汪書丞 李 想

內(nèi)容提要：當(dāng)前，國際反移民思潮和民粹主義在西方國家蔓延。特魯多政府上臺(tái)后，加拿大的移民政策處于新保守主義和新自由主義之間，在施行包容性移民政策的實(shí)踐歷程中，特魯多政府對移民進(jìn)行了更加嚴(yán)格的篩選，以確保移民通過合法方式入境加拿大。從移民政策的內(nèi)涵上看，特魯多政府取消保守黨執(zhí)政期間的“安全國家”政策，增強(qiáng)對邊境的管控力度，以及增加移民試點(diǎn)，從而促進(jìn)加拿大經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，推動(dòng)移民地區(qū)均衡發(fā)展。在全球?qū)用?，特魯多政府推出全球簽證計(jì)劃，積極參與國際移民事務(wù)，試圖構(gòu)建新全球移民治理體系。目前，加拿大新冠肺炎疫情形勢不容樂觀，特魯多政府的移民政策受到保守黨質(zhì)疑，未來特魯多政府的移民政策是否奏效，將取決于加拿大經(jīng)濟(jì)能否健康持續(xù)發(fā)展。

自賈斯汀·特魯多（Justin Trudeau)在2015年就任加拿大總理后，其政府實(shí)行包容性的開放移民政策，旨在恢復(fù)加拿大經(jīng)濟(jì)。特魯多政府實(shí)施新的移民政策后，內(nèi)閣成員對其政策表示支持。2016年，加拿大公民、移民及難民部長麥家廉（John McCallum)在結(jié)束訪華時(shí)表示：“加拿大人口趨于老年化，這意味著需要更多年輕移民來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)，尤其在大城市之外?！?019年10月，特魯多連任加拿大總理后，面對加拿大國內(nèi)持續(xù)不斷的反對開放移民政策的聲音，特魯多政府面臨巨大壓力。2020年，新冠肺炎疫情席卷加拿大，特魯多政府的移民政策受到保守黨質(zhì)疑，移民政策的調(diào)整備受外界關(guān)注。本文將從國內(nèi)和國際兩個(gè)角度分析特魯多執(zhí)政以來加拿大移民政策的內(nèi)涵與趨向，分析加拿大通過研究其移民治理觀念，探索其在“后疫情”時(shí)代全球移民治理體系改革中提供的新思路，從而為中國的移民政策制定提供借鑒。

一、特魯多政府移民政策的背景

特魯多政府移民政策的構(gòu)建受到國內(nèi)和國際環(huán)境的雙重影響。從國內(nèi)環(huán)境上看，2008年金融危機(jī)使加拿大經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。當(dāng)時(shí)，保守黨偏激的移民政策未能帶領(lǐng)加拿大走出經(jīng)濟(jì)困境，反而帶來了諸多問題。從國際環(huán)境上看，反移民浪潮和民粹主義思想對西方國家影響巨大。

（一）反移民浪潮和民粹主義的雙重沖擊

近幾年來，美國和歐洲等西方國家開放邊境，導(dǎo)致移民者大量涌入，給本國居民及社會(huì)穩(wěn)定帶來沖擊。除了國家的社會(huì)穩(wěn)定受到?jīng)_擊外，“西方國家的文化受到了來自社會(huì)內(nèi)部集團(tuán)的挑戰(zhàn)。其中一種挑戰(zhàn)來自其他國家的移民群體，移民群體拒絕融入西方社會(huì)，繼續(xù)堅(jiān)持和宣揚(yáng)他們原有社會(huì)的價(jià)值觀、習(xí)俗和文化”。①David Perlmutter, “Bringing Parties Back In: Comments on ‘Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic Societies’,” International Migration Review, Vol 1, No.30, 1996, p.380.在這種背景下，許多西方國家的民眾對移民持反對態(tài)度，反移民浪潮蔓延全球。

在文獻(xiàn)梳理中，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)歐美一些國家的移民政策或多或少影響到加拿大的移民政策。其中，歐洲的新自由主義思想和新保守主義思想對加拿大的影響很大。②Mathieu Forcier and Frederick Guillaume Dufour, “Immigration, Neoconservatism and Neoliberalism:The New Canadian Citizenship Regime in the Light of European Trajectories,” Cogent Social Science,Vol.2,No.1,2016, p.118.在特魯多執(zhí)政之前，加拿大的移民政策偏向于保守主義思想。受到保守黨嚴(yán)格控制移民的影響，反移民浪潮影響著加拿大民眾。③Ibid.不過，特魯多執(zhí)政后，重新實(shí)行開放的移民政策。這在一定程度上導(dǎo)致了加拿大族群的分裂和不同種族與不同文化間的對立，反移民浪潮進(jìn)一步升級(jí)。盡管，反移民浪潮在不斷加劇，但特魯多政府仍然堅(jiān)持移民開放政策。特魯多政府認(rèn)為，加拿大蓬勃發(fā)展的科技是開放移民的結(jié)果，加拿大社會(huì)的發(fā)展離不開科技人才，而這些科技人才都來自移民。2018年，加拿大新增移民30 余萬，成就了加拿大一個(gè)世紀(jì)以來最大的一次移民潮。移民群體對加拿大的勞動(dòng)力市場非常重要，如果失去移民群體，加拿大的勞動(dòng)力市場將受到巨大影響。需要指出的是，在反移民浪潮在西方國家蔓延的大背景下，特魯多政府也開始考慮如何減弱移民對加拿大的負(fù)面影響。特魯多政府通過加強(qiáng)邊境檢查的方式控制移民入境加拿大。從這一點(diǎn)也可以看出，特魯多政府正在尋求新自由主義和新保守主義之間的平衡。

此外，民粹主義也影響著特魯多政府的移民政策。雖然民粹主義對加拿大并未造成實(shí)質(zhì)影響，但是，近年來加拿大的白人群體、精英階層以及反對黨，開始抨擊加拿大的移民政策的效果。同時(shí)，移民潮所帶來的民粹主義蔓延，影響著特魯多政府移民政策的制定。

