陳 奎 李福壯
河南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)局測(cè)繪地理信息院(450000)
我國(guó)從20世紀(jì)50年代開(kāi)始就對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)進(jìn)行研究,主要是對(duì)礦山的尾礦土地進(jìn)行平整復(fù)墾、土壤改良,以解決當(dāng)時(shí)的糧食短缺問(wèn)題。1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》頒布,這是我國(guó)第一步關(guān)于礦區(qū)土地復(fù)墾的規(guī)范性文件,由此土地復(fù)墾工作逐漸規(guī)范起來(lái)。隨著胡振祺、王希智等眾多專家學(xué)者的研究,各地相繼頒布了多種關(guān)于礦山生態(tài)修復(fù)和土地復(fù)墾的章程。
2016年以來(lái),我國(guó)統(tǒng)籌實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程,部署開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域廢棄礦山生態(tài)修復(fù),整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的觀念深入人心。各地廣泛開(kāi)展礦山生態(tài)修復(fù)及綜合治理實(shí)踐,在探索實(shí)現(xiàn)礦山廢棄地“滿目瘡痍變綠水青山”“劣勢(shì)變優(yōu)勢(shì)”的路徑和方法上積累了一定經(jīng)驗(yàn),修復(fù)成效明顯。當(dāng)然,其中也不乏只顧眼前、急功近利、違背自然規(guī)律大搞人工修復(fù)的做法。
企業(yè)在進(jìn)行礦山開(kāi)采時(shí)追求的是最優(yōu)經(jīng)濟(jì)效益,沒(méi)有把環(huán)境價(jià)值、人的價(jià)值和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)考慮在內(nèi),忽視了自然環(huán)境對(duì)整體環(huán)境的生態(tài)價(jià)值。
2.1.1 修復(fù)資金不足和利用率低
據(jù)中投顧問(wèn)發(fā)布的《2017-2021年中國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)行業(yè)深度調(diào)研及投資前景預(yù)測(cè)報(bào)告》表示,目前我國(guó)礦山總復(fù)墾率不到10%,其中很大一部分原因是治理資金嚴(yán)重不足。國(guó)家財(cái)政資金總量小且資助范圍有限,尤其是在簡(jiǎn)政放權(quán)的改革環(huán)境下,政府財(cái)政收入進(jìn)一步收縮,資金壓力更大。據(jù)統(tǒng)計(jì),國(guó)家財(cái)政投入礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目成本約1.7萬(wàn)元/畝,礦山生態(tài)修復(fù)治理面臨巨大的資金缺口。
大部分礦山企業(yè)在生態(tài)修復(fù)使用自籌資金的方法,在完成生態(tài)修復(fù)任務(wù)后保證金沒(méi)有返還。礦山生態(tài)修復(fù)需要資金來(lái)保證具體修復(fù)行為的實(shí)施,項(xiàng)目的責(zé)任主體,不管是政府還是礦山企業(yè),都要面臨著很大的經(jīng)濟(jì)壓力,責(zé)任主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也就決定著修復(fù)任務(wù)能否順利完成。礦業(yè)企業(yè)是營(yíng)利性實(shí)體,在礦山生態(tài)修復(fù)中,企業(yè)會(huì)考慮所獲得的經(jīng)濟(jì)效益以及所要投入的成本,消耗大量生態(tài)修復(fù)資金是不現(xiàn)實(shí)的。
2.1.2 修復(fù)技術(shù)匱乏和模式單一
礦山生態(tài)修復(fù)治理早期主要體現(xiàn)為廢棄地復(fù)墾和礦區(qū)復(fù)綠,新時(shí)期礦山生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵更加豐富,對(duì)修復(fù)工作提出了更高的要求,礦山生態(tài)恢復(fù)需要可靠的技術(shù)保障。然而,我國(guó)大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)目前沒(méi)有技術(shù)研究人員,先進(jìn)技術(shù)通常由專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的技術(shù)人員掌握。
現(xiàn)階段礦山生態(tài)修復(fù)模式比較單一,缺少統(tǒng)一的規(guī)劃治理體系。在礦山生態(tài)修復(fù)治理時(shí)還是以簡(jiǎn)單整治和復(fù)墾復(fù)綠為主,鮮有從景觀、園林、環(huán)境科學(xué)的角度去考慮修復(fù)方式,缺少“山水林田湖草是生命共同體”的系統(tǒng)思想,缺少按照系統(tǒng)思維綜合考慮礦區(qū)生態(tài)功能的修復(fù)模式。
