華設(shè)設(shè)計集團(tuán)股份有限公司 楊康永

從過去的建設(shè)社會主義新農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到現(xiàn)在的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，其目的就是以城市反哺鄉(xiāng)村，以城帶鄉(xiāng)。這些年，城在土地財政的帶動下快速發(fā)展，鄉(xiāng)也隨之發(fā)展，但是城的發(fā)展速度是遠(yuǎn)快于鄉(xiāng)的；逐步有在擴(kuò)大的態(tài)勢。城作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體，發(fā)展的量級是鄉(xiāng)無法比擬的，城市的繁榮與鄉(xiāng)村的冷清已經(jīng)形成鮮明的對比。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一道無形的墻，眾多因素制約其有效破解，導(dǎo)致城與鄉(xiāng)發(fā)展明顯不均衡，具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入的不均衡、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的不均衡、政府公共財政投入的不均衡、就業(yè)機(jī)會的不均衡等，種種不均衡導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的差距還在進(jìn)一步擴(kuò)大，所以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略迫在眉睫，希望這種勢頭有所扭轉(zhuǎn)，或者城與鄉(xiāng)兩頭攜手并進(jìn)、共同發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域發(fā)生了兩個大事件，其一是全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會在北京人民大會堂隆重舉行，標(biāo)志著我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，其二是國家鄉(xiāng)村振興局成立，標(biāo)志著全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，鞏固拓展脫貧攻堅成果的開展。但鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)絕對不是脫貧，除了鄉(xiāng)村振興提出的“二十字”要求外，還有就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展、共同繁榮、共同富裕。筆者結(jié)合自身的工作，針對鄉(xiāng)村振興提出幾點冷思考。

一、我國鄉(xiāng)村振興面臨的現(xiàn)實情況

（一）鄉(xiāng)村差距大

鄉(xiāng)村的差距需要通過分析城市和農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀來進(jìn)行研究，可以看出城鄉(xiāng)居民之間的收入差距在不斷擴(kuò)大。盡管農(nóng)村居民的人均收入呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，但是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長幅度更大。因此，城鄉(xiāng)居民收入之間的差距在不斷擴(kuò)大。此外，城鄉(xiāng)就業(yè)之間的差距不斷擴(kuò)大的趨勢自2000年起延續(xù)至今，主要表現(xiàn)為農(nóng)村就業(yè)人數(shù)逐漸減少，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)逐漸增多。具體來講，城鎮(zhèn)居民的就業(yè)人數(shù)增長比例盡管近年來持續(xù)降低，但是仍然呈現(xiàn)正增長，農(nóng)村居民就業(yè)人數(shù)比例則呈現(xiàn)負(fù)增長趨勢。這進(jìn)一步可以看出，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)正在逐年減少。就業(yè)關(guān)乎著民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就業(yè)率之間的差距在一定程度上也造成了城鄉(xiāng)之間的收入差距。

（二）鄉(xiāng)村發(fā)展難

鄉(xiāng)村發(fā)展一直以來都是黨中央和政府關(guān)注的重點。黨中央在1982年至1986年之間連續(xù)五年發(fā)布了以“三農(nóng)”為主題的一號文件。并于2004年至今連續(xù)16年發(fā)布了有關(guān)“三農(nóng)”主題的一號文件。從這些戰(zhàn)略部署可以看出，黨在過去幾十年形成的“三農(nóng)”戰(zhàn)略思想是何等豐富。這些戰(zhàn)略思想的演進(jìn)與完善表明了黨中央對“三農(nóng)”工作的高度重視，也反映出農(nóng)村發(fā)展任務(wù)的艱巨。

此外，從日本的“農(nóng)村振興運動”和韓國的“新村運動”也可以看出鄉(xiāng)村發(fā)展的艱巨。日本用了40年時間完成了振興鄉(xiāng)村的任務(wù)，韓國用了30年的時間達(dá)到了振興鄉(xiāng)村的目標(biāo)。我國的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”則計劃用32年的時間。可見我國鄉(xiāng)村振興的難度亦是不小的。導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興難度大的原因還在于鄉(xiāng)村交通設(shè)施的落后、生活環(huán)境的艱苦、教育資源和產(chǎn)業(yè)資源等的貧乏等，其次，人才短缺和資金不足也是制約鄉(xiāng)村振興的主要因素。