（二）保守黨間接推動(dòng)執(zhí)政黨的移民政策改革

西方國家不同政黨的政策對移民的影響很大。通常情況下，右翼政黨反對移民開放政策，而左翼政黨則支持移民開放政策。①Katherina Natter, Mathias Czaika & Hein De Hass, “Political Party Ideology and Immigration Policy Reform: an Empirical Enquiry,” Political Research Exchange, Vol.2, No.1, 2020, p.15.但現(xiàn)今，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，右翼和中間派政黨逐漸發(fā)現(xiàn)開放移民的積極意義，并開始支持移民。相反，左翼政黨并不希望外來勞工沖擊本國的市場。②Natter Katherina, Mathias Czaika & Hein De Hass, “Political Party Ideology and Immigration Policy Reform: an Empirical Enquiry,” Political Research Exchange ,Vol.2, No.1, 2020, p.17.因此，不同政黨的政策對移民的影響無法再用簡單的“右翼反對移民，左翼支持移民”來衡量。

在國內(nèi)層面，特魯多政府對保守黨的移民政策進(jìn)行了改革。從2008 到2014年，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，加拿大保守黨對移民采取了嚴(yán)格的限制措施。嚴(yán)格控制人數(shù)的政策使加拿大的移民人數(shù)驟減。同時(shí)，這些政策使家庭移民和人道主義移民的概率降低。③Mathieu Forcier and Frederick Guillaume Dufour, “Immigration, Neoconservatism and Neoliberalism:The new Canadian Citizenship Regime in the Light of European Trajectories,” Cogent Social Science, Vol.1, No.2,2016, p.10.加拿大保守黨的移民管制政策阻礙了加拿大勞動(dòng)力市場的發(fā)展和勞動(dòng)力市場的活力。④Bragg Bronwyn and Lloyd Won, “Cancelled Dreams: Family Reunification and Shifting Canadian Immigration Policy,” Journal of Immigrant & Refugee Studies, Vol.1, No.14, 2016, p.52.保守黨極端的移民政策激發(fā)了自由黨改革的信念。2015年，加拿大聯(lián)邦自由黨公民、移民、多元文化部長麥家廉表示：“在總理哈珀的管治下，移民系統(tǒng)遭到破壞。以家庭團(tuán)聚為例，祖父母輩、夫婦等申請人等候?qū)徟鷷r(shí)間過長，父母與子女團(tuán)聚困難。加拿大需要開放的移民政策來盤活加拿大社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！雹倌先羧唬骸都幽么蟊Ｊ攸h移民政策頻繁修改 被批“一敗涂地”》，中國新聞網(wǎng)，2015年8月17日，http://www.chinanews.com/hr/2015/08-17/7471666.shtml, 訪問日期：2020年6月17日。為了改革移民政策，自由黨候選人特魯多承諾增加移民數(shù)量，用高效方法加快移民申請，簡化入籍流程，讓更多移民加入加拿大國籍，讓更多的家庭能夠通過快捷方法早日在加拿大實(shí)現(xiàn)團(tuán)聚。

在國際層面，保守黨偏激的政策使加拿大的國際形象受損。加拿大在全球移民治理中一直擔(dān)任著主要角色，與各國一同積極構(gòu)建移民治理框架。但在哈珀執(zhí)政期間，哈珀政府一直以“國家利益”為由反對移民，并稱移民嚴(yán)重危害國家安全。②Michael Trebilcock,“The Puzzle of Canadian Exceptionalism in Contemporary Immigration Policy,”Journal of International Migration and Integration, Vol 3, No.3,2018,p.831.同時(shí)，在西方國家對中東國家參與的軍事行動(dòng)中，哈珀政府也是支持者，對難民置若罔聞。③Michelle Ariga,Citizenship Immigration & Exclusion, 2020 Sweden, Stockholm University Press.特魯多執(zhí)政后，加拿大重新積極參與移民治理。加拿大政府重新與國際移民組織和聯(lián)合國難民署開展合作，重新構(gòu)建移民政策框架，努力解決全球移民和難民問題。

（三）經(jīng)濟(jì)危機(jī)和老齡化疊加，阻礙了就業(yè)市場的發(fā)展

2008年的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)給加拿大的經(jīng)濟(jì)帶來了巨大沖擊，經(jīng)濟(jì)蕭條使加拿大失業(yè)率增高。2009年的就業(yè)人數(shù)減少了27 萬多，一直到2011年，就業(yè)人數(shù)才接近金融危機(jī)前的水平。2009年，加拿大的失業(yè)率上升到一個(gè)新的歷史最高水平，達(dá)到8.3%。雖然之后一直到2014年加拿大失業(yè)率水平一直呈下降趨勢，但是仍未下降到世界金融危機(jī)發(fā)生前的水平。受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，加拿大國內(nèi)的移民失業(yè)率也在增加。由于政府對移民的限制，加拿大移民的就業(yè)問題加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定。④Anna Boucher, “Bureaucratic Control and Policy Change: A Comparative Venue Shopping Approach to Skilled Immigration Policies in Australia and Canada,” Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, Vol.15, No.4,2013,p.362.

