展士杰，余淑紅，牛最榮，孫棟元，武 雪

(1.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)水利水電工程學(xué)院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅 玉門(mén) 735211)

疏勒河是我國(guó)西北地區(qū)的內(nèi)陸河，發(fā)源于祁連山脈，流經(jīng)青海省天峻縣、甘肅省肅北縣、玉門(mén)市、瓜州縣、敦煌市等地，總長(zhǎng)約670km，流域面積約17×104km2。由于地處西北內(nèi)陸地區(qū)，自然條件所導(dǎo)致疏勒河流域缺水明顯，再加上近些年經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人口的增加，工業(yè)、農(nóng)業(yè)需水量呈上升趨勢(shì)。水資源的合理利用成了制約經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的重要因素[1]。目前，疏勒河流域的生態(tài)環(huán)境仍然非常脆弱，地下水超采、生態(tài)用水被擠占、局部生態(tài)環(huán)境惡化等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，并對(duì)綠洲安全和流域可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了威脅。造成這些問(wèn)題的一個(gè)重要原因是水流產(chǎn)權(quán)不清晰，權(quán)利義務(wù)不明確，水資源和水生態(tài)空間保護(hù)難、監(jiān)管難。本文對(duì)疏勒河試點(diǎn)區(qū)流域水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)方案進(jìn)行研究，以達(dá)到規(guī)范流域水權(quán)管理，緩解用水矛盾，保護(hù)生態(tài)用水，促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展的目的。

1 疏勒河流域水權(quán)制度框架及分配機(jī)制

水資源的所有權(quán)屬于國(guó)家。世界上經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家大都進(jìn)行了水權(quán)探索并取得了一定進(jìn)展。若某一地區(qū)水資源較為短缺，那么從本質(zhì)上水權(quán)可以看做財(cái)產(chǎn)權(quán)，受到法律的保護(hù)，同時(shí)可對(duì)水權(quán)進(jìn)行交易、轉(zhuǎn)讓、拍賣等。此舉雖優(yōu)化了水資源配置，但是會(huì)導(dǎo)致水價(jià)過(guò)高，收益不穩(wěn)定，短期看來(lái)交易活躍，但長(zhǎng)期來(lái)看發(fā)展較為緩慢[2]。近年來(lái)，我國(guó)正積極推動(dòng)水權(quán)確權(quán)探索，但用水指標(biāo)細(xì)化分解還未全部完成，管理監(jiān)控還不夠精細(xì)。本文把疏勒河流域試點(diǎn)區(qū)的水權(quán)制度結(jié)構(gòu)層級(jí)化[3]，疏勒河流域試點(diǎn)區(qū)水權(quán)制度結(jié)構(gòu)主要由省級(jí)決策實(shí)體(第一層級(jí))、縣級(jí)決策實(shí)體(第二層級(jí))、基層決策實(shí)體(第三、四層級(jí))、用戶決策實(shí)體(第五層級(jí))五個(gè)層級(jí)的決策實(shí)體構(gòu)成。

省級(jí)決策實(shí)體可以對(duì)各縣區(qū)水權(quán)進(jìn)行配置，主導(dǎo)縣域之間水權(quán)流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償和再分配?？h級(jí)決策實(shí)體主要是配置縣域內(nèi)水權(quán)，主導(dǎo)了各個(gè)行業(yè)間的水權(quán)流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償和再分配?；鶎記Q策實(shí)體(第三層級(jí))：將灌區(qū)內(nèi)水權(quán)公平、公正、公開(kāi)地進(jìn)行配置并將水的配置情況與農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)進(jìn)行核實(shí)，接受監(jiān)督；基層決策實(shí)體(第四層級(jí))：把水權(quán)公平的分給每家農(nóng)戶，對(duì)農(nóng)戶之間的水事活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，征收水費(fèi)，管護(hù)田間工程等。用戶決策實(shí)體：農(nóng)戶之間可自由交易[4]。

