【摘要】本文通過對常州市域內(nèi)現(xiàn)有鐵路站點開發(fā)現(xiàn)狀及新建站點進(jìn)行深度剖析，針對分析結(jié)果確定各站點規(guī)劃定位和未來發(fā)展方向，結(jié)合國內(nèi)外成功開發(fā)案例對規(guī)劃新建站點進(jìn)行初步規(guī)劃，對現(xiàn)有站點進(jìn)行優(yōu)化提升，確定開發(fā)模式及途徑，從政策、體制等方面保障鐵路土地綜合開發(fā)。為今后常州市域乃至江蘇省的城際鐵路土地綜合開發(fā)積累經(jīng)驗和提供指導(dǎo)，促進(jìn)鐵路與經(jīng)濟互動發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】土地;綜合開發(fā)? ? ?【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.36.125

1、引言

2013年以來，國家先后部署實施鐵路管理體制改革，制定出臺了一系列改革措施，從建設(shè)資金、鐵路用地資源、土地綜合開發(fā)等方面著手，為加快鐵路建設(shè)鋪平道路，實現(xiàn)鐵路可持續(xù)發(fā)展。2013年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號），明確指出要全面開放鐵路建設(shè)市場，實施分類投資建設(shè)體制，在融資方面采取多方式多渠道籌集建設(shè)資金，推行鐵路土地綜合開發(fā)。2014年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號），要求引入市場化運作方式，加深土地綜合開發(fā)利用，以開發(fā)收益支持鐵路建設(shè)，推進(jìn)鐵路投融資體制改革。中國鐵路總公司于2014年9月印發(fā)了《鐵路土地綜合開發(fā)實施辦法》，從具體實施層面上對土地綜合開發(fā)方面進(jìn)行了更為詳細(xì)的闡述。

2014年3月，江蘇省政府出臺《關(guān)于改革投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的實施意見》（蘇政發(fā)〔2014〕36號），明確提出積極采用多種方式、多渠道吸引社會資金投資鐵路建設(shè)，鼓勵支持鐵路沿線土地綜合開發(fā)利用，支持鐵路服務(wù)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2016年12月，江蘇省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持鐵路建設(shè)推進(jìn)土地綜合開發(fā)的實施意見》，明確指出了土地綜合開發(fā)方向，將高鐵建設(shè)與高鐵經(jīng)濟新業(yè)態(tài)結(jié)合，以鐵路綜合樞紐為依托，發(fā)展站區(qū)經(jīng)濟，引導(dǎo)推動鐵路關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)新的城市功能區(qū)和高鐵產(chǎn)業(yè)帶（園）建設(shè)。

2016年9月，常州市政府辦公室印發(fā)《關(guān)于加快鐵路建設(shè)的實施意見》，文件中提出，按照國家鐵路投融資體制改革的方向，通過項目資源優(yōu)化配置、鐵路沿線周邊土地合作開發(fā)、給予合理回報等多種方式，吸引社會資本參與干線鐵路及城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的投資經(jīng)營，多渠道籌措鐵路建設(shè)資金;鼓勵對鐵路建設(shè)用地的地上、地下空間進(jìn)行綜合開發(fā)，統(tǒng)籌優(yōu)先安排新建鐵路項目周邊土地作為鐵路綜合開發(fā)備選用地，適度提高開發(fā)建設(shè)強度;市政府統(tǒng)籌安排用于鐵路建設(shè)土地綜合開發(fā)計劃，按照“有序推進(jìn)、依法合規(guī)、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的原則實施，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。

2、國內(nèi)外鐵路土地綜合開發(fā)經(jīng)驗借鑒

2.1相關(guān)經(jīng)驗總結(jié)

2.1.1鐵路土地開發(fā)模式及范圍

目前，國際上鐵路開發(fā)模式主要采用TOD模式（Transit-Oriented Development，以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)），廣泛采用上蓋物業(yè)、地下空間等方式進(jìn)行開發(fā)，商業(yè)開發(fā)面積約占總建筑面積的30%～40%。

