■文/劉如 陳志（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

人才作為全球化時代知識資本流動的載體，對促進(jìn)科技創(chuàng)新和社會進(jìn)步具有重要作用。隨著創(chuàng)新資源加速在全球配置，發(fā)達(dá)國家紛紛制定了符合自身戰(zhàn)略需要、反映本國資源優(yōu)勢的人才引進(jìn)政策體系，通過積極引入全球優(yōu)秀人才來保持領(lǐng)先優(yōu)勢。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要順勢而為，改革人才引進(jìn)各項(xiàng)配套制度，構(gòu)建具有全球競爭力的人才制度體系”。隨著大國戰(zhàn)略競爭的持續(xù)深化，我國吸引海外高端人才的國際形勢更加嚴(yán)峻復(fù)雜，海外引才的戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)、方式及服務(wù)都亟待調(diào)整，使人才“引得進(jìn)、用得好、流得動、待得住”，為我國高質(zhì)量發(fā)展提供有力的智力支撐。

一、發(fā)達(dá)國家精準(zhǔn)引才的政策調(diào)整加劇了全球人才競爭

高層次人才吸引政策已經(jīng)不僅事關(guān)國內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展，更是出于滿足國際競爭的戰(zhàn)略需求。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家紛紛摒棄自由主義的技術(shù)移民政策體系，推出民族主義的技術(shù)移民政策，以“精準(zhǔn)化”引才聚焦新興科技領(lǐng)域緊缺急需的各類人才，預(yù)示著面向新一輪科技革命的人才大爭奪真正具有了全球性的意義。

（一）建立外國人才庫和人才甄別機(jī)制，主動搜索與甄別高技術(shù)移民

新西蘭、澳大利亞、加拿大分別于2004、2012、2015年開始啟用一種集人才庫和移民管理為一體的創(chuàng)新型人才政策工具——意向書系統(tǒng)。外國人才通過意向書系統(tǒng)提出申請后，根據(jù)技術(shù)摘選標(biāo)準(zhǔn)，意向書系統(tǒng)為空缺職位提供最佳候選人名單。該系統(tǒng)能夠滿足更加有效甄別外國人才和加強(qiáng)技能匹配的需求，為用人單位提供包括搜索人才檔案、聯(lián)系人才候選人、提供資助等服務(wù)，引導(dǎo)用人單位按需合理引進(jìn)高技術(shù)人才。美國則會從國家科學(xué)基金會各類獎勵中選擇獲獎的外國中青年科研人員，主動為其辦理“綠卡”或入籍手續(xù)。據(jù)了解，每年有14%～20%的獲獎?wù)呤峭饧嗄昕茖W(xué)家，他們大多被美國留用。

（二）發(fā)布職業(yè)分類列表，劃分技能優(yōu)先等級，促進(jìn)以社會需求為導(dǎo)向的精準(zhǔn)引才

2019年5月，美國白宮發(fā)布的全新移民政策框架，終結(jié)了綠卡抽簽政策，根據(jù)社會發(fā)展需求設(shè)立了“積分擇優(yōu)制”，將職業(yè)移民錄取比例從12%提高到57%。2017年，加拿大啟動了基于全球人才流動計(jì)劃的職業(yè)分類列表策略，移民局按照職業(yè)類別對超過3萬個職業(yè)進(jìn)行分類，并對每個職業(yè)都有具體描述，如該類職業(yè)的基本情況、主要職責(zé)、雇傭要求、就業(yè)調(diào)查等信息，促進(jìn)以社會需求為導(dǎo)向，精準(zhǔn)引進(jìn)外國優(yōu)秀人才。美國也對移民簽證簽發(fā)對象的職業(yè)技能劃分了五個優(yōu)先等級，不同優(yōu)先等級有不同的優(yōu)惠政策和配額限制。英國政府則將人才的選擇標(biāo)準(zhǔn)下放到英國著名大公司和研究機(jī)構(gòu)，使其獲得自主簽發(fā)工作許可證的特殊權(quán)利，而不再需要對這些人才強(qiáng)加具有碩士及以上文憑的限制。