自2015年以來，加拿大宏觀經(jīng)濟(jì)增速顯著放緩，國內(nèi)通脹指數(shù)不斷下跌，國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題日益突出。經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致就業(yè)狀況有所惡化，不同省區(qū)和部門失業(yè)情況差異顯著。大部分在加拿大的移民人口失去了工作。經(jīng)濟(jì)狀況無法緩解，讓移民人群失去了對保守黨的信任，這些移民人群希望通過2015年的大選選舉出一個(gè)新的領(lǐng)導(dǎo)人，帶領(lǐng)他們渡過難關(guān)。特魯多執(zhí)政后采取了一系列改革措施，幫助移民人口擺脫失業(yè)困境。

此外，老齡化問題也一直阻礙著加拿大勞動(dòng)力市場的活力釋放。2015年，加拿大超過65 歲的人口數(shù)量首次超過15 歲以下的年輕人，社會(huì)面臨嚴(yán)重的老齡化問題。而隨之帶來的是勞動(dòng)力短缺、經(jīng)濟(jì)增長乏力和財(cái)政緊張等一系列問題。根據(jù)加拿大統(tǒng)計(jì)局(Statistics Canada)預(yù)測，2015年處在工作年齡段的人口占總?cè)丝诘?7.8%，未來20年內(nèi)這一比例將下降到60.8%。①江亞平、匡聰：《人口老齡化給加拿大帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)》，2015年11月10日，http://www.xinhuanet.com/world/2015-11/10/c_1117101074.htm，訪問日期：2019年12月10日。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，老齡化問題對就業(yè)市場的沖擊顯得更加嚴(yán)重，二者疊加也促使特魯多政府改革加拿大移民政策，營造良好的移民環(huán)境。

特魯多執(zhí)政后，通過多個(gè)移民就業(yè)項(xiàng)目的開展，讓移民者參與其中。2016年，特魯多政府開展了多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃和創(chuàng)新項(xiàng)目，特魯多政府還計(jì)劃投入1200 億加元用于公共交通、綠色基礎(chǔ)設(shè)施（Green Infrastructure）和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（Social Infrastructure）方面的建設(shè)以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。由于這些項(xiàng)目需要大量的人力，特魯多政府恢復(fù)了開放的移民政策，并希望通過增加高素質(zhì)移民人數(shù)達(dá)到緩解老齡化和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的雙重目標(biāo)。

二、特魯多政府移民政策的內(nèi)涵

2015年，特魯多執(zhí)政后對加拿大的移民政策進(jìn)行了一系列改革。特魯多政府取消了保守黨制定的“國家安全”政策，放寬了移民人數(shù)和難民人數(shù)的限制，并增加試點(diǎn)平衡各地區(qū)的移民人數(shù)。同時(shí)，為了方便更多人才進(jìn)入加拿大，特魯多政府制定了“全球簽證戰(zhàn)略”，表現(xiàn)出特魯多政府對人才的重視。

（一）取消“安全國家”政策

2012年，哈珀政府頒布了“安全國家”（Safe Country Policy）政策，該政策旨在嚴(yán)格控制尋求政治庇護(hù)的移民數(shù)量，防止移民給加拿大造成威脅。其中“安全國家”政策中的“假冒移民”條文具有不合理性，該提法特指非法移民。一些專家認(rèn)為，為了保證加拿大的多元化發(fā)展，不應(yīng)該輕易地用“假冒移民”來定義移民。②Oliver Schimidtke, “The Local Governance of Migration Lessons from the Immigration Country, Canada,”The Planning Review, Vol.55， No.7，2019， p.35.加拿大難民委員會(huì)主席蘿莉·瑞克（Loly Rico）認(rèn)為，加拿大的移民條文不應(yīng)該用“假冒移民”一詞來形容這些移民。這些移民是否符合條件，需要由移民官來決定，而不是由政府來決定。與此同時(shí)，“安全國家”政策還對申請政治庇護(hù)的移民嚴(yán)格限制，一些專家對此提出了反對意見，認(rèn)為這是對移民的不尊重。①Tno Staff, “Canada: 90% of Syrian ‘Refugees’ on Welfare,” the New York Observer,November 13, 2017,訪問日期：2020年11月27日。

鑒于“安全國家”政策存在的問題，2017年特魯多政府取消了“安全國家”政策。在特魯多及內(nèi)閣成員看來，面對大量移民涌入問題，加拿大的國家安全不應(yīng)該歸咎于移民。②Julie Gilmour,“The Trudeau Government, Refugee Policy, and Echoes of the Past, ”Canada and International Affairs,Vol.3,No.2,2018,p.6.為了維護(hù)國家安全，加拿大應(yīng)該從安全體系上進(jìn)行改革，維護(hù)加拿大的社會(huì)和政治穩(wěn)定，而不應(yīng)該阻止移民入境加拿大。對于之前因“安全國家”政策而無法入境的移民，可以提出上訴，并獲得相應(yīng)補(bǔ)償。在取消“安全國家”政策后，越來越多國家的移民可以獲得加拿大移民資格，并接受在加拿大工作和醫(yī)療保健的權(quán)利，這也從側(cè)面反映出特魯多政府堅(jiān)持開放移民政策的決心。在特魯多政府上任后，加拿大的移民逐年增長。據(jù)《世界移民報(bào)告2020》（World Immigration Report 2020）的數(shù)據(jù)顯示，未來，加拿大將進(jìn)行“3年百萬移民計(jì)劃”，2020年計(jì)劃接納34.1 萬新移民，在2021年接收35 萬新移民，2022年新移民可能增加到39 萬，相當(dāng)于加拿大人口的1%左右。③International Organization on Migration, World Immigration Report 2020，September 1, 2020, https://www.iom.int/video/world-migration-report-2020。訪問日期，2020年10月23日。加拿大將成為一個(gè)世界移民的主要接收國家。④Ibid.