礦山生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵豐富,包含了地質(zhì)環(huán)境治理、土地復(fù)墾、含水層地下水治理恢復(fù)、環(huán)境污染治理及生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)等多方面內(nèi)容,這就意味著科學(xué)規(guī)范推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)工作需要以完善的法律法規(guī)體系作支撐。當(dāng)前我國(guó)與礦山生態(tài)修復(fù)治理相關(guān)的法律條文散見(jiàn)于《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等法律法規(guī)中,內(nèi)容不統(tǒng)一、體系不獨(dú)立,實(shí)踐中針對(duì)性和操作性不強(qiáng)。作為礦山生態(tài)修復(fù)主要依據(jù)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》幾經(jīng)修正,內(nèi)容不斷完善,但因其僅為部門規(guī)章,而非國(guó)家層面制定的礦山修復(fù)治理核心法律,不能滿足新時(shí)期系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的需要。
此外,礦山生態(tài)修復(fù)治理涉及面廣,難度較大,技術(shù)性較強(qiáng),目前缺乏統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),露采礦山削坡治理、復(fù)綠措施、建(構(gòu))筑物拆除等相關(guān)治理技術(shù)、措施的科學(xué)合理性難以界定。因無(wú)具體依據(jù)可循,工程施工后是否會(huì)引發(fā)新的地質(zhì)災(zāi)害或環(huán)境破壞有待論證,修復(fù)治理后管理部門驗(yàn)收也存在困難。
礦業(yè)開(kāi)發(fā)普遍存在重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)的現(xiàn)象。由于缺乏系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)體系和有效的監(jiān)管手段,礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)壓力很大。一直以來(lái),針對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏一個(gè)完整的成體系的省、市、縣級(jí)全覆蓋的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái),全面真實(shí)有效的礦山生態(tài)環(huán)境調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)尚未建立。大多數(shù)礦山企業(yè)也未開(kāi)展自主監(jiān)測(cè),使得事中、事后監(jiān)管缺乏依據(jù)。已開(kāi)展監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)大都在是否越界開(kāi)采,較少關(guān)注礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題,監(jiān)測(cè)效果大打折扣。
礦業(yè)權(quán)人作為礦產(chǎn)資源開(kāi)采使用的主體,在采礦過(guò)程中未樹(shù)立起保護(hù)礦產(chǎn)資源及礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任意識(shí)。一些礦業(yè)權(quán)人為了追求利益,知法犯法,肆意開(kāi)采資源、采完就跑,加劇了礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題和土地?fù)p毀生態(tài)問(wèn)題。然而目前我國(guó)主要以企業(yè)信息定期報(bào)送、信息公示和信用懲戒約束等作為監(jiān)管的主要途徑。就懲戒效果來(lái)說(shuō),其作用并不具有強(qiáng)制性,對(duì)企業(yè)約束不夠。對(duì)于不履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)以及履行不到位等情況,法律規(guī)定的懲處程度也較輕,企業(yè)違法成本較低,而且監(jiān)管缺位。此外,在礦山修復(fù)治理階段,會(huì)產(chǎn)生部分余量資源,在具體處置利用及監(jiān)管方面因沒(méi)有明晰的法律條文依據(jù)而難以把握和落實(shí),容易出現(xiàn)不按方案治理、“以采代治”的行為,從而產(chǎn)生新的礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題和礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患。
3.1.1 永城市東西城區(qū)間采煤塌陷區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程
永城市位于豫魯蘇皖四省交界處,多年來(lái),規(guī)劃區(qū)內(nèi)因?yàn)槊禾康拈_(kāi)采造成了地面的塌陷,對(duì)村莊道路、房屋造成了巨大的破壞,生態(tài)環(huán)境非常薄弱。河南省地礦局測(cè)繪地理信息院通過(guò)三期勘察,多次深入調(diào)研,參閱大量文獻(xiàn),將礦山地質(zhì)環(huán)境治理與綠色可持續(xù)發(fā)展理念相融合,創(chuàng)造性地提出了“挖深墊淺、挖湖堆山”的治理思路。運(yùn)用我國(guó)傳統(tǒng)造園藝術(shù)中“理水堆山”的造園手法,利用沉陷區(qū)所形成的自然水面,合理組織挖方與填方工程,充分考慮水陸邊界的特色及山高水低的起伏之感,增加景觀的層次,形成內(nèi)湖、外湖、島嶼、濕地、堤、塔、亭、橋景觀,這些景觀形成錯(cuò)落有致、分布有序、豐富而有特色的山水空間格局。
