根基。從現(xiàn)有的供資規(guī)則來(lái)看，強(qiáng)制性來(lái)源和其他國(guó)際融資機(jī)制是較為穩(wěn)定的資金來(lái)源，但二者都存在著前提性的缺失。其一，向特別基金的供資的強(qiáng)制性依據(jù)不明確。案文草案所規(guī)定的強(qiáng)制性來(lái)源包括兩個(gè)部分，一是締約國(guó)的繳款，包括為利用海洋遺傳資源而支付的前期與分期款項(xiàng)；二是海洋活動(dòng)的直接行為人的繳款，明列了與獲取和利用海洋遺傳資源、實(shí)施環(huán)境影響評(píng)估相關(guān)的款項(xiàng)以及各種收費(fèi)和罰款等。強(qiáng)制性來(lái)源中涉及海洋遺傳資源獲取和利用的款項(xiàng)，其收取與支配都取決于BBNJ國(guó)際協(xié)定第二部分有關(guān)獲取和惠益分享的規(guī)定，而該部分是目前談判進(jìn)程中最大的爭(zhēng)議點(diǎn)之一，幾乎所有涉及財(cái)務(wù)的問(wèn)題都缺乏共識(shí)，其中對(duì)獲取的前置性收費(fèi)以及貨幣性惠益的分享都遭受了發(fā)達(dá)國(guó)家較為激烈的反對(duì)。至于其他收費(fèi)和繳款，在BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案中均沒有對(duì)應(yīng)條款指明收取費(fèi)用的主體、依據(jù)、方式、程序等，在操作上缺乏必要的支撐。其二，特別基金與其他國(guó)際融資機(jī)制掛鉤的依據(jù)不明確。為特別基金供資的其他國(guó)際融資機(jī)制主要指的是全球環(huán)境基金和綠色氣候基金，這兩項(xiàng)基金在實(shí)踐中得到了良好的運(yùn)作，為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)全球氣候變化提供了一定的資金支持。很多國(guó)際公約在資金機(jī)制的設(shè)計(jì)上都選擇了交由現(xiàn)有機(jī)制運(yùn)作，如《生物多樣性公約》就將名古屋議定書執(zhí)行基金托管給了全球環(huán)境基金。BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案引入了全球環(huán)境基金等融資機(jī)制作為供資來(lái)源，但措辭上并沒有清晰地表述其資金機(jī)制與這些現(xiàn)有融資機(jī)制的關(guān)系，也沒有對(duì)配套的銜接機(jī)制做出規(guī)定，極易引發(fā)實(shí)踐的困惑。

通過(guò)以上分析可以看出，BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案試圖為國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)設(shè)一種基于國(guó)際合作的財(cái)務(wù)機(jī)制，當(dāng)環(huán)境損害無(wú)法落實(shí)到具體的責(zé)任人時(shí)，這種財(cái)務(wù)機(jī)制能夠提供采取措施所需要的資金。從這個(gè)意義上看，BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案的特別基金可以一定程度上彌補(bǔ)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域責(zé)任追索的執(zhí)行差距。然而，在特別基金的強(qiáng)制性資金來(lái)源難以得到保證的情況下，這種財(cái)務(wù)機(jī)制所能發(fā)揮的作用將大打折扣。

四、海洋環(huán)境責(zé)任制度發(fā)展的前景展望

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類在海洋的活動(dòng)半徑不斷擴(kuò)大，海洋治理已經(jīng)邁入全球維度。國(guó)家管轄范圍以外的海域開始成為海洋法律秩序的中心，傳統(tǒng)以自由為核心的敘事方式逐漸被合作、共進(jìn)等話語(yǔ)所打破。BBNJ國(guó)際協(xié)定將海洋環(huán)境保護(hù)的內(nèi)涵由以污染防治為主拓展至生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)海洋與人類命運(yùn)的關(guān)聯(lián)性，在這種轉(zhuǎn)變下，海洋環(huán)境責(zé)任制度也需做出應(yīng)有的回應(yīng)。

4.1 海洋環(huán)境責(zé)任制度在BBNJ國(guó)際協(xié)定中的定位

BBNJ國(guó)際協(xié)定的談判開啟了新一輪的海洋造法活動(dòng)，為國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境責(zé)任制度的補(bǔ)缺創(chuàng)造了契機(jī)，但不得不承認(rèn)的是，這一契機(jī)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)面臨著重重障礙。