（三）優(yōu)先考慮國家發(fā)展的戰(zhàn)略需求，打造人才引進(jìn)直通車

近年來，隨著大國戰(zhàn)略競爭的加劇，美國EB2-NIW（國家利益豁免）異軍突起，成為美國技術(shù)移民的制高點(diǎn)。美國政府基于國家利益考慮，對那些在專業(yè)領(lǐng)域有實(shí)質(zhì)性價(jià)值和國家戰(zhàn)略意義的海外人才，豁免他們的永久性工作承諾要求及勞工證申請，使他們可以直接申請獲得綠卡。

（四）簡化人才引入程序，鼓勵人才流動與創(chuàng)業(yè)

2020年1月，英國發(fā)布了全球人才簽證政策，以吸引世界上最頂尖的科學(xué)家、數(shù)學(xué)家、研究人員、技術(shù)人才來英定居。申請者不需要提供工作offer，申請程序也更加便利快速。即便是在疫情嚴(yán)重的2020年10月份，申請英國科技簽證的人數(shù)仍然創(chuàng)造了歷史新高。此外，美國也將移民政策拓展到移民創(chuàng)業(yè)者，可以按“國家利益豁免”政策自行直接申請綠卡。歐盟則通過藍(lán)卡政策（一種工作和居留許可證，有效期為兩年）惠及歐盟27個國家，持卡人在整個歐盟地區(qū)擁有當(dāng)?shù)毓竦耐葯?quán)利，且可以在歐盟國家內(nèi)自由流動、居住、工作和創(chuàng)業(yè)。

（五）實(shí)施人才引進(jìn)專項(xiàng)計(jì)劃，構(gòu)建系統(tǒng)化的海外人才資助體系

韓國實(shí)施并資助了“頭腦韓國21工程”“全球獎學(xué)金計(jì)劃”“世界一流大學(xué)計(jì)劃”“世界一流研究中心計(jì)劃”等人才引進(jìn)的專項(xiàng)計(jì)劃，并為國外高級科技人才提供“黃金卡”和“科技卡”，為來韓國工作的外國高科技人才提供特殊簽證。日本學(xué)術(shù)振興會與德國洪堡基金會都是負(fù)責(zé)其本國海外人才資助計(jì)劃的管理機(jī)構(gòu)，具有較好的代表性：一方面，日本和德國通過專門機(jī)構(gòu)對各類海外人才資助項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)化管理，有助于根據(jù)國內(nèi)人才需求動態(tài)調(diào)整海外人才資助的投入結(jié)構(gòu)；另一方面，對財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)可以統(tǒng)籌分配，更大限度地避免了創(chuàng)新資源的重復(fù)配置和碎片化使用。

二、精準(zhǔn)引進(jìn)海外高端人才的政策建議

基于我國在國際人才流動方面所面臨的嚴(yán)峻形勢，高層次人才引進(jìn)應(yīng)作為國家戰(zhàn)略的重要組成部分，而非單一的政策工具。概括來說，從兩個方面做出戰(zhàn)略性調(diào)整：一是從依托特殊人才政策大張旗鼓地引進(jìn)，變?yōu)橥ㄟ^加強(qiáng)國際合作交流和國內(nèi)人才制度環(huán)境建設(shè)進(jìn)行柔性引入，減少高層次人才引進(jìn)中的阻礙；二是推動人才引進(jìn)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的特殊政策傾斜，向通過打造創(chuàng)新環(huán)境、為人才提供全鏈條的安全與發(fā)展保障服務(wù)轉(zhuǎn)變。