隨著采煤塌陷區(qū)治理大幕的拉開(kāi),按照“統(tǒng)一規(guī)劃、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施、全面治理”整體思路,因地制宜,科學(xué)運(yùn)作,集中優(yōu)勢(shì)資金,全力打造新時(shí)代的美麗家園。經(jīng)過(guò)多年的治理,使20多平方公里的塌陷積水區(qū)變成了國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)、省級(jí)濕地公園和省級(jí)礦山公園,成為傳播生態(tài)文明理念、建設(shè)美麗中國(guó)的具體實(shí)踐。事實(shí)證明,日月湖治理模式充分集成整合資金政策,對(duì)山上山下、地上地下、陸地湖泊進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理,真正改變了治山、治水、護(hù)田各自為戰(zhàn)的工作格局,成為河南推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)的典范。
3.1.2 上海辰山植物園礦坑花園建設(shè)
上海辰山植物園礦坑花園是由上海市政府、中國(guó)科學(xué)院和國(guó)家林業(yè)局合作共建的一座集科研、科普及休憩于一體的綜合性植物園。礦坑花園位于辰山植物園西北部,是松江辰山采石坑礦山遺址。這里屬于人工采礦遺跡,自然景觀不復(fù)存在。近半個(gè)世紀(jì)的開(kāi)采使得這里的生態(tài)遭到破壞,原本郁郁蔥蔥的山林變成了峭壁深坑。
設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)經(jīng)過(guò)多次勘察后將這里作為一個(gè)修復(fù)式花園進(jìn)行改造。把礦坑花園分為三個(gè)主要部分:平湖區(qū)、臺(tái)地區(qū)、深潭區(qū)。分別采取不同的修復(fù)設(shè)計(jì)策略,以生態(tài)恢復(fù)景觀設(shè)計(jì)為手段,通過(guò)各種生態(tài)恢復(fù)設(shè)計(jì)手法,恢復(fù)礦山公園生態(tài)環(huán)境,再現(xiàn)怡人自然生態(tài)景觀,創(chuàng)造良好游覽環(huán)境。設(shè)計(jì)者沒(méi)有采取覆蓋式的修復(fù)手法簡(jiǎn)單地對(duì)山體崖壁進(jìn)行復(fù)綠,而是選擇尊重場(chǎng)地,在展現(xiàn)礦山特有的景觀特質(zhì)的基礎(chǔ)上分區(qū)進(jìn)行修復(fù)與景觀營(yíng)造,保留山體北部的自然山林,保護(hù)場(chǎng)地原生自然植物。采空區(qū)適當(dāng)引進(jìn)本土植物,作為上海辰山植物園的一部分,承擔(dān)著對(duì)市民的植物科普展示功能。
江蘇省宜興市礦產(chǎn)資源豐富,采礦歷史悠久,長(zhǎng)期粗放式露天開(kāi)采形成大面積裸露廢棄礦山,地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題突出。宜興市準(zhǔn)確把握習(xí)近平生態(tài)文明思想的深刻內(nèi)涵,制訂了一系列有關(guān)礦山生態(tài)修復(fù)的措施。
3.2.1 創(chuàng)新政策制度,盤活用地空間
在解決歷史遺留關(guān)閉露采礦山造成的土地?fù)p毀、生態(tài)破壞及廢棄工礦地等問(wèn)題上,宜興市出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)礦山綠色建設(shè)與環(huán)境整治的實(shí)施意見(jiàn)》,制訂了礦山環(huán)境治理項(xiàng)目的實(shí)施流程,以加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。宜興市積極探索實(shí)施“礦地融合2.0”,以礦山廢棄宕口復(fù)墾利用為抓手,將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與工礦廢棄地復(fù)墾利用工作有機(jī)結(jié)合,在改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患的同時(shí),盤活低效用地。結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,允許將歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾增加的耕地用于占補(bǔ)平衡,實(shí)現(xiàn)了礦山生態(tài)修復(fù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。
3.2.2 高效利用財(cái)政資金,多渠道引導(dǎo)社會(huì)參與
在經(jīng)費(fèi)有限的情況下,合理規(guī)劃礦山治理任務(wù),高效利用財(cái)政資金,突出重點(diǎn),優(yōu)先治理重點(diǎn)旅游景區(qū)等露采廢棄礦山,提高財(cái)政資金使用效益。
同時(shí),多渠道引導(dǎo)社會(huì)資本參與,探索構(gòu)建“政府引導(dǎo)、財(cái)政扶持、社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作”的礦山地質(zhì)環(huán)境治理新模式。積極引入第三方治理,制定優(yōu)惠政策優(yōu)化投資環(huán)境,實(shí)行“誰(shuí)治理、誰(shuí)投資、誰(shuí)收益”,鼓勵(lì)民間資本參與礦山生態(tài)修復(fù)。通過(guò)將工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目和建設(shè)用地使用權(quán)、景觀經(jīng)營(yíng)權(quán)捆綁出讓,公開(kāi)招標(biāo)引入社會(huì)投資主體。投資方以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式取得廢棄礦山國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的同時(shí),直接承擔(dān)和參與礦山土地綜合修復(fù)利用,并可由此獲得收益回報(bào)。