（三）鄉(xiāng)村問題多

具體分析后，鄉(xiāng)村的問題主要歸納為以下三個方面：

第一，公共服務(wù)硬件設(shè)施較為落后。盡管當(dāng)今農(nóng)村中絕大部分道路都已經(jīng)修葺得比較完善，但是教育設(shè)施和醫(yī)療設(shè)施還是比較短缺。經(jīng)過調(diào)查，農(nóng)村學(xué)校越來越少，只有少部分教師仍在堅守，很多農(nóng)村孩子為了上學(xué)要花費很多時間和精力在路上。同時，在醫(yī)療方面，看病貴、看病難的問題還是比較普遍，很多村民得病后不愿去醫(yī)院也不敢去醫(yī)院，最終由于拖延延誤了病情而離世的案例令人痛心不已。

第二，鄉(xiāng)村生產(chǎn)收益低。糧食作物的種植目前仍然是廣大農(nóng)村地區(qū)的主要生產(chǎn)方式。由于化肥種子價格高、農(nóng)產(chǎn)品價格低，造成了“投入多、回報少”的局面。盡管有國家發(fā)放的糧食補(bǔ)貼，但是收益低的局勢嚴(yán)重打擊了農(nóng)民務(wù)農(nóng)的信心和積極性。越來越多的農(nóng)民走出了鄉(xiāng)村，越來越多的土地被承包出去甚至被荒廢。

第三，政策落實最受期盼。政府發(fā)布的好政策令村民高興，但村民最關(guān)心的是政策落實。因為只有政策真正落實到老百姓身上，才叫有成效。通過對群眾觀點的分析，發(fā)現(xiàn)很大比例的意見直接關(guān)注政府政策的落實情況，“政策快落實”也成為人們最關(guān)注、最期盼的事。

二、鄉(xiāng)村振興的新思路

（一）鄉(xiāng)村振興，推動應(yīng)具有區(qū)別性

國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公布，2020年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，從近十年的發(fā)展情況來看，城鎮(zhèn)化率每年以1%的速度遞增，根據(jù)國內(nèi)科研機(jī)構(gòu)的研究，未來將會穩(wěn)定在72%至75%的水平，有的專家預(yù)計要到85%。未來城鎮(zhèn)化率達(dá)到多少，現(xiàn)在還沒有一個準(zhǔn)確的科學(xué)預(yù)測，基本可以明確，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程尚未完成，今后的發(fā)展將圍繞都市圈與城市群發(fā)力，可以預(yù)見未來鄉(xiāng)村人口將進(jìn)一步向都市圈與城市群聚集，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村格局、空間要素尚未穩(wěn)定，還要經(jīng)過10年至15年的變化與發(fā)展期。我國有行政村54萬個，自然村約270萬個，數(shù)量巨大，區(qū)域差異巨大，所處區(qū)位、資源條件與發(fā)展階段不同，造就了鄉(xiāng)村振興的復(fù)雜性與艱巨性。從鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標(biāo)可以看出，這將是一個漫長的、持續(xù)的過程，不是“十四五”期間就能夠完成的任務(wù)，在這個時間跨度里，應(yīng)有足夠的耐性和謀略，應(yīng)充分認(rèn)識到鄉(xiāng)村的要素在接下來的10年至15年里還是向“城”集中的過程，這是城鎮(zhèn)化帶來的歷史潮流，從而可以得出，不是所有的鄉(xiāng)村都可以實現(xiàn)振興。鄉(xiāng)村振興，人口集聚是根本，這就要求從縣域或市域識別出一批區(qū)位條件好、有資源、有特色、有人口吸引力的鄉(xiāng)村，有計劃、有謀略地重點推進(jìn)，起好示范作用。

（二）鄉(xiāng)村振興，縮量緊湊振興是方向

有句話說得很好，鄉(xiāng)村衰退是鄉(xiāng)村與城市的雙贏。鄉(xiāng)村人口流失，人為因素干擾大幅度減少，帶來了鄉(xiāng)村生態(tài)的自然發(fā)展，帶來了集體建設(shè)用地重構(gòu)的契機(jī)，創(chuàng)造了基本農(nóng)田集中連片的條件。村莊集體建設(shè)用地處于城鎮(zhèn)邊界之外，人口流失嚴(yán)重的村莊，衰敗、整合、縮量聚集發(fā)展是未來的大方向，所以在縣級國土空間總體規(guī)劃層面，落實縣域鄉(xiāng)村振興的思路，明確鎮(zhèn)村統(tǒng)籌發(fā)展的結(jié)構(gòu)，從縣域視角，把村莊的定位識別清楚，以縮量振興為方向，并做好村莊分類與整合工作，做好集聚型、搬遷型村莊的識別工作，也是這輪縣級國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。