（二）加強(qiáng)邊境監(jiān)管，嚴(yán)格控制難民入境

特魯多執(zhí)政后，難民政策遭到了激烈的反對。2018年，在多倫多和渥太華等一線城市，多名政府官員表示，目前城市已經(jīng)無法接受更多的難民。⑤Government of Canada: 2018 Annual Report to Parliament on Immigration, https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/corporate/publications-manual/annual-report-parliament-immigration-2018/report.html,訪問日期：2020年10月13日。在眾多反對聲下，特魯多政府對難民政策進(jìn)行了改革。新的難民政策包括：第一，如果難民之前在其他國家受到過保護(hù)，該難民將不再有資格入境加拿大；第二，施行風(fēng)險(xiǎn)評估政策（Pre-Removal Risk Assessment)，該政策將對難民的身份背景和檔案進(jìn)行評估，確保其能夠以難民身份進(jìn)入加拿大。風(fēng)險(xiǎn)評估將以書面的形式進(jìn)行。不過，這一政策在加拿大也引起了較大爭議。2019年，一些風(fēng)險(xiǎn)評估的支持者認(rèn)為，加拿大難民問題越來越嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)評估可以有效控制難民涌入。同時(shí)，難民政策還包括如果申請者在其他國家受到保護(hù)，也不具備入境加拿大的資格?，F(xiàn)有的難民政策反映出特魯多政府在移民問題上正在努力協(xié)調(diào)國家安全和開放接受難民的矛盾。雖然特魯多政府現(xiàn)有的難民政策受到了很多批評，但這體現(xiàn)出特魯多政府在實(shí)施移民政策中的謹(jǐn)慎。面對多方壓力，特魯多政府在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)，保證在尊重難民人格的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格審查難民申請者的身份，確認(rèn)其來到加拿大的目的，確保其無風(fēng)險(xiǎn)入境加拿大。對國內(nèi)安全而言，除了風(fēng)險(xiǎn)評估外，加拿大還完善了預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。第三，施行嚴(yán)格簽證政策。在加拿大負(fù)責(zé)邊境管控的部門將對每個(gè)移民的證件進(jìn)行嚴(yán)格的審查，非法移民將拒絕向其發(fā)放簽證。①牛繼承：《加拿大移民法律制度構(gòu)建及發(fā)展》，載《中國出入境觀察》，2020年第1 期，第67 頁。

2019年，加拿大政府和美國政府簽署了《加美安全第三國協(xié)議》（Canada-United States Safe Third Country Agreement，STCA）。該協(xié)議規(guī)定，如果入境者在美國被拒絕入境，在符合加拿大難民法的基礎(chǔ)上，入境者能夠提供合法的證件，可以以難民身份入境加拿大。STCA 使加美兩國在難民協(xié)議方面進(jìn)一步加強(qiáng)了合作，“難民潮”得到一定程度的控制，維護(hù)了加拿大社會(huì)治安。②Brian Hill,“Federal Court Rules Canada-U.S.Safe Third Country Agreement Unconstitutional,” Global News, July 22, 2020, https://globalnews.ca/news/7205230/federal-court-rules-canada-u-s-safe-third-countryagreement-unconstitutional/, 訪問日期：2020年11月26日。

（三）增加移民試點(diǎn)，平衡各省移民人數(shù)

為了吸引更多移民來到加拿大，特魯多政府增加了移民試點(diǎn)，移民試點(diǎn)旨在幫助那些加拿大北部偏遠(yuǎn)地區(qū)的社區(qū)能夠更好地吸引來自世界的技術(shù)工人，以滿足當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力市場的需求。2019年，加拿大移民局就正式宣布成立一項(xiàng)為期5年的移民試點(diǎn)項(xiàng)目——農(nóng)村和北方地區(qū)移民試點(diǎn)（Rural and Northern Immigration Pilot，RNIP），該項(xiàng)目屬于聯(lián)邦的移民項(xiàng)目，用以滿足當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力市場的需求。

在特魯多政府的政策影響下，各省都增加了移民份額。但是，魁北克省仍舊實(shí)行嚴(yán)格的移民限制措施。2018年，魁北克政府將移民人數(shù)減少了20%，2019年，魁北克政府希望將移民總?cè)藬?shù)從5 萬減少到4 萬?？笨耸≈杂胁煌诩幽么舐?lián)邦政府的政策，是因?yàn)榭笨苏Ｍ泼袷歉咚刭|(zhì)人才。同時(shí)，魁北克的失業(yè)率自2016年以來維持在6%左右，2018年的失業(yè)率達(dá)到6.1%，較高的失業(yè)率使魁北克政府無法承受巨大的社會(huì)壓力。這也是魁北克政府限制移民的原因。①John Ossowski, “Canada Border Service Agency,” December 7, 2016.https://www.cbsa-asfc.gc.ca/agency-agence/pr-bio-eng.html 訪問日期：2020年10月25日。

自從特魯多2019年連任后，該政府要求魁北克政府重新考慮現(xiàn)有的移民政策，還要求改變政治庇護(hù)身份移民的政策。2019年，特魯多政府為魁北克省投資了2.5 億加元，用以支付尋求庇護(hù)者的費(fèi)用。特魯多政府希望通過移民來促進(jìn)魁北克省的多元文化發(fā)展。