3.2.3 堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù),探索多元化、開(kāi)發(fā)式治理
統(tǒng)籌考慮礦山生態(tài)修復(fù)治理需求,按照“宜耕則耕、宜水則水、宜林則林、宜建則建”的原則,將廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境治理與生態(tài)建設(shè)、土地復(fù)墾、新農(nóng)村建設(shè)、景觀建設(shè)有機(jī)結(jié)合,加快礦山生態(tài)修復(fù)進(jìn)度。在社會(huì)主體參與治理礦山廢棄地時(shí),要求參與者因地制宜,針對(duì)礦山區(qū)位條件及地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀,結(jié)合當(dāng)?shù)匾?guī)劃分別采用治理復(fù)綠、地質(zhì)保護(hù)、景觀再造、土地復(fù)墾和項(xiàng)目利用等多元化治理方式。
首先,提高財(cái)政資金的高效利用。各地自然資源主管部門應(yīng)根據(jù)區(qū)域廢棄礦山規(guī)模體量編制地質(zhì)環(huán)境綜合治理規(guī)劃,建立近、遠(yuǎn)期修復(fù)任務(wù)清單,按照礦山情況及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響程度確定修復(fù)時(shí)序及周期,有重點(diǎn)、有側(cè)重地安排使用資金。
其次,各地政府應(yīng)積極探索構(gòu)建財(cái)政資金和社會(huì)資金的雙驅(qū)模式,以財(cái)政資金為引領(lǐng),通過(guò)制定合理的政策引進(jìn)社會(huì)資金實(shí)施開(kāi)發(fā)式治理,實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)修復(fù)財(cái)政補(bǔ)助和社會(huì)資金共同發(fā)力,解決當(dāng)前面臨的資金難題。
最后,自然資源主管部門應(yīng)積極引入有技術(shù)、有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的企事業(yè)單位,采取總承包方式對(duì)礦山廢棄地進(jìn)行統(tǒng)一治理,從方案設(shè)計(jì)上總體把關(guān),確保礦山生態(tài)修復(fù)的科學(xué)合理和穩(wěn)定可行。
各地方應(yīng)結(jié)合本地區(qū)礦山修復(fù)治理實(shí)際,制定相應(yīng)的地方法律法規(guī),為加強(qiáng)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)治理提供強(qiáng)有力保障。在治理的過(guò)程中,必須明確機(jī)構(gòu)之間的職能,避免政府部門之間相互推卸責(zé)任。應(yīng)盡快出臺(tái)礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管及驗(yàn)收規(guī)范等,以便對(duì)已實(shí)施的修復(fù)工程效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),提高礦山生態(tài)修復(fù)及管理質(zhì)量。自然資源主管部門內(nèi)部也應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作,統(tǒng)籌礦山生態(tài)修復(fù)工作,明確礦區(qū)各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的生態(tài)保護(hù)修復(fù)和治理修復(fù)的主體責(zé)任義務(wù),統(tǒng)籌制訂礦區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃,打通部門間政策銜接渠道,推進(jìn)新時(shí)期礦山生態(tài)文明建設(shè)。
各地政府應(yīng)完善開(kāi)采生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)測(cè)制度,加強(qiáng)對(duì)礦山邊開(kāi)采邊治理情況的監(jiān)管?;诖髷?shù)據(jù)、人工智能技術(shù),探索建立礦山地質(zhì)環(huán)境變化及修復(fù)的快速監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。在礦山修復(fù)治理后,要對(duì)修復(fù)治理效果進(jìn)行監(jiān)管,在相關(guān)法規(guī)政策文件中明確驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),對(duì)驗(yàn)收不合格的要求整改。對(duì)半年、一年及一年以上應(yīng)治未治的處以處罰措施,建立企業(yè)誠(chéng)信檔案和信用積累制度,強(qiáng)化信用懲戒約束。將未履行修復(fù)義務(wù)的企業(yè)或個(gè)人與社會(huì)信用體系掛鉤,采取暫停開(kāi)礦及提高罰金等措施,督促企業(yè)履行義務(wù)。此外,還應(yīng)完善及暢通公眾監(jiān)督舉報(bào)渠道,提高礦區(qū)群眾監(jiān)督、參與積極性。
新時(shí)期下的礦山生態(tài)修復(fù)治理以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),按照“宜耕則耕、宜水則水、宜林則林、宜建則建”的原則,將礦山地質(zhì)環(huán)境治理與生態(tài)建設(shè)、土地復(fù)墾、新農(nóng)村建設(shè)、景觀建設(shè)有機(jī)結(jié)合,加快礦山生態(tài)修復(fù)進(jìn)度。