歐洲：鐵路土地綜合開發(fā)區(qū)域主要選取以站點為中心的600m半徑范圍。

日本：采取緊湊、高強度的商業(yè)開發(fā)模式，鐵路土地綜合開發(fā)區(qū)域為距離軌道交通換乘站點400～500m范圍內(nèi)。

香港：采用“鐵路+物業(yè)”開發(fā)模式，上蓋物業(yè)進(jìn)行開發(fā)，集約度較高。

內(nèi)地：鐵路土地綜合開發(fā)區(qū)域主要選取以站點為中心的500～800m半徑范圍。

2.1.2開發(fā)主體及管理

國際上，鐵路土地綜合開發(fā)主體主要由政府、鐵路公司及私人組織投資方組成。其中，政府提供開發(fā)地塊，之后由鐵路公司為主導(dǎo)，聯(lián)合物業(yè)公司對地塊進(jìn)行開發(fā)。在管理方面，由政府或政府參股鐵路公司進(jìn)行宏觀調(diào)控，由物業(yè)公司進(jìn)行管理。

歐洲：由政府參股的鐵路公司或公私聯(lián)合體進(jìn)行開發(fā)，由政府或參股鐵路公司對地塊開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌。管理由物業(yè)公司進(jìn)行管理。

日本：由鐵路公司全權(quán)開發(fā)及管理。

香港：由地方鐵路公司（港鐵公司）聯(lián)合物業(yè)公司對地塊進(jìn)行開發(fā)，由物業(yè)公司對地塊進(jìn)行管理。

內(nèi)地：早前軌道沿線用地由地方政府主導(dǎo)開發(fā)，鐵路公司進(jìn)行管理。TOD項目嘗試推進(jìn)以后，由地方政府聯(lián)合鐵路建設(shè)主體、銀團或物業(yè)公司綜合開發(fā)。由政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，鐵路公司及物業(yè)公司進(jìn)行管理。

2.1.3開發(fā)效益及收益分配

從城市發(fā)展方面分析：對鐵路沿線土地的開發(fā)能夠帶動車站客流增長，變相帶動周邊商業(yè)開發(fā)繁榮。另外，成熟的商業(yè)配套設(shè)施將站點及周邊地塊形成城市綜合交通的主要集散地和城市商業(yè)設(shè)施的重要網(wǎng)點。同時，能夠提高土地利用率，有效解決集約化住宅和辦公問題。還有，在軌道沿線土地進(jìn)行開發(fā)能夠提高公共交通出行率，減少對城市環(huán)境的污染，支撐城市可持續(xù)發(fā)展。

從經(jīng)濟效益方面分析：隨著知名企業(yè)和品牌的引入，鐵路車站開發(fā)品牌形象得到樹立，其影響力和認(rèn)知度得到提高，能夠為地區(qū)創(chuàng)造更多就業(yè)機會，解決部分就業(yè)問題。另外，優(yōu)越的地理區(qū)位給運輸、物流等服務(wù)業(yè)帶來了發(fā)展的機遇，促進(jìn)地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，車站及周邊地塊的運營收入可節(jié)省部分鐵路建設(shè)資金，以開發(fā)及運營收益回補鐵路建設(shè)及車站養(yǎng)護費用，減少政府投入資金。

在收益分配方面，政府、鐵路公司、銀團及物業(yè)公司按比例進(jìn)行分配。政府及鐵路公司所得收益均用于鐵路建設(shè)或車站管理養(yǎng)護。

2.2對常州市鐵路土地綜合開發(fā)啟示

2.2.1開發(fā)地塊選擇

對于新建場站，其土地開發(fā)區(qū)域應(yīng)位于以場站為中心500～800m范圍內(nèi)，同時應(yīng)盡量靠近城區(qū)，在接受城區(qū)客源的同時，也能夠保證場站正常運營，滿足場站員工及旅客正常生活所需。

對于已建場站，未開發(fā)完善的，場站區(qū)位位于規(guī)劃城市（副）中心區(qū)周邊，開發(fā)地塊選取以場站為中心500～800m范圍內(nèi)，場站區(qū)位位于城市郊區(qū)，開發(fā)地塊選取以場站為中心3km范圍內(nèi)。

2.2.2開發(fā)模式選擇

TOD開發(fā)模式是目前主要開發(fā)模式。場站位于公共交通網(wǎng)絡(luò)中的主干線上，采用綜合體開發(fā)模式。場站不在公共交通網(wǎng)絡(luò)中的主干線上，采用街區(qū)開發(fā)模式。由于常州市鐵路場站大部分位于公共交通網(wǎng)絡(luò)中的主干線，因此適宜采用綜合體開發(fā)模式。另外，常州市已對區(qū)域用地進(jìn)行規(guī)劃，根據(jù)用地性質(zhì)不同，綜合開發(fā)可以分為場站用地上蓋開發(fā)和毗鄰區(qū)域用地開發(fā)。