（四）國際治理與國內(nèi)治理并行發(fā)展

在國內(nèi)治理方面，加拿大的移民機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要的作用。加拿大負(fù)責(zé)移民機(jī)構(gòu)的部門主要分為三類。第一類，政府管理部門，分別是加拿大移民及難民委員會(huì)、②加拿大移民及難民委員會(huì)于2002年建立，是加拿大主管移民的機(jī)關(guān)，具有準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)的屬性及功能，簡稱IRB。該組織有三個(gè)部門，其中負(fù)責(zé)移民的部門是加拿大公民管理（Immigration, Refugees, and Citizenship Canada, 簡稱IRCC）。在移民的框架中，它負(fù)責(zé)選擇移民，簽發(fā)訪客簽證和授予公民身份，也是IRCC 決定在加拿大提出的所有難民保護(hù)要求的資格，并將合格的要求提交給IRB 作決定。加拿大移民、難民及公民部。③加拿大移民、難民及公民部是加拿大處理移民與公民問題的部門，加拿大政府主管。主要職責(zé)是確立政策和處理永久和臨時(shí)居民簽證、難民保護(hù)和公民申請。第二類，獨(dú)立運(yùn)營部門，代表性機(jī)構(gòu)為加拿大律師協(xié)會(huì)。第三類，其他部門，代表性機(jī)構(gòu)為加拿大邊境服務(wù)局。④加拿大邊境服務(wù)局是負(fù)責(zé)邊境執(zhí)法，移民執(zhí)法和海關(guān)服務(wù)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)提供綜合的邊境服務(wù)，確保所有進(jìn)入加拿大的人滿足入境要求。每一個(gè)部門擁有著不同的職能，確保入境者安全入境加拿大。2019年，特魯多政府對移民機(jī)構(gòu)的一些主要行政人員進(jìn)行了調(diào)整。⑤加拿大邊境服務(wù)局由原來的加拿大海關(guān)和稅務(wù)局拆分出來的海關(guān)部門，以及原加拿大公民與移民部（CIC）和原加拿大食品檢驗(yàn)局的邊境執(zhí)法部門，合并而成。其中，任命馬可·門迪奇諾（Marco Mendicino）為移民部部長、副部長為卡特琳娜·塔普萊（Catrina Tapley）、助理副部長為卡洛琳·哈維爾（Caroline Xavier）。⑥Alexandra Miekus and Shelby Thevenot, “Marco Mendicino Appointed New Canadian Immigration Minister,” November 22, 2019, https://www.cicnews.com/2019/11/marco-mendicino-appointed-new-canadianimmigration-minister-1113215.html#gs.j3zigp,訪問日期：2020年10月25日。在加拿大邊境服務(wù)局中，約翰·奧索斯基（John Ossowski)為主席，執(zhí)行副主席為保羅·麥金農(nóng)（Paul MacKinnon)，安全部部長為比爾·布萊爾（Bill Blair)。①John Ossowski, “Canada Border Service Agency,” December 7, 2016, https://www.cbsa-asfc.gc.ca/agency-agence/pr-bio-eng.html 訪問日期：2020年10月25日。特魯多政府通過對移民機(jī)構(gòu)的人員調(diào)整，提高了各部門專業(yè)性與部門之間的協(xié)調(diào)性。特魯多政府還計(jì)劃建立一個(gè)移民治理網(wǎng)絡(luò)，將各部門的職能有機(jī)結(jié)合，從而共同管理加拿大移民。②Oliver Schimidtke, “The Local Governance of Migration Lessons from the Immigration Country, Canada,”The Planning Review, Vol.55, No.7.2019.p.35.此外，移民部門會(huì)向其他的加拿大的行政部門和企業(yè)等第一時(shí)間提供最新移民政策，幫助行政部門處理移民事務(wù)，更加及時(shí)地發(fā)布招聘外來員工信息。

自特魯多執(zhí)政后，加拿大的移民治理政策具有三個(gè)新內(nèi)涵。第一，計(jì)劃性強(qiáng)。特魯多政府雖然實(shí)施開放的移民政策，但對移民的數(shù)量和移民的種類都有著嚴(yán)格的計(jì)劃性，其計(jì)劃性主要是通過移民緩解加拿大的勞動(dòng)力不足的問題，而且使移民事務(wù)在可控的狀態(tài)下進(jìn)行。同時(shí)，根據(jù)政府規(guī)定，加拿大的每個(gè)省在每個(gè)月可以根據(jù)實(shí)際情況，確定移民入境數(shù)量。③牛繼承：《加拿大移民法律制度構(gòu)建及發(fā)展》，載《中國出入境觀察》，2020年第1 期，第67 頁。第二，選擇性增強(qiáng)。特魯多政府專注于選擇適合在加拿大發(fā)展的移民，避免人力資源的浪費(fèi)和對社會(huì)造成危害。第三，嚴(yán)格管理雇主。為了防止非法移民入境加拿大，特魯多政府對每一個(gè)雇主進(jìn)行管理。如果發(fā)現(xiàn)雇主雇傭非法移民，雇主也將受到相應(yīng)的懲罰。

在國際治理方面，特魯多政府更積極地參與國際移民事務(wù)。加拿大在國際移民合作的側(cè)重點(diǎn)包括三方面內(nèi)容：第一，強(qiáng)化邊境管控；第二，打擊人口販運(yùn)；第三，引進(jìn)合法的短期勞工，限制難民入境條件。如今，加拿大已加入多個(gè)世界性的移民治理組織，還通過參與國際論壇提升本國在全球移民治理領(lǐng)域中的角色。加拿大參與的國際論壇包括全球移民和發(fā)展論壇（the Global Forum on Migration and Development)④該組織提供了一個(gè)靈活的、多方利益攸關(guān)者的平臺(tái)，使各國政府能夠討論與移徙、發(fā)展有關(guān)的多層面問題。全球金融危機(jī)管理進(jìn)程允許各國政府與民間社會(huì)、私營部門、聯(lián)合國系統(tǒng)和其他相關(guān)利益攸關(guān)方合作，分析和討論敏感問題，達(dá)成共識(shí)，提出創(chuàng)新解決方案，并分享政策和做法。和五國部長級(jí)會(huì)議（the Five Country Ministerial Meeting)。⑤會(huì)議成員包括美國、英國、加拿大、新西蘭和澳大利亞，會(huì)議旨在討論各個(gè)國家面臨的國家安全挑戰(zhàn)和積極的合作領(lǐng)域。這些足以說明加拿大正在積極地推動(dòng)新全球移民治理的變革，使其更具公平與效率。加拿大是國際移民組織（International Organization for Migration）中的一員，并與之展開了深入的合作。比如，加拿大外交、貿(mào)易和發(fā)展部與國際移民組織開展了人道主義援助、打擊恐怖主義、打擊人口販賣的合作。加拿大邊境服務(wù)局與國際移民組織展開了移民就業(yè)項(xiàng)目合作。