BBNJ國(guó)際協(xié)定著眼于海洋生物多樣性的可持續(xù)發(fā)展，有條件在更大的屬事范圍（material jurisdiction）里考慮海洋環(huán)境責(zé)任的相關(guān)問(wèn)題。對(duì)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境責(zé)任雖然是許多國(guó)際平臺(tái)討論的熱點(diǎn)話題，也引發(fā)了一些學(xué)理討論，但在國(guó)際法規(guī)則上始終未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在傳統(tǒng)的海洋活動(dòng)領(lǐng)域，完善在200海里外的責(zé)任體系也得到了不同程度的探討，如國(guó)際海底管理局致力于完善 “區(qū)域” 礦產(chǎn)開發(fā)的配套環(huán)境責(zé)任機(jī)制，國(guó)際海洋法法庭在打擊非法、非管制、不報(bào)告（IUU）捕魚方面賦予船旗國(guó)更加明確的責(zé)任。然而，這些國(guó)際造法都處于非常初級(jí)的階段，且仍然是以一種零散的方式進(jìn)行。由此，國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境責(zé)任制度缺乏整體性的考量，除了《海洋法公約》的原則性規(guī)定之外，執(zhí)行層面主要依靠相關(guān)國(guó)際組織或法庭的針對(duì)性的規(guī)則，這些規(guī)則有些尚未生效，有些則有著適用范圍的限制，呈現(xiàn)出非常不完備的狀態(tài)。BBNJ國(guó)際協(xié)定聚焦于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，這一議題具有系統(tǒng)性，即任何海洋活動(dòng)都有可能對(duì)海洋生物多樣性帶來(lái)負(fù)面影響，進(jìn)而落入BBNJ國(guó)際協(xié)定的范疇。因此，盡管BBNJ國(guó)際協(xié)定僅明確了海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)四個(gè)議題，其潛在的屬事范圍是十分寬泛的，與航運(yùn)、漁業(yè)、深海采礦等領(lǐng)域內(nèi)的規(guī)則都存在著交叉，這使得討論整體上適用于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境責(zé)任制度成為可能。