2.2.3開發(fā)主體及經(jīng)營主體選擇

我國早期鐵路均由政府進(jìn)行出資建設(shè)，但是由于鐵路具有建設(shè)資金大、投資回報周期長、收益率低等特點，單靠運營收入無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，政府負(fù)債率較高。據(jù)有關(guān)資料，TOD模式除日本外，基本由政府、政府參股公司或聯(lián)合體主導(dǎo)開發(fā)，由私人投資方、銀團或物業(yè)公司聯(lián)合開發(fā)。經(jīng)營管理則由政府或國資鐵路公司進(jìn)行統(tǒng)籌，由物業(yè)公司進(jìn)行管理。我市可參考上述開發(fā)及經(jīng)營管理方式對地塊進(jìn)行開發(fā)管理。

2.2.4投融資模式選擇

鐵路如果單由政府出資建設(shè)，投資巨大，急需對投融資模式進(jìn)行調(diào)整。我市鐵路沿線土地開發(fā)資金來源可由政府主導(dǎo)，吸引社會資金，由政府、鐵路公司、地方銀團、私人投資方及物業(yè)公司共同承擔(dān)建設(shè)資金。另外，開發(fā)經(jīng)營所得收益按一定比例進(jìn)行合理分配。

3、新建鐵路站點土地綜合開發(fā)分析

3.1站點定位

根據(jù)常州“532”發(fā)展戰(zhàn)略及《常州地區(qū)鐵路樞紐總體規(guī)劃》，常州市境內(nèi)將形成“四縱五橫”的鐵路網(wǎng)絡(luò)，打造“三主五輔”的鐵路綜合客運樞紐布局。

3.1.1新建金壇站定位分析

作為南沿江城際鐵路和連鎮(zhèn)南延鐵路聯(lián)合設(shè)置的站點，采用兩線十字交叉共站房方案，承擔(dān)南沿江城際鐵路通過及少量始發(fā)終到旅客列車，銜接杭州、宣城（黃山）及蘇北方向的客流。與中心城區(qū)的距離為5-10km，其功能可定位為圍繞火車站的新興金融商務(wù)圈。

3.1.2新建武進(jìn)站定位分析

作為南沿江城際鐵路武進(jìn)中心城區(qū)設(shè)置的高鐵站點，承擔(dān)南沿江城際鐵路通過旅客列車。與中心城區(qū)的距離為1-2km，其功能可定位為推動武進(jìn)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、激活城市活力的城市中心區(qū)。

3.2產(chǎn)業(yè)分析

TOD開發(fā)一般可分為三個圈層的布局，即第一圈層（1KM-1.5KM，核心服務(wù)區(qū)）、第二圈層（3KM-5KM，拓展補充區(qū)）、第三圈層（5KM以外，外圍影響區(qū)）。

3.2.1金壇站——與商業(yè)、居住、休閑聯(lián)動發(fā)展

金壇站位于金壇區(qū)濱湖新城板塊內(nèi)，作為金壇區(qū)第一個高鐵車站，金壇區(qū)政府高度支持“旅游產(chǎn)業(yè)+高鐵新城”的發(fā)展模式。規(guī)劃第一、二圈層可圍繞場站樞紐的建設(shè)，合理利用錢資湖生態(tài)景觀的輻射影響，注重新興商業(yè)、商務(wù)、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，一方面和濱湖新城的功能協(xié)調(diào)發(fā)展，另一方面積極引導(dǎo)特色公園和文化產(chǎn)業(yè)設(shè)施的建設(shè)，實現(xiàn)城湖一體、水綠相依，轉(zhuǎn)變原有的城市邊緣地帶為區(qū)域次級中心，第三圈層則以房地產(chǎn)開發(fā)為主，促進(jìn)濱湖生活帶的建設(shè)，打造形成濱湖新城新興增長極，充分彰顯“城市門戶，金壇之窗”。