2 疏勒河流域水權(quán)確權(quán)基礎(chǔ)條件分析

試點(diǎn)區(qū)內(nèi)與確權(quán)相關(guān)基礎(chǔ)條件主要包括可確權(quán)水量條件、確權(quán)的耕地面積條件、渠系水利用系數(shù)條件、灌溉定額條件等[5]。

2.1 疏勒河流域可確權(quán)水量分析

可確權(quán)的疏勒河水量，首先受流域水資源總量的限制，其為該地區(qū)可利用水資源量的最大值[6]。結(jié)合疏勒河水權(quán)試點(diǎn)具體情況，針對(duì)疏勒河干流地表、地下水，有一定的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的可分配水量有3種。其一為酒泉市縣級(jí)行政區(qū)2015、2020、2030年水資源管理控制指標(biāo)確定的可分配水量(簡(jiǎn)稱“三條紅線水量”)，其二為敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃項(xiàng)目中所確定的瓜州縣和玉門(mén)市的水量(簡(jiǎn)稱“敦煌規(guī)劃水量”)，其三為各級(jí)水行政主管部門(mén)頒發(fā)的合法取水許可證許可引水量(簡(jiǎn)稱“取水許可水量”)[7]。疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)的水資源總量和3個(gè)可分配水量關(guān)系如圖1所示。

圖1 疏勒河流域試點(diǎn)區(qū)不同類別水量圖

2.2 確權(quán)面積基礎(chǔ)條件分析

灌溉面積是水權(quán)確權(quán)的基本因素，水權(quán)試點(diǎn)內(nèi)耕地發(fā)展由于在歷史的不同時(shí)期制定的不同政策而變得十分復(fù)雜。我們將疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)玉門(mén)市、瓜州縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類灌溉面積作為本方案水權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)面積數(shù)據(jù)。在此分別針對(duì)國(guó)家二輪土地承包面積、法定承包耕地面積以及區(qū)內(nèi)總耕地面積，3個(gè)確權(quán)面積條件進(jìn)行分析，得出計(jì)算區(qū)內(nèi)總耕地面積為11.76×104hm2(其中含計(jì)劃外的0.10×104hm2)。

2.3 試點(diǎn)區(qū)渠系水利用系數(shù)及灌溉定額

渠系水利用系數(shù)對(duì)用水戶水權(quán)數(shù)量的確定具有重要意義，而灌溉定額可以直接對(duì)水權(quán)分配是否合理進(jìn)行判斷，用下式進(jìn)行規(guī)劃區(qū)內(nèi)每公頃均需水量計(jì)算：

(1)

式中，Q需—規(guī)劃區(qū)內(nèi)每公頃均需水量；Ei為—第i種作物每公頃凈需水量；αi為—第i種作物在試驗(yàn)區(qū)種植面積所占試驗(yàn)區(qū)總種植面積的比率；ηi—試驗(yàn)區(qū)內(nèi)不同作物的灌溉水有效利用系數(shù)。計(jì)算出每公頃平均需水量后，可根據(jù)每公頃平均需水量計(jì)算試驗(yàn)區(qū)內(nèi)總的農(nóng)業(yè)需水量：

Q總=Q需×A

(2)

若總的需水量小于試驗(yàn)區(qū)可分配的需水量，那么可用Q需作為灌溉定額，若總的需水量大于可分配需水量，那么可先根據(jù)可分配水量除以農(nóng)作物面積作為平均灌溉定額，后根據(jù)作物不同進(jìn)行調(diào)整。試點(diǎn)區(qū)內(nèi)渠系水利用系數(shù)及灌溉定額詳情見(jiàn)表1。

表1 試點(diǎn)區(qū)渠系水利用系數(shù)及灌溉定額

3 流域水權(quán)確權(quán)方案研究

疏勒河流域水權(quán)確權(quán)方案研究總體包括生活用水、工業(yè)用水、預(yù)留用水、農(nóng)業(yè)用水。同時(shí)要考慮到生態(tài)用水分配的合理性，最終確定確權(quán)方案[8]。