（三）鄉(xiāng)村振興，土地制度有待進(jìn)一步創(chuàng)新

鄉(xiāng)村資源主要包括集體建設(shè)用地、農(nóng)田。首先是農(nóng)田，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》明確規(guī)定，基本農(nóng)田上種植林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚都是違法行為。18億畝農(nóng)田是保障糧食安全的基礎(chǔ)，是國家的底線思維。鄉(xiāng)村內(nèi)部基本農(nóng)田一般占據(jù)的空間在90%以上（生態(tài)保護(hù)區(qū)除外），在不改變經(jīng)營模式的前提下，農(nóng)民種植糧食的經(jīng)濟(jì)增收微乎其微，從農(nóng)業(yè)的角度看，振興之路還要更多的智慧去破解。其次，集體建設(shè)用地一般分為三類，而宅基地、村莊公服用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地，新土地管理法為經(jīng)營性集體建設(shè)用地（不許住宅開發(fā)）入市提供了突破口，從2020年的實行情況來看，出讓均價為每畝30萬元。另外集體經(jīng)營性土地往往處于城區(qū)邊沿、都市圈或城市圈才具有相應(yīng)的價值，其他地域由于區(qū)位較差、交通不便、配套缺乏，土地的價值不大，難以發(fā)揮的自身價值。國土空間編制尚未完成，要思考能否在總量不變的前提下，在縣級或鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃層面，集體建設(shè)用地相互騰挪，給區(qū)位、交通、特色資源豐富的地方騰挪經(jīng)營性建設(shè)用地，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)利益最大化。宅基地政策明確規(guī)定不允許入市，城市的人不允許去農(nóng)村買宅基地蓋房子，但鄉(xiāng)村人可以自由去城里買房子，城鄉(xiāng)之間的要素流動還有待進(jìn)一步破解。問題是進(jìn)城的人擁有農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)，且這種情況在鄉(xiāng)村大量存在，應(yīng)探索宅基地的退出機(jī)制，騰出宅基地建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行整合，與集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)籌發(fā)展，這部分指標(biāo)在符合政策的前提下，在區(qū)域位置好的地方集中起來，統(tǒng)一規(guī)劃、集中發(fā)展，形成規(guī)模效應(yīng)。另一種思路就是復(fù)耕，形成流量建設(shè)指標(biāo)，向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)讓，換取資金，補(bǔ)充鄉(xiāng)村振興的資金來源。

（四）鄉(xiāng)村振興，發(fā)揮人的積極性是本質(zhì)性要求

實施鄉(xiāng)村振興，國家層面的意志堅定而明確，省、市、縣三級政府也在積極推進(jìn)，還是按照傳統(tǒng)的自上而下的發(fā)展模式，但是住在鄉(xiāng)村的人，老與小是現(xiàn)狀，青、中年基本入城務(wù)工，這類人群的特質(zhì)就是參與的積極性與主動性較弱，怎么讓有活力、有干勁、有技術(shù)的中青年人回流是關(guān)鍵，從鄉(xiāng)村出去的人，一般都會有鄉(xiāng)愁，要充分用好這類人。需要說明的是，回流的人不一定是定居在農(nóng)村，生活與子女教育可以在城市，鄉(xiāng)村是其創(chuàng)業(yè)和實現(xiàn)個人價值的地方。另外，選好鄉(xiāng)村有思想的帶頭人非常關(guān)鍵。市縣層面提供相關(guān)的配套政策，真正讓普世的價值觀覺得“農(nóng)村大有可為”“鄉(xiāng)村振興、共同締造”，從下而上行動起來，加上自上而下的加持，鄉(xiāng)村振興才能真正實現(xiàn)?，F(xiàn)在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域有種現(xiàn)象，出現(xiàn)很多工程公司，以EPC模式推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展，把鄉(xiāng)村振興理解為物質(zhì)形態(tài)方面的建設(shè)行為，這種方式參與進(jìn)來也是好事，但需要深刻領(lǐng)悟鄉(xiāng)村振興的“二十字”方針。