雖然加拿大在兩個(gè)移民論壇中扮演著重要的角色，但美國仍占據(jù)主導(dǎo)地位。為了提升本國在全球會(huì)議上的話語權(quán)，目前，加拿大還與美國、中國以及其他國家簽署了多個(gè)條約，涉及領(lǐng)域包括邊境管控、打擊人口販賣和難民援助等方面，深入?yún)⑴c全球移民治理。此外，加拿大是聯(lián)合國難民署成員之一。在特魯多政府上臺(tái)后，加拿大改變了之前對待難民的消極態(tài)度，積極參與全球難民治理。未來，加拿大將重視與移民母國展開合作，從根本上減輕非法移民的影響。

在“后疫情”時(shí)代，作為全球多邊主義的重要角色，加拿大將提升其在移民政策制定中的自主性，提升本國的話語權(quán)，影響他國正確看待移民，努力提升其在全球治理領(lǐng)域中的影響力。

（五）推出全球簽證計(jì)劃

人才是加拿大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源動(dòng)力。為了進(jìn)一步吸引高科技人才，特魯多政府對移民政策進(jìn)行了大膽的改革。2016年11月，特魯多政府推出了“全球技能簽證”計(jì)劃，該計(jì)劃旨在幫助加拿大企業(yè)獲得高技能的全球性人才，通過高技能人才提升企業(yè)的創(chuàng)新能力。作為全球戰(zhàn)略的一部分，在必要的時(shí)候，申請人還可以獲得加拿大臨時(shí)居民簽證。而對申請人配偶的工作許可和對子女的學(xué)習(xí)許可在兩周內(nèi)完成辦理。

在全球簽證計(jì)劃出臺(tái)后，一些掌握高技能的專業(yè)人才最快可以在兩個(gè)星期獲得工作簽證批準(zhǔn)。到加拿大參加短期工作的高科技工作人員和參加在加拿大短期研究項(xiàng)目的研究人員不需要工作許可證就可以入境加拿大。該簽證計(jì)劃給高技能人才進(jìn)入加拿大開辟了便捷通道。

根據(jù)加拿大科技組織MARS 探索機(jī)構(gòu)（Mars Discovery District）的數(shù)據(jù)顯示，在全球簽證計(jì)劃推出后，越來越多國家的高科技人才在加拿大有了施展才華的空間。目前，美國是外籍人才數(shù)量最多的國家，其次是印度、中國、巴西和英國。另外，在所有的招聘崗位中，工程師的需求量最高，其次是銷售、市場營銷、數(shù)據(jù)科學(xué)家、運(yùn)營和高級(jí)管理人員。該機(jī)構(gòu)的研究人員還發(fā)現(xiàn)，“全球人才簽證計(jì)劃”的實(shí)施讓加拿大的科技公司在全球范圍內(nèi)更具競爭力。

此外，全球簽證計(jì)劃也高度重視語言技能。在該計(jì)劃中，法語是重點(diǎn)測試的內(nèi)容之一。擁有較好法語基礎(chǔ)的移民申請人在申請中將獲得較大優(yōu)勢。作為全球簽證計(jì)劃的一部分，魁北克省在2019年出臺(tái)的法語等級(jí)考試引起了特魯多政府的高度關(guān)注。這項(xiàng)法語考試是一個(gè)“價(jià)值”測試，不但測試移民申請人的語言，還測試申請者的技能?？笨苏Ｍㄟ^測試選擇高素質(zhì)移民為魁北克省的發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

三、“后疫情”時(shí)代特魯多政府移民政策的趨向

在“后疫情”時(shí)代，影響加拿大移民政策走向的因素如下：第一，國內(nèi)安全。開放的移民政策給加拿大帶來安全風(fēng)險(xiǎn)，如何降低風(fēng)險(xiǎn)是特魯多政府需要考慮的問題。第二，種族問題。開放的移民政策促進(jìn)了加拿大多元文化發(fā)展，但種族不團(tuán)結(jié)將加劇加拿大社會(huì)分裂。第三，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。如何在確保移民對疫情影響最小的情況下，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)是特魯多政府需要解決的問題。

（一）擴(kuò)大邊境開放程度，繼續(xù)實(shí)行開放的移民政策

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，加拿大政府開始執(zhí)行嚴(yán)格的邊境控制措施。目前看來，新冠肺炎疫情并未對特魯多政府的移民政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。加拿大政府仍舊按照原計(jì)劃，將2020年的移民總數(shù)增加到34100 名。而且，2021—2022年，特魯多政府預(yù)計(jì)將繼續(xù)提高移民人數(shù)。①廣東外語外貿(mào)大學(xué)加拿大研究中心：《加拿大疫情簡報(bào)第七期》，2020年5月16日，https://mp.weixin.qq.com/s/-JyOMe63n28rmOXeQU5atA,訪問日期：2020年8月17日。目前，加拿大的經(jīng)濟(jì)還處于恢復(fù)期，特魯多政府選擇開放移民政策的目的，旨在恢復(fù)加拿大經(jīng)濟(jì)，緩解加拿大勞動(dòng)力市場的壓力。