但從BBNJ國(guó)際協(xié)定談判現(xiàn)狀來(lái)看，引入責(zé)任問(wèn)題可能引發(fā)更多的矛盾而難以推進(jìn)。一方面，談判各方對(duì)環(huán)境責(zé)任問(wèn)題以及由此引發(fā)的補(bǔ)償賠償問(wèn)題表現(xiàn)出較低的政治意愿。經(jīng)過(guò)了三輪政府間談判，BBNJ國(guó)際協(xié)定的案文草案仍積累了諸多分歧，體現(xiàn)出談判本身的艱難前景。而責(zé)任制度的建立不僅關(guān)乎法律技術(shù)問(wèn)題，更包含了復(fù)雜的政治問(wèn)題，將其納入議程無(wú)疑會(huì)加劇談判的分歧，而大多數(shù)談判方都希望盡快擬定出一份各方均能接受的國(guó)際文書。因此，政治意愿的匱乏將極大地阻礙責(zé)任議題進(jìn)入BBNJ國(guó)際協(xié)定的規(guī)范領(lǐng)域。另一方面，在BBNJ國(guó)際協(xié)定中引入責(zé)任制度本身并非易事。要解決目前國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域責(zé)任制度所面臨的兩大挑戰(zhàn)，在立法技術(shù)上面臨著一定的難題。首先，累積性環(huán)境影響的損失評(píng)估十分復(fù)雜。累積性環(huán)境影響并不是由單一主體的行為造成的，而是因數(shù)個(gè)行為長(zhǎng)時(shí)間的相互作用而顯現(xiàn)，其后果也不指向特定國(guó)家，而具有廣泛的利益攸關(guān)性。因此，評(píng)估海洋活動(dòng)所造成的累積性環(huán)境影響并非易事，在氣候治理領(lǐng)域解決氣候變化損失與損害的華沙國(guó)際機(jī)制（Warsaw International Mechanism for Loss and Damage，WIM）職能受挫驗(yàn)證了這一點(diǎn)。①在氣候治理的國(guó)際法框架下曾設(shè)立華沙國(guó)際機(jī)制（Warsaw International Mechanism，WIM）試圖解決與責(zé)任相關(guān)的損失與損害認(rèn)定問(wèn)題，但這一機(jī)制設(shè)立八年來(lái)并未取得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，最終轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)良好實(shí)踐（good practice）和提供建議的合作平臺(tái)。參見F.Simlinger et al.， “Legal Responses to Climate Change Induced Loss and Damage” ，in R.Mechler et al.（eds），Loss and Damage from Climate Change：Climate Risk Management，Policy and Governance，Springer，2019，pp.179－203.其次，責(zé)任追索存在著底層邏輯的障礙。無(wú)論是民事責(zé)任還是國(guó)家責(zé)任，國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域環(huán)境責(zé)任難以追索的根本原因在于共益主體意識(shí)的缺失。國(guó)家是國(guó)際法的基本主體，這種主體認(rèn)知主要體現(xiàn)在國(guó)家與國(guó)家之間的交往中，以主權(quán)平等為基礎(chǔ)形成個(gè)體利益相互協(xié)調(diào)的基本模式。在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域，雖然主權(quán)要素不復(fù)存在，但是服務(wù)于主權(quán)所維系的國(guó)家利益仍然是國(guó)家行為的根本出發(fā)點(diǎn)。在這種思維模式下，國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)更加凸顯，且有能力參與競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家所關(guān)心的是最大限度地將公共領(lǐng)域內(nèi)的利益帶入私有領(lǐng)域，而不是維護(hù)并增益集體性利益。換言之，國(guó)家在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的行動(dòng)中所展現(xiàn)的仍然是個(gè)體的主體意識(shí)，而非社會(huì)的主體意識(shí)，故而無(wú)法在責(zé)任的追索中發(fā)揮主動(dòng)性。加之國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋環(huán)境變化對(duì)各國(guó)所造成的影響多數(shù)情況下是非直接的，國(guó)家缺乏追索責(zé)任的利益激勵(lì)。因此，從執(zhí)行層面上看，國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境責(zé)任制度需要在國(guó)家決策和行為模式上有所突破，更好地協(xié)調(diào)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的公共治理中國(guó)家獨(dú)立性與國(guó)際社會(huì)整體性的關(guān)系。從 “區(qū)域” 制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)際海底管理局之所以能夠在責(zé)任的追索上成為的獨(dú)立主體，并不是因?yàn)槠渚哂谐絿?guó)家的性質(zhì)，而是在于 “區(qū)域” 及其礦產(chǎn)資源的人類共同遺產(chǎn)屬性賦予了國(guó)際海底管理局代表全人類的權(quán)限。但將這一模式很難推廣適用以解決責(zé)任追索問(wèn)題，一是以人類共同遺產(chǎn)定性國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋生物多樣性或海洋環(huán)境缺乏共識(shí)，二是一個(gè)類似國(guó)際海底管理局的組織機(jī)構(gòu)安排并不是BBNJ國(guó)際協(xié)定的優(yōu)先選項(xiàng)。

綜上所述，BBNJ國(guó)際協(xié)定將 “一攬子” 的范圍限定在四大議題內(nèi)，主要追求兩個(gè)方面的目標(biāo)，一是協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和利用上的能力差距，以及由此帶來(lái)的利益分配問(wèn)題；二是在預(yù)警原則下確立制度化的工具和方法，實(shí)現(xiàn)海洋生物多樣性的可持續(xù)發(fā)展。這兩個(gè)目標(biāo)中暗含著責(zé)任的線索，但BBNJ國(guó)際協(xié)定的規(guī)范文本為此留出的空間十分有限。