3.2.2武進(jìn)站——城市綜合功能區(qū)發(fā)展

武進(jìn)站位于規(guī)劃高新區(qū)聯(lián)動發(fā)展板塊，可依托南沿江城際鐵路的建設(shè)發(fā)展打造產(chǎn)、學(xué)、研、商、居、游一體的中心城區(qū)綜合片區(qū)。新建武進(jìn)站的定位是形態(tài)緊湊、功能復(fù)合的新中心，與北片武進(jìn)中心城區(qū)一同打造武進(jìn)區(qū)“雙核”結(jié)構(gòu)。為避免產(chǎn)業(yè)趨同，武進(jìn)站的第一、二圈層一方面重點培育新能源、智能裝備和信息技術(shù)等新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，與中心城區(qū)分類別差異化發(fā)展，相互獨立又彼此聯(lián)系，降低城市內(nèi)部的同質(zhì)化競爭，借助高新園區(qū)產(chǎn)業(yè)的集聚優(yōu)勢，提高完善招商引資能力，另一方面完善創(chuàng)新載體，培育引導(dǎo)商務(wù)辦公、商業(yè)服務(wù)等新型“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)業(yè)，提升綜合體樞紐的服務(wù)業(yè)品質(zhì)。第三圈層可圍繞產(chǎn)業(yè)基地互補開發(fā)建設(shè)一定規(guī)模物流業(yè)和便利的公共配套設(shè)施，從而建設(shè)帶動樞紐綜合體的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與商住經(jīng)濟共同發(fā)展。由此圍繞武進(jìn)站樞紐綜合體而建的新城不依附老城發(fā)展，與老城產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，功能互補且不趨同，促進(jìn)武進(jìn)站得以完成站城一體化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與商業(yè)經(jīng)濟共同發(fā)展。

3.3土地開發(fā)模式

3.3.1金壇站

結(jié)合金壇區(qū)城市總體規(guī)劃，新建金壇站位于濱湖新城西側(cè)，丹金溧漕河?xùn)|側(cè)，金壇區(qū)政府預(yù)留規(guī)劃控制59.24公頃用地，采用“旅游綜合體+旅游地產(chǎn)+軌道交通”的開發(fā)模式。

依托南沿江城際鐵路帶來的客流，通過錢資湖生態(tài)景觀重點發(fā)展旅游景點地產(chǎn)、旅游商業(yè)地產(chǎn)、旅游度假地產(chǎn)及旅游住宅地產(chǎn)，整體提升場站樞紐周邊房地產(chǎn)市場，實現(xiàn)和旅游業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、軌道交通的無縫嫁接。

“旅游綜合體+旅游地產(chǎn)+軌道交通”模式對金壇站土地開發(fā)的作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，改善濱湖新城的城市形象。將規(guī)劃先行，合理整合站點周邊地區(qū)的空間格局，重塑生態(tài)景觀環(huán)境，形成新商圈。第二，有效推動濱湖新城經(jīng)濟發(fā)展，充分挖掘鐵路帶來人流的商業(yè)價值，將旅游、地產(chǎn)、鐵路綜合效益最大化，一舉多得。

3.3.2武進(jìn)站

新建武進(jìn)站地塊位于武南路-鳳林南路-西湖路-武宜南路區(qū)域內(nèi)，采用綜合體開發(fā)模式，以“地下零售業(yè)+地上地產(chǎn)+軌道交通”模式為主，武進(jìn)區(qū)政府預(yù)留規(guī)劃控制48公頃用地用于商業(yè)、居住、就業(yè)中心等的綜合開發(fā)。

武進(jìn)站周邊可供開發(fā)的土地資源受限，建議以站房為核心在立體空間地上地下同時開發(fā)，地下空間強調(diào)整個站點與周邊地區(qū)連接成一個有效的整體，其業(yè)態(tài)形式一般以零售業(yè)態(tài)為主，發(fā)展多樣化的功能類型，包括咖啡館、快餐店、美容美發(fā)店、大型商業(yè)連鎖店等;地上空間的業(yè)態(tài)形式則以商業(yè)為核心同時發(fā)展經(jīng)濟型住宅、酒店、寫字樓等，各種商業(yè)業(yè)態(tài)相互依托、共同發(fā)展，使場站樞紐綜合成為片區(qū)消費中心和社交中心。

以“地下零售業(yè)+地上地產(chǎn)+軌道交通”模式對武進(jìn)站的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，可以構(gòu)建通達(dá)性良好的地下交通網(wǎng)絡(luò)，充分利用城市軌道交通（地鐵1號線和3號線），提高換乘效率，緩解地面交通壓力;第二，可以大力發(fā)展地下商業(yè)，并將站點與周邊物業(yè)連通起來，形成綜合效益;第三，有效節(jié)約武進(jìn)區(qū)南部城區(qū)空間，優(yōu)化高新區(qū)的空間結(jié)構(gòu)。