加拿大皇家銀行（Royal Bank of Canada，RBC）經(jīng)濟(jì)學(xué)家安德魯·阿格奇(Andrew Agopsowicz)分析表示，疫情暫時(shí)放緩了加拿大移民增長的速度，在目前邊境限制、旅游業(yè)低迷以及全球經(jīng)濟(jì)低迷的情況下，預(yù)計(jì)加拿大2020年移民數(shù)量將有所下降。②Andrew Agopsowicz, “Immigration Drops Sharply in Another Virus Hit to Canada,” May 29, 2020,https://business.financialpost.com/pmn/business-pmn/immigration-drops-sharply-in-another-virus-hit-to-canada,訪問日期：2020年8月17日。加拿大政府的大數(shù)據(jù)分析指出，疫情之后，基于特魯多政府對人才的重視，加拿大可能會(huì)接納更多的留學(xué)生作為移民。這種模式更適應(yīng)于加拿大各行業(yè)的專業(yè)操作、人力資源配置以及對當(dāng)?shù)叵M(fèi)的貢獻(xiàn)和勞動(dòng)力市場發(fā)展等。①University of Oxford, “COVID-19: Shifting Attitudes to Migration?”May 20, 2020, https://phys.org/news/2020-05-covid-shifting-attitudes-migration.html.訪問日期：2020年8月17日。牛津大學(xué)移民、政策與社會(huì)中心（Migration, Policy and Society，COMPAS)的報(bào)告顯示：“目前來看，并不清楚新冠肺炎的流行是否會(huì)從根本上改變加拿大對移民政策的認(rèn)知，但從長遠(yuǎn)看，加拿大政府將更加關(guān)注移民對社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)?！雹赨niversity of Oxford, “COVID-19: Shifting Attitudes to Migration? “May 20, 2020,https://phys.org/news/2020-05-covid-shifting-attitudes-migration.html.訪問日期：2020年8月27日。疫情之后，特魯多政府仍舊會(huì)繼續(xù)秉承開放包容的移民政策。在加拿大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展受到疫情沖擊的情況下，加拿大需要移民來緩解人口老齡化壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在面對疫情的嚴(yán)峻形勢下，協(xié)調(diào)移民和抗擊疫情的雙重壓力是特魯多政府面臨的巨大考驗(yàn)。當(dāng)移民入境加拿大后，確保外來勞工得到有效抗疫防護(hù)是特魯多政府的移民政策贏得信任的關(guān)鍵。

（二）種族主義根深蒂固，多元文化主義引發(fā)爭議

在加拿大，種族主義一直影響著加拿大社會(huì)的團(tuán)結(jié)。對于加拿大種族問題，2000年，加拿大難民理事會(huì)（Canadian Council for Refugees）發(fā)表的一份報(bào)告指出，種族主義是加拿大面臨的一大現(xiàn)實(shí)問題。在特魯多政府大力吸收難民來到加拿大的情況下，種族主義將長期影響其社會(huì)及移民政策。事實(shí)上，特魯多政府并未對改善移民群體的生活和就業(yè)狀況提出有價(jià)值的建議，因此，種族歧視的狀況可能進(jìn)一步加劇。在今后的移民開放政策中，特魯多政府只有在尊重不同種族、保證不同種族平等地位的基礎(chǔ)上，重視移民國家和族群的多樣化發(fā)展，才能促進(jìn)加拿大社會(huì)的團(tuán)結(jié)。另外，由于特魯多政府的移民政策強(qiáng)調(diào)引進(jìn)高技術(shù)人才，移民門檻將會(huì)越來越高，由移民門檻引發(fā)的種族歧視問題可能會(huì)進(jìn)一步加劇。③王建波：《加拿大多元文化政策存續(xù)的原因探析》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》，2017年第5 期，第37 頁。需要指出的是，加拿大的移民制度對移民的篩選具有偏向性，通常情況下，以白人、年輕人和受到過高等教育的人群為主。④Terry-Ann Jones, “The Role of Public Opinion in US and Canadian Immigration Policies, ” American Review of Canadian Studies, Vol.1, No.46, 2016, pp.1-15.移民政策要獲得加拿大民眾的廣泛信任，特魯多政府需要避免對移民身份地位的偏見。

在歷史上，多元文化一直是加拿大政府關(guān)注的焦點(diǎn)問題。多元文化讓更多有機(jī)會(huì)來到加拿大的移民實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值。同時(shí)，基于多元文化主義的移民政策可緩解人口壓力，給加拿大社會(huì)發(fā)展帶來活力。但是，反對者認(rèn)為，多元文化主義可能會(huì)加深種族之間的矛盾，給社會(huì)治安帶來巨大的威脅。在保守黨看來，多元文化主義被冠有“文化孤立主義”的罪名。加拿大保守黨議員馬克西姆·伯尼爾（Maxime Bernier）表示，多元文化主義導(dǎo)致少數(shù)族裔各自聚居，在培養(yǎng)一種依賴政府的現(xiàn)象。同時(shí)，多元文化主義將少數(shù)族裔分成許多“部落”，這種“部落思維”嚴(yán)重影響到加拿大各民族的團(tuán)結(jié)。此外，雖然特魯多政府的移民政策秉持多元文化主義，但并沒有把多元文化落到實(shí)處，因?yàn)椴簧僖泼裨诩幽么蟮纳詈凸ぷ鳡顩r并未得到明顯的改善，地位沒有得到明顯提高。①Yasmin Jiwani, “How Racism Functions and Shifts during the COVID-19 Pandemic, ”July 1, 2020,https://phys.org/news/2020-07-racism-functions-shifts-covid-pandemic.html,訪問日期：2020年11月24日。保守黨的批評使特魯多政府備受壓力。如果現(xiàn)有的移民政策無法給加拿大社會(huì)帶來穩(wěn)定，加劇社會(huì)分裂，特魯多政府可能將面臨失去移民群體和少數(shù)族裔信任的風(fēng)險(xiǎn)。②Paul Chairson, “The Goal Now is to manage COVID-19, ”July 21, 2020, https://torontosun.com/opinion/editorials/editorial-the-goal-now-is-to-manage-covid-19, 訪問日期：2020年11月24日。

（三）保守黨質(zhì)疑現(xiàn)有移民政策，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)決定政策走向

近年來，隨著西方國家不同族群沖突的升級(jí)，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，目前西方國家的主流政黨開始回避討論移民問題。 對加拿大而言，政黨對移民政策的制定通常受到國內(nèi)外因素的影響。