4.2 優(yōu)化海洋環(huán)境責(zé)任制度的路徑思考

由于主客觀兩個(gè)方面的阻礙，BBNJ國(guó)際協(xié)定中難以引入一條正式的責(zé)任條款，但這并不意味著責(zé)任問(wèn)題在海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的語(yǔ)境下不具意義，也不意味著BBNJ國(guó)際協(xié)定無(wú)法對(duì)《海洋法公約》框架下的海洋環(huán)境責(zé)任制度做出任何優(yōu)化。責(zé)任包含兩個(gè)層面的內(nèi)涵，一是履行第一性義務(wù)，二是違反第一性義務(wù)的法律后果即賠償責(zé)任。②E.Papastavridis，Permutations of Responsibility in International Law，Brill，2019，pp.90－119.在環(huán)境責(zé)任領(lǐng)域，因非國(guó)家行為導(dǎo)致的環(huán)境損害，賠償責(zé)任主要指向的是民事責(zé)任，而國(guó)家責(zé)任強(qiáng)調(diào)國(guó)家在履行海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)上的合理謹(jǐn)慎，以及在此限度內(nèi)國(guó)家自身因違反義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際法責(zé)任。從漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，明確國(guó)家責(zé)任一方面可以敦促國(guó)家更為主動(dòng)地對(duì)其控制的海洋活動(dòng)施以有效的管轄，對(duì)于預(yù)防和消除累積性環(huán)境影響有著積極的效應(yīng)；另一方面可以回避一些涉及賠償?shù)募夹g(shù)性問(wèn)題和政治性問(wèn)題，一定程度上繞開責(zé)任追索的難題。因此，基于BBNJ國(guó)際協(xié)定現(xiàn)有的框架，可以考慮在規(guī)則設(shè)計(jì)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國(guó)家的責(zé)任意識(shí)以敦促海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)的履行。

在BBNJ國(guó)際協(xié)定中強(qiáng)化國(guó)家責(zé)任的關(guān)鍵在于組織機(jī)構(gòu)安排，為此在全球維度上創(chuàng)設(shè)外部監(jiān)督十分有必要。國(guó)家責(zé)任產(chǎn)生于國(guó)際不法行為，而國(guó)際不法行為根源于國(guó)家違反了其所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)。由于國(guó)際社會(huì)是一個(gè)自助的體系，履行國(guó)際義務(wù)取決于國(guó)家自覺，對(duì)國(guó)家責(zé)任的主張也主要通過(guò)國(guó)家間的相互對(duì)抗。①［英］伊恩·布朗利著，曾令良等譯：《國(guó)際公法原理》，法律出版社，2007年版，第250頁(yè)。但這樣一種路徑在國(guó)家管轄范圍之外的區(qū)域很難實(shí)現(xiàn)，此時(shí)國(guó)際組織的功能凸顯。盡管任何國(guó)際組織都不能凌駕于國(guó)家主權(quán)之上，但其可以敦促國(guó)家履約并在未履約情形下尋求救濟(jì)，前提是締約國(guó)通過(guò)條約賦予了國(guó)際組織以相應(yīng)職能。BBNJ國(guó)際協(xié)定為國(guó)家設(shè)定了新的海洋環(huán)境義務(wù)，其中大部分的義務(wù)指向的是國(guó)家管轄范圍之外的活動(dòng)，組織機(jī)構(gòu)安排對(duì)于國(guó)家履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任有著至關(guān)重要的影響。BBNJ國(guó)際協(xié)定談判過(guò)程中，圍繞組織機(jī)構(gòu)安排的爭(zhēng)議聚焦于是否應(yīng)該在國(guó)家自覺履行義務(wù)的基礎(chǔ)上增加全球?qū)用娴穆募s監(jiān)督，由此衍生出借助既有區(qū)域性安排的區(qū)域模式（regional model）、新設(shè)組織機(jī)構(gòu)的全球模式（global model）以及綜合以上兩種模式的混合模式（hybrid model）三個(gè)備選方案。②Chair’s streamlined non－paper on elements of a draft text of an international legally－binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction，聯(lián)合國(guó)秘書處法律事務(wù)廳海洋事務(wù)和海洋法司官網(wǎng)，https：／／www.un.org／Depts／los／biodiversity／prepcom_files／Chairs_streamlined_non－paper_to_delegations.pdf，訪問(wèn)日期：2021年5月20日。從BBNJ國(guó)際協(xié)定草案的文本上看，談判各方對(duì)設(shè)立締約方會(huì)議和科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)成初步共識(shí)，③參見 “BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案修改稿” 第48、49、50條。表明最終文本將在全球模式和混合模式中做出選擇，二者的差異主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)職能上。在全球模式下，締約方會(huì)議和科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)被賦予更加具體的職能，能夠?qū)?guó)家決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；而在混合模式下，締約方會(huì)議和科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)的職能是有條件的，需要讓位于區(qū)域性組織的職能。④Nichola A.Clark， “Institutional Arrangements for the New BBNJ Agreement：Moving Beyond Global，Regional，and Hybrid，” Marine Policy，Vol.122，2020，pp.1－8.從責(zé)任的角度出發(fā)，全球模式能夠?qū)?guó)家履行環(huán)境義務(wù)形成更有效的外在監(jiān)督，特別是賦予締約方會(huì)議在執(zhí)行與遵約方面的監(jiān)測(cè)與審查權(quán)限，以及賦予科學(xué)技術(shù)機(jī)構(gòu)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)等事項(xiàng)上的建議權(quán)限，有助于敦促國(guó)家實(shí)質(zhì)履約。同時(shí)，賦予締約方會(huì)議在執(zhí)行與遵約方面的一定的決定權(quán)和建議權(quán)，還可以為未來(lái)探討環(huán)境責(zé)任問(wèn)題預(yù)留空間和平臺(tái)。