3.1 生活取用水確權(quán)方案研究

生活引用水權(quán)的確權(quán)主要在現(xiàn)狀城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口基礎(chǔ)上，充分考慮疏勒河試點(diǎn)區(qū)內(nèi)人口增長(zhǎng)以及城鎮(zhèn)化發(fā)展，選擇適度的定額，進(jìn)行分析確權(quán)。采用人口增長(zhǎng)幾何級(jí)數(shù)法計(jì)算試點(diǎn)區(qū)內(nèi)瓜州縣和玉門(mén)市人口規(guī)模:

Pn=Po(1+I)n

(3)

式中，Pn—基準(zhǔn)期n年以后的城市人口數(shù)；Po—基準(zhǔn)期城市人口數(shù)；I—人口綜合增長(zhǎng)率；n—預(yù)測(cè)年數(shù)。

本文計(jì)算2013年末到2020年末人口增長(zhǎng)數(shù)量且人口綜合增長(zhǎng)率按照5.5‰計(jì)算。瓜州縣2013年末常住人口14.8×104人，到2020年末，瓜州縣總?cè)丝跒?5.38×104人，此時(shí)城鎮(zhèn)化率按照55%預(yù)計(jì)，則城鎮(zhèn)人口為8.46×104人，農(nóng)村人口為6.92×104人。玉門(mén)市2013年末常住人口16.27×104人，同理到2020年末，玉門(mén)市總?cè)丝跒?6.91×104人。不同的是2020年玉門(mén)市城鎮(zhèn)化率按照63%預(yù)計(jì)，則城鎮(zhèn)人口為10.65×104人，農(nóng)村人口為6.26×104人?！陡拭C省行業(yè)用水定額》[9]規(guī)定，2020年城鎮(zhèn)居民綜合生活用水定額確定為165L/(人·d)，農(nóng)村居民生活用水定額為65L/(人·d)。即2020年瓜州縣城鎮(zhèn)居民生活用水為509.5×104m3，農(nóng)村居民生活用水為164.2×104m3，合計(jì)673.7×104m3。玉門(mén)市城鎮(zhèn)居民生活用水為641.4×104m3，農(nóng)村居民生活用水為148.5×104m3，合計(jì)789.9×104m3。

3.2 工業(yè)用水確權(quán)方案研究

水權(quán)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)，要按照取水許可管理控制指標(biāo)，在開(kāi)展水平衡測(cè)試的基礎(chǔ)上，依據(jù)取水許可制度的有關(guān)規(guī)定，在下達(dá)下一年度取水計(jì)劃時(shí)控制取水量；并在取水許可證到期申請(qǐng)延續(xù)時(shí)重新核定許可水量，由縣級(jí)以上地方水行政主管部門(mén)發(fā)放取水許可證。即對(duì)區(qū)內(nèi)的工業(yè)水權(quán)確權(quán)主要依靠取水許可管理控制指標(biāo)[10]。

疏勒河試點(diǎn)區(qū)內(nèi)工業(yè)取水許可引水量為3918×104m3，其中，玉門(mén)市2244×104m3，瓜州縣342×104m3，疏勒河流域水資源管理局所管理區(qū)域1332×104m3。2012—2014平均年實(shí)際引水量為10297×104m3，其中，玉門(mén)市3029×104m3，瓜州縣518×104m3，疏勒河流域水資源管理局所管理區(qū)域6750×104m3?？紤]到工業(yè)取水許可是區(qū)內(nèi)工業(yè)水權(quán)的法定基礎(chǔ)，且試點(diǎn)區(qū)工業(yè)水權(quán)也以此為標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)現(xiàn)狀以及未來(lái)可能出現(xiàn)的工業(yè)水權(quán)不足的情況，可以支持企業(yè)向灌區(qū)投資節(jié)水技術(shù)，將灌區(qū)節(jié)約下來(lái)的水進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓從而取得用水指標(biāo)[11]。