（一）“引得進(jìn)”：加快形成以供給創(chuàng)造需求、需求牽引供給的海外高層次人才供需動態(tài)平衡

一是在供給端解決海外高端人才有誰的問題，有的放矢吸引人才。以全球相關(guān)領(lǐng)域“高被引科學(xué)家”“獲獎科學(xué)家”“關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)＠茖W(xué)家”等名單為基礎(chǔ)，繪制全球高層次人才地圖。建立國際化職業(yè)社交平臺，建設(shè)全球高精尖缺人才聯(lián)系庫，進(jìn)一步爭取在全球人才競爭中的主動權(quán)。二是在需求端解決需要引進(jìn)誰的問題，聚焦企業(yè)需求招攬海外科技人才。構(gòu)建中央、地方、企業(yè)之間層次合理的海外人才計(jì)劃體系和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的治理體系，建立引進(jìn)人才的職業(yè)清單制度，劃分引進(jìn)優(yōu)先級。探索訂單式合作方式，將具體某項(xiàng)技術(shù)涉及到的人和團(tuán)隊(duì)進(jìn)行分解，在海外專家人才庫中搜索相應(yīng)人才與相關(guān)機(jī)構(gòu)，為精準(zhǔn)引進(jìn)人才提供詳實(shí)可查的決策支撐。三是堅(jiān)持“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，削弱美國人才政策的不利影響。拓展與深化與“創(chuàng)新大國”和“關(guān)鍵小國”的國際科創(chuàng)合作，加快布局建設(shè)一批“一帶一路”聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，創(chuàng)造高端人才引進(jìn)的條件。實(shí)施國家自然科學(xué)基金外國學(xué)者研究項(xiàng)目，打造面向短期來華全時工作外籍科研人員的人才資助計(jì)劃。支持我國企業(yè)在境外設(shè)立研發(fā)中心、分支機(jī)構(gòu)、孵化載體，就地吸引和使用人才。

（二）“用得好”：提升用人單位自主權(quán)，探索鼓勵海外人才來華投資創(chuàng)業(yè)新模式

一是充分發(fā)揮用人單位在選才、用才方面的主體作用。海外人才施展才華的舞臺在用人單位，因此要充分落實(shí)用人單位人事管理、收入分配、科研經(jīng)費(fèi)管理、科技成果轉(zhuǎn)化收益處置等自主權(quán)限，鼓勵用人單位將人才使用和人才培養(yǎng)相結(jié)合，尤其是注重配置功能全面的安置型津貼，幫助海外人才盡快融入國內(nèi)工作環(huán)境。二是建設(shè)一批外國人才科技創(chuàng)新載體，激發(fā)海外人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。依托國家重大科技工程和重大創(chuàng)新基地聚集全球高端人才團(tuán)隊(duì)，打造重點(diǎn)領(lǐng)域明星團(tuán)隊(duì)。建立創(chuàng)新園區(qū)，設(shè)立中外科技創(chuàng)新中心，成立“引智孵化基金”，為國際項(xiàng)目及人才團(tuán)隊(duì)的引入和落地提供孵化、對接等一站式服務(wù)，推動重點(diǎn)項(xiàng)目、基地、人才、資金一體化配置，用于外國人才股權(quán)激勵、榮譽(yù)獎勵、科創(chuàng)載體建設(shè)、科研啟動和補(bǔ)助、外國專家引智活動開展等，全力打造外國人才聚集高地。

（三）“流得動”：促進(jìn)高層次人才職稱和資歷國內(nèi)外互認(rèn)，暢通人才流動雙循環(huán)

一是進(jìn)一步營造有利于海外高層次人才合理流動的環(huán)境氛圍。進(jìn)一步深化職稱制度改革，促進(jìn)職稱在國內(nèi)外互認(rèn)，完善評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，引入第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)。針對專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，制定工作許可證跨區(qū)互認(rèn)實(shí)施方案，建立高端人才工作許可互認(rèn)和服務(wù)制度，倡導(dǎo)在工作轉(zhuǎn)聘中免交工作資歷證明，進(jìn)一步消除高端人才在跨區(qū)流動中的障礙。二是暢通國際科技組織和高端人才落地中國的制度渠道。支持學(xué)術(shù)組織發(fā)展外籍會員，提高大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的外籍聘用人員占比，探索雙重國籍制度，通過吸引外國人來華留學(xué)、訪學(xué)、技術(shù)培訓(xùn)等方式，擇優(yōu)留用發(fā)展中及落后國家有潛力的優(yōu)秀青年科技人才。建設(shè)國際科技組織總部基地和綜合服務(wù)園區(qū)，逐步完善與國際接軌的服務(wù)體系和管理制度。落實(shí)《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》，研究制定實(shí)施細(xì)則，突出分類引導(dǎo)，對國際組織或者跨國企業(yè)的落地申報(bào)、審核、注冊、退出機(jī)制等作出明確規(guī)定。

（四）“留得住”：圍繞海外“人才鏈”構(gòu)建“服務(wù)鏈”，進(jìn)一步完善海外人才薪酬獎勵制度