BBNJ國(guó)際協(xié)定突出了國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋生物多樣性在海洋環(huán)境治理中的重要性，這對(duì)于未來(lái)海洋環(huán)境責(zé)任制度的發(fā)展有著一定的指引性。在BBNJ的語(yǔ)境下，海洋環(huán)境責(zé)任制度所面臨的難題集中在累積性環(huán)境影響和責(zé)任追索兩個(gè)方面。對(duì)此，氣候治理和南極環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的制度經(jīng)驗(yàn)可以提供一些有益的思路。

首先，氣候變化領(lǐng)域的損失評(píng)估和環(huán)境補(bǔ)償路徑對(duì)應(yīng)對(duì)累積性環(huán)境影響的啟示。對(duì)于累積性環(huán)境影響，損失評(píng)估和環(huán)境補(bǔ)償是較大的挑戰(zhàn)，這一問(wèn)題不僅出現(xiàn)在海洋環(huán)境治理中，氣候治理也有著類似的困境。氣候治理的國(guó)際法框架一直將 “損失和損害” （loss and damage）作為核心問(wèn)題之一，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）第19屆締約方會(huì)議（COP 19）為此設(shè)立了華沙國(guó)際機(jī)制，《巴黎協(xié)定》中也對(duì)此做出重申。⑤參見《巴黎協(xié)定》第8條。雖然從UNFCCC到《巴黎協(xié)定》都在回避由損失和損害所導(dǎo)致的賠償責(zé)任，⑥M.J.Mace and Roda Verheyen， “Loss，Damage and Respon?sibility after COP 21：All Options Open for the Paris Agreement” ，Re?view of European Community＆International Law，Vol.25，Issue 2，2016，pp.197－214.但華沙國(guó)際機(jī)制的引入一定程度上推動(dòng)著國(guó)際間在損失和損害的界定、評(píng)估、管控以及信息共享、財(cái)政等問(wèn)題上的共識(shí)。①M(fèi).Hafijul Islam Khan， “The Warsaw International Mecha?nism：Exploring the Structures and Functions to Address Loss and Damage Associated with Climate Change Impacts” ，in Kheng－Lian Koh et al.（ed.），Adaptation to Climate Change，World Scientific，2015，pp.165－189.而關(guān)于環(huán)境補(bǔ)償，除了針對(duì)大型排放企業(yè)的國(guó)內(nèi)訴訟途徑之外，氣候治理的國(guó)際法框架下也形成了一些國(guó)際機(jī)制如綠色氣候基金（Green Climate Fund），為發(fā)展中國(guó)家特別是受氣候變化影響較大的不發(fā)達(dá)國(guó)家提供資金支持。海洋環(huán)境領(lǐng)域的累積性影響也可以適用相似的解決路徑，包括建立專門的機(jī)制對(duì)海洋活動(dòng)造成的環(huán)境影響進(jìn)行長(zhǎng)效評(píng)估，并且對(duì)易受影響的國(guó)家和地區(qū)如太平洋小島國(guó)在技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)方面提供必要的援助。