玉門(mén)市和瓜州縣生活工業(yè)確權(quán)總水量為5381.6×104m3，其中玉門(mén)市3215.9×104m3，瓜州縣2165.7×104m3。疏勒河試點(diǎn)區(qū)生活、工業(yè)確權(quán)水量見(jiàn)表2。將以上水量和酒泉市“三條紅線水量”分配的生活、工業(yè)水量對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)各縣區(qū)“三條紅線水量”配置的水量均大于本次分析得到的生活工業(yè)確權(quán)水量。本著尊重已有水量分配成果，適度考慮區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀生活工業(yè)用水的實(shí)際情況的原則，故試點(diǎn)依據(jù)“三條紅線水量”配置的玉門(mén)市和瓜州縣生活、工業(yè)水量確定本次生活、工業(yè)水權(quán)。

3.3 預(yù)留水量的確權(quán)方案研究

為滿足未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略與應(yīng)急用水需要，根據(jù)已有水權(quán)配置與實(shí)際情況設(shè)定預(yù)留水量。本次確定預(yù)留水量原則上不超過(guò)總量指標(biāo)的5%[12]?？紤]到各縣區(qū)接受程度，從尊重已有水量分配成果的角度出發(fā)，本次預(yù)留水量采用“三條紅線水量”確定的玉門(mén)市和瓜州縣預(yù)留水量結(jié)果。即瓜州縣預(yù)留3000×104m3的水量份額，其中地表水1700×104m3，地下水1300×104m3。玉門(mén)市預(yù)留2400×104m3的水量，其中地表水1678×104m3，地下水722×104m3。在此說(shuō)明的是玉門(mén)市需要額外140×104m3的地下水用做生態(tài)需水[13]。

3.4 農(nóng)業(yè)用水確權(quán)方案研究

3.4.1水量與面積方案確定

農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)是水權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作中十分重要的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)引起爭(zhēng)議較多的原因是影響因素過(guò)多。為了能盡量多的反應(yīng)各類意見(jiàn)，將3個(gè)可確權(quán)水量和3類確權(quán)面積進(jìn)行組合，共產(chǎn)生9種農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案。另外，考慮到“人”是水權(quán)的主體，在水權(quán)配置中應(yīng)充分考慮公平等因素，試點(diǎn)擬定一個(gè)以人口為基礎(chǔ)，結(jié)合疏勒河地區(qū)特點(diǎn)的考慮人均耕地面積，并由此確定總耕地面積的方案，即“人均面積指標(biāo)法”。將此方案與“三條紅線水量”組合，形成第10種農(nóng)業(yè)確權(quán)方案[14]。

3.4.2水量與面積方案選擇

若采用“敦煌規(guī)劃水量”方案，可以滿足生態(tài)目標(biāo)要求，但是該方案無(wú)法對(duì)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水需求進(jìn)行合理的配置。采用“取水許可水量”方案，該水量方案向農(nóng)業(yè)配水量最大，能夠很好促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是該水量方案預(yù)留的生態(tài)水量最小，僅為18267×104m3，不能滿足生態(tài)目標(biāo)用水要求?！皣?guó)家二輪土地承包面積”由于年代久遠(yuǎn)具有明顯的歷史局限性。并且有很多合法耕地沒(méi)有算入其中，所以該方案缺陷明顯。而“總耕地面積”方案中存在著荒地，這些地沒(méi)有被法律所承認(rèn)并且是在計(jì)劃外開(kāi)墾的；同時(shí)若要按照規(guī)劃區(qū)內(nèi)總耕地面積進(jìn)行分配，會(huì)導(dǎo)致每公頃平均用水量嚴(yán)重偏離灌溉實(shí)際并且也與國(guó)家即將開(kāi)展的“壓地節(jié)水”計(jì)劃不符。第10種方案面積的確定雖然很好的考慮了面積確定的公平性和灌溉的合理性，但該方案較為理論，與區(qū)內(nèi)已有耕地結(jié)合較為困難，實(shí)施難度較大。并且與“按照灌溉面積和灌溉定額‘雙控制’原則”不相符合。綜合上述分析，采用“三條紅線水量”和“法定承包耕地面積”的方案作為疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案[15]。

表2 疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)生活、工業(yè)確權(quán)水量表 單位：×104m3