（五）鄉(xiāng)村振興的前提是產(chǎn)業(yè)興旺

鄉(xiāng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)的第一產(chǎn)業(yè)為主，一般就是糧食、蔬菜、水果的種植，僅憑這些很難實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。一產(chǎn)的畝均產(chǎn)量是固定的，要想增收，一般有兩種途徑：一種規(guī)?；?jīng)營，以很少的人口服務(wù)大面積的農(nóng)業(yè)空間（美國的農(nóng)場主模式），這種方式適合比較偏遠(yuǎn)、旅游資源匱乏的鄉(xiāng)村。一種是特色化經(jīng)營，有一定的特色資源，發(fā)展一般以一產(chǎn)為基礎(chǔ)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)特色轉(zhuǎn)型（二產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品加工），利用特色資源，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)（三產(chǎn)，旅游觀光），促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。其中第二種發(fā)展方式是重點，針對區(qū)位好、人口導(dǎo)入方便、有特色資源且發(fā)展前景比較好的鄉(xiāng)村，重點做好各類鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，包含空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、旅游策劃、運營規(guī)劃，聘請高水平的規(guī)劃策劃團(tuán)隊，做精、做細(xì)、做實，所有的問題想清楚再行動。其一，相關(guān)部門要聘請行業(yè)內(nèi)專業(yè)人士，幫助村民找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)力點，因地制宜地發(fā)展有市場前景的產(chǎn)業(yè)類型。其二，依托本地特色資源，以品牌意識拓展市場，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工等第二產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品電商、特色旅游等第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。其三，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施投入，配合建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及村民需求的鄉(xiāng)村道路、公共服務(wù)設(shè)施、旅游配套設(shè)施等。

（六）鄉(xiāng)村振興背景下的規(guī)劃編制工作

現(xiàn)階段，距離城區(qū)較遠(yuǎn)又偏離都市圈或城市群的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都面臨萎縮，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)近10年基本面貌沒有什么變化，人口持續(xù)流出，何況村莊。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，地方上開始大規(guī)模編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃（基本上是以村為單位編制），實用性村莊規(guī)劃出來后開始大規(guī)模編制實用性村莊規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容基本雷同，實際意義不大，很多事情沒想清楚就行動。鄉(xiāng)村振興不是靠一個規(guī)劃能解決的，不是靠村莊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量就能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。所以，鄉(xiāng)村振興還是要靠縣級及更高層級的政府，選好重點發(fā)展的鄉(xiāng)村，集中各方力量，制定相關(guān)的扶持政策，引進(jìn)專業(yè)的人才承擔(dān)后期的運營管理任務(wù)，形成鄉(xiāng)村振興的閉環(huán)思路。

另外，實用性村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃最基層的細(xì)胞，已經(jīng)大規(guī)模開展，很多地方已經(jīng)做到全覆蓋。實用性村莊規(guī)劃是村莊層面的微型“國土空間總體規(guī)劃”，落實上位規(guī)劃的指標(biāo)傳導(dǎo)工作以及三條線的具體落實，依據(jù)上位規(guī)劃確定的村莊分類，來指導(dǎo)實用性村莊規(guī)劃的編制工作。目前，由于上位的縣域與鎮(zhèn)域國土空間規(guī)劃未確定，傳導(dǎo)指標(biāo)暫時無法落實，實用性村莊規(guī)劃在現(xiàn)階段還不具備大規(guī)模開展的條件，需要等待上位規(guī)劃基本穩(wěn)定后再開展。

三、總結(jié)

我國東西南北差異大，每個鄉(xiāng)村所處的區(qū)域位置、發(fā)展階段各不相同，這就使得鄉(xiāng)村振興的道路復(fù)雜而艱巨，隨著城鄉(xiāng)二元關(guān)系的進(jìn)一步解放，未來的鄉(xiāng)村發(fā)展路徑只會越來越寬廣，理論研究及實踐探索也會不斷創(chuàng)新?，F(xiàn)階段可行的辦法就是構(gòu)建縣級層面（偏遠(yuǎn)地區(qū)可以市級層面）鎮(zhèn)村發(fā)展總體格局，從中識別出一批有資源、有基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村先行先試、先行推進(jìn)，同時謀劃鄉(xiāng)村縮量的總體方案，鄉(xiāng)村振興是縮量振興，也是個系統(tǒng)性工程，要有足夠的信心與耐心，更要有“功成不必在我”的決心。