其次，《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》附件六即責(zé)任附件對(duì)責(zé)任追索的啟示。南極在法律地位上不處于任何一個(gè)國(guó)家的主權(quán)和管轄權(quán)之下，責(zé)任追索也存在著主體困境。南極條約協(xié)商會(huì)議（Antarctic Treaty Consultative Meeting，ATCM）于2005年通過(guò)了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》的附件六，明確了環(huán)境緊急事件下的責(zé)任，其中第7條對(duì)訴權(quán)問(wèn)題做出了規(guī)定。依據(jù)該條規(guī)定，代替行為人（operator）采取應(yīng)急措施（response action）的締約國(guó)享有賠償請(qǐng)求權(quán)；沒有任何一方采取應(yīng)急措施的情況下，對(duì)于非國(guó)家行為人其國(guó)籍國(guó)應(yīng)保證有相應(yīng)的國(guó)內(nèi)追責(zé)機(jī)制，對(duì)于國(guó)家行為人則由南極條約協(xié)商會(huì)議進(jìn)行追責(zé)。訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)則是區(qū)分非國(guó)家行為體和國(guó)家行為體，前者主要通過(guò)國(guó)內(nèi)程序，后者則是通過(guò)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》的爭(zhēng)端解決機(jī)制。責(zé)任附件的追責(zé)路徑實(shí)質(zhì)上沒有脫離民事責(zé)任與國(guó)家責(zé)任兩條基本線索，在主體資格的確定上也是以特殊利益主體、國(guó)籍國(guó)和具有代表性的國(guó)際組織三個(gè)要素為基礎(chǔ)，但責(zé)任附件為締約國(guó)設(shè)定了保障訴權(quán)的一些程序性義務(wù)，并配合《南極條約》體系下原有的機(jī)制如調(diào)查程序（enquiry procedure），使訴權(quán)更加具有現(xiàn)實(shí)性。對(duì)于海洋環(huán)境責(zé)任的追索，可以參考上述規(guī)定考慮從兩個(gè)方面予以完善，一是激勵(lì)船旗國(guó)之外的國(guó)家對(duì)于公海上發(fā)生的環(huán)境損害事件采取積極的應(yīng)對(duì)措施，二是需要一個(gè)國(guó)際組織如前文提到的BBNJ國(guó)際協(xié)定下的締約方會(huì)議為國(guó)家間在海洋環(huán)境責(zé)任追索上產(chǎn)生的爭(zhēng)議提供調(diào)查、協(xié)商的平臺(tái)。

五、結(jié) 語(yǔ)

BBNJ國(guó)際協(xié)定的談判是《海洋法公約》作為環(huán)境公約的一次更新升級(jí)，為海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用創(chuàng)設(shè)了許多新的義務(wù)，而義務(wù)的履行勢(shì)必牽涉責(zé)任問(wèn)題。但BBNJ國(guó)際協(xié)定案文草案對(duì)責(zé)任問(wèn)題的規(guī)定點(diǎn)到即止，這在一定程度上緣于責(zé)任問(wèn)題自身的復(fù)雜性。事實(shí)上，責(zé)任問(wèn)題在所有涉及環(huán)境的國(guó)際文書中都呈現(xiàn)出復(fù)雜性，《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》關(guān)于責(zé)任的附件六通過(guò)已15年仍未生效，表明環(huán)境責(zé)任制度的發(fā)展難以一蹴而就。但BBNJ國(guó)際協(xié)定是一個(gè)良好開端，表明國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋的關(guān)注已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向200海里之外，對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性關(guān)注也在增強(qiáng)，對(duì)更加完善的治理機(jī)制的需求將是必然趨勢(shì)，而責(zé)任制度是其中的重要一環(huán)。對(duì)中國(guó)而言，海洋特別是深海大洋是國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略新疆域，更是構(gòu)建藍(lán)色領(lǐng)導(dǎo)力的重要場(chǎng)域。推動(dòng)海洋環(huán)境責(zé)任制度的發(fā)展對(duì)中國(guó)而言可能尚不具有現(xiàn)實(shí)的急迫性，甚至可能束縛當(dāng)下探索海洋的步伐。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)提出共建海洋命運(yùn)共同體的構(gòu)想，不僅包含了共享海洋帶給人類的惠益，更包含了共同保護(hù)海洋的責(zé)任。這種責(zé)任不僅是一個(gè)抽象的價(jià)值意象，還需要反映在具體的制度中。推動(dòng)海洋環(huán)境責(zé)任的制度的發(fā)展需要更加成熟的政治環(huán)境與平臺(tái)，對(duì)此中國(guó)所能扮演的角色是值得思考的問(wèn)題。