3.4.3農(nóng)業(yè)用水確權(quán)

農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)總量可按照下式進(jìn)行確定：

Q農(nóng)總=Q確權(quán)-Q生活-Q工業(yè)-Q預(yù)留

(4)

式中，Q農(nóng)總—農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)總量；Q確權(quán)—總確權(quán)水量；Q生活—生活用水確權(quán)水量；Q工業(yè)—工業(yè)用水確權(quán)水量；Q預(yù)留—確權(quán)的預(yù)留水量。

總量確定之后根據(jù)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各個(gè)部分需要進(jìn)行在分配。玉門(mén)市水權(quán)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案見(jiàn)表3，瓜州縣權(quán)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案見(jiàn)表4[16]。

表3 玉門(mén)市水權(quán)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案

表4 瓜州縣水權(quán)試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案

3.5 生態(tài)水量

參考《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃》(2013年)，考慮到疏勒河流域總水量確定情況，生態(tài)水權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)水權(quán)為互補(bǔ)關(guān)系。當(dāng)生活、生產(chǎn)用水水權(quán)確定后，生態(tài)水權(quán)即已確定[17]。由此可分析本次工作涉及的3個(gè)水量方案，3個(gè)方案的生態(tài)水權(quán)確權(quán)水量。疏勒河干流多年平均水資源總量10.86×108m3。在各方案下，疏勒河干流生態(tài)水權(quán)詳見(jiàn)表5。

表5 疏勒河干流區(qū)生態(tài)水權(quán)確權(quán)水量表

將種方案進(jìn)行對(duì)比，“三條紅線水量”生態(tài)水權(quán)確權(quán)水量最大，可以滿足設(shè)定的生態(tài)目標(biāo)。而“取水許可水量”方案確定生態(tài)水權(quán)確權(quán)水量最小，生態(tài)水量?jī)H占總水量的16.82%，無(wú)法滿足設(shè)定的生態(tài)目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

在采用“三條紅線水量”和“法定承包耕地面積”的方案作為疏勒河水權(quán)試點(diǎn)區(qū)水權(quán)確權(quán)方案條件下，生活用水方面確定水權(quán)總量為1463.7×104m3，經(jīng)預(yù)測(cè)該水量能夠充分滿足2020年兩縣區(qū)生活需水要求。另外，本次給兩區(qū)預(yù)留5400×104m3水量，也主要用于區(qū)內(nèi)生活需水及應(yīng)急用水。由此分析試點(diǎn)區(qū)內(nèi)生活用水能夠充分滿足。工業(yè)用水試點(diǎn)區(qū)內(nèi)工業(yè)用水采用了“三條紅線”方案水量，即玉門(mén)市和瓜州縣生活工業(yè)確權(quán)總水量為7109×104m3，其中玉門(mén)市4638×104m3，瓜州縣2471×104m3，該水量能夠滿足試點(diǎn)區(qū)內(nèi)已經(jīng)許可發(fā)證的工業(yè)用水量。若未來(lái)區(qū)內(nèi)工業(yè)發(fā)展新增需水量，則可以通過(guò)“農(nóng)業(yè)向工業(yè)的水權(quán)交易”獲得。農(nóng)業(yè)以及生態(tài)用水在所提方案下，雖然該定額不能滿足區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀農(nóng)田的充分灌溉，但是與國(guó)家“壓地節(jié)水”政策相匹配，這時(shí)玉門(mén)市與瓜州縣應(yīng)適當(dāng)壓縮耕地面積以及開(kāi)展節(jié)水措施。未被上述所使用的水量最終會(huì)補(bǔ)給給生態(tài)用水，此方案下，生態(tài)水權(quán)可確權(quán)水量為5.12×108m3，足夠滿足生態(tài)目標(biāo)需水量。綜上所述，采用“三條紅線水量”和“法定承包耕地面積”方案的情況下，水權(quán)試點(diǎn)區(qū)內(nèi)生活、工業(yè)需水以及生態(tài)用水滿足情況良好，區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉可以得到保障。