4、保障措施建議

4.1組織保障

正確處理好鐵路企業(yè)、政府與市場的關(guān)系。加強規(guī)劃實施的跟蹤，及時把握鐵路土地開發(fā)建設(shè)過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，適時調(diào)整規(guī)劃和相關(guān)政策，進(jìn)一步增強規(guī)劃的指導(dǎo)性。規(guī)劃實施過程中，要加強領(lǐng)導(dǎo)，明確權(quán)責(zé)，重點抓好新建站點的落實，制定詳細(xì)實施計劃，并強化與國土、規(guī)劃、環(huán)保等部門的協(xié)調(diào)，建立重大項目間的協(xié)調(diào)推進(jìn)機制，確保規(guī)劃確定的各項目標(biāo)和任務(wù)有序推進(jìn)。

4.2資源保障

4.2.1資金保障

積極拓展投資融資渠道。一是加大政府投入，明確投資方向，加大市級財政投入力度，完善財政資金保障制度。二是積極推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化進(jìn)程。積極爭取民間資本和外商投資，減輕政府籌資壓力。三是建立鐵路發(fā)展基金，加強基金管理，從發(fā)揮鐵路整體優(yōu)勢和提升系統(tǒng)效率的角度出發(fā)，用好現(xiàn)有各類資金，探索建立市級軌道交通發(fā)展基金。

建立債務(wù)風(fēng)險防范機制。建立債務(wù)指標(biāo)控制體系，加快形成舉債規(guī)范、融資合理、風(fēng)險可控的長效機制;明確政府性交通債務(wù)償還的主體責(zé)任，將政府性交通債務(wù)收支、還本付息支出納入財政預(yù)算，明確政府債務(wù)主體，控制系統(tǒng)性風(fēng)險;推動建立償債準(zhǔn)備金，統(tǒng)籌做好債務(wù)償還工作。

4.2.2土地保障

強化鐵路周邊用地保障。一是將鐵路樞紐建設(shè)納入國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮，保障重大項目的用地指標(biāo)。二是爭取國家對城際鐵路用地指標(biāo)提供支持，允許城際鐵路項目建設(shè)用地指標(biāo)按《新建鐵路工程項目建設(shè)用地指標(biāo)》規(guī)定的上限標(biāo)準(zhǔn)確定。

加強與資規(guī)等部門對接。在鐵路樞紐項目建設(shè)審批、實施監(jiān)管中與國土、發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門密切溝通、協(xié)調(diào)配合，立足長效管理，確保節(jié)約集約用地、依法依規(guī)用地。

強化規(guī)劃引導(dǎo)管控作用。按照合理布局、經(jīng)濟可行、控制時序的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鐵路樞紐建設(shè)項目，避免盲目投資、過度超前和低水平重復(fù)建設(shè)浪費土地資源。統(tǒng)籌考慮已建和新建規(guī)模、前期工作儲備和土地資源供給的可能性，合理確定鐵路樞紐建設(shè)規(guī)模、用地規(guī)模、開工時序和實施進(jìn)度。

4.3政策保障

建立健全政策保障體系。強化對鐵路樞紐綜合體建設(shè)的資金和土地保障政策，進(jìn)一步突出政府主導(dǎo)作用，進(jìn)一步加大財政投入責(zé)任，確立公共財政資金的主體地位。

重視規(guī)劃科學(xué)引導(dǎo)發(fā)展。圍繞未來常州市經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，科學(xué)編制規(guī)劃，理清思路，提升鐵路樞紐綜合體發(fā)展的層次，增強鐵路樞紐建設(shè)發(fā)展的科學(xué)性和前瞻性。

建立新建站點協(xié)調(diào)機制。推進(jìn)新建站點協(xié)調(diào)機制，明確協(xié)調(diào)機制的指導(dǎo)原則、組織機構(gòu)、工作機制和保障措施，為新建鐵路樞紐的建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)工作構(gòu)建清晰合理、務(wù)實高效的長效工作機制。提升新建鐵路樞紐建設(shè)單位、服務(wù)部門的主動服務(wù)意識，確保新建鐵路樞紐建設(shè)的開工率、投資到位率和進(jìn)度達(dá)標(biāo)率，確保新建鐵路樞紐建設(shè)的順利推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]江蘇省政府辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)推進(jìn)土地綜合開發(fā)的實施意見》（蘇政辦發(fā)〔2016〕162號）

[2]常州市政府辦公室《關(guān)于加快鐵路建設(shè)的實施意見》（常政辦發(fā)〔2016〕122號）

作者簡介：

章璽，1977年8月出生，男，漢族，江蘇武進(jìn)，大學(xué)本科，常州市鐵路民航事務(wù)管理中心，建設(shè)管理科科長，高級工程師，鐵路工程。