從表面上看，保守黨執(zhí)政期間制定的“安全國家”政策的主要出發(fā)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)國家安全，但加拿大執(zhí)政黨對移民政策的辯論反映出多元文化主義對加拿大社會(huì)的影響。為了繼承多元文化主義，特魯多政府取消了“安全國家”政策，移民的身份和地位得到提升，獲得了更多融入加拿大社會(huì)的機(jī)會(huì)。但在新冠肺炎疫情蔓延的背景下，開放的政策將加劇疫情蔓延的風(fēng)險(xiǎn)。因此，安全因素在移民政策的構(gòu)建中仍是加拿大政府需要重點(diǎn)考慮的問題。2020年3月，保守黨議員艾琳·奧圖爾(Erin O’Toole)發(fā)表聲明，開放的移民政策加劇了加拿大社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)性，給加拿大公民的生命財(cái)產(chǎn)帶來威脅。但是，特魯多政府并未將保護(hù)加拿大公民生命安全的任務(wù)放在第一位。如果特魯多政府不控制邊境，可能導(dǎo)致加拿大疫情失控。③KareemEL-Assal, “After U.S.Immigration Ban, Mendicino Says ‘Come to Canada’,” June 24, 2020,https://www.cicnews.com/2020/06/after-u-s-immigration-ban-minister-mendicino-says-come-to-canada-0614840.html,訪問日期：2020年9月1日。

2020年5月，加拿大移民部長馬可·門迪奇諾（Marco Mendicino）在一次討論會(huì)中指出，疫情之后，加拿大將繼續(xù)采取開放的移民政策。移民群體是加拿大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。他還表示，盡管面臨新冠肺炎疫情蔓延的挑戰(zhàn)，但加拿大不會(huì)限制移民入境。①Kareem EL-Assal, “After U.S.Immigration Ban, Mendicino Says ‘Come to Canada’,” June 24, 2020,https://www.cicnews.com/2020/06/after-u-s-immigration-ban-minister-mendicino-says-come-to-canada-0614840.html,訪問日期：2020年10月1日。由于美國已經(jīng)對移民群體采取了嚴(yán)格的限制措施，門迪奇諾在此次討論會(huì)上聲稱“如果美國不歡迎你，我們歡迎你來加拿大”，以表達(dá)加拿大對移民群體的歡迎態(tài)度。

由于開放的移民政策可能會(huì)導(dǎo)致加拿大失業(yè)率增加，特魯多政府的移民政策也將繼續(xù)受到保守黨的強(qiáng)烈攻擊。2020年5月，加拿大的失業(yè)率在13%上下浮動(dòng)，雖然2020年9月份的失業(yè)率降至9%，但仍在高位徘徊。目前，特魯多政府尚未對恢復(fù)經(jīng)濟(jì)做出具體計(jì)劃。②Health Canada, “COVID-19 in Canada, Its Provinces and Cities,” October 16, 2020, http://datalovely.com/post/covid-19-canada-statistics.訪問日期：2020年10月3日。在保守黨看來，開放的移民政策讓解決失業(yè)問題變得更加困難，因?yàn)橐泼駥屨剂思幽么蟮膭趧?dòng)力市場。在疫情沖擊的大背景下，特魯多政府宣布將創(chuàng)造100 萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，其中包括移民人群和少數(shù)族裔就業(yè)返崗。這些就業(yè)計(jì)劃將給移民在加拿大就業(yè)帶來了信心。特魯多政府如何創(chuàng)造100 萬個(gè)就業(yè)崗位并如何實(shí)施移民返崗，成為恢復(fù)就業(yè)市場的關(guān)鍵。③Elena Beiser,“ US Election Results One Fact that could Impact Immigration in Canada Next Year,”O(jiān)ctober 27, 2020, https://www.albernivalleynews.com/news/u-s-election-results-one-factor-that-could-impactimmigration-to-canada-next-year/,訪問日期：2020年11月26日。2020年10月，隨著美國疫情的失控，一些美國民眾也有了移民加拿大的打算。若未來美國移民群體來到加拿大，無疑將給特魯多政府帶來巨大考驗(yàn)。④Ibid。

未來，加拿大移民政策的走向?qū)⑹艿蕉喾N因素的影響，其中，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢仍是主要因素。此次疫情使加拿大經(jīng)濟(jì)衰退，疫情后如何恢復(fù)增長是特魯多政府考慮的首要問題。從長遠(yuǎn)來看，特魯多政府可能會(huì)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并對第三產(chǎn)業(yè)增加投資，著眼于經(jīng)濟(jì)持續(xù)性增長的手段，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的目標(biāo)?？梢灶A(yù)見，特魯多政府將大力吸引技術(shù)移民和投資移民。不過，在疫情尚未得到有效控制的前提下，外來移民涌入會(huì)加劇疫情傳染風(fēng)險(xiǎn)。所以，雖然特魯多政府對移民持包容、開放態(tài)度，但特魯多政府沒有給移民提供良好的防護(hù)條件。由于開放的承諾并未付諸行動(dòng)，特魯多政府飽受反對黨的批評。自從2020年3月以來，保守黨就批評稱，特魯多政府既沒有明確的防疫政策，也沒有很好地保護(hù)移民健康。在此情況下，特魯多政府需要采取行動(dòng)協(xié)調(diào)防疫和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，并對保守黨的指責(zé)做出回應(yīng)。

四、結(jié)語

特魯多政府的移民政策不再只是一個(gè)單一問題，其涉及加拿大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交和安全等諸多領(lǐng)域，并對加拿大移民政策構(gòu)建產(chǎn)生重大影響。特魯多政府的移民政策具有開放性、連續(xù)性、兼容性和局限性等特點(diǎn)。開放性主要體現(xiàn)在加拿大對移民持包容態(tài)度；連續(xù)性主要體現(xiàn)在加拿大繼承了長期以來的多元文化主義思想；兼容性體現(xiàn)在接受來自不同族裔與民眾的觀點(diǎn)；局限性主要體現(xiàn)在特魯多政府所持有的開放移民政策的理念與國內(nèi)的客觀情況存在失衡，并導(dǎo)致加拿大國內(nèi)社會(huì)族群矛盾加劇，出現(xiàn)社會(huì)極化表象。需要指出的是，特魯多政府需要全面認(rèn)識(shí)多元文化的兩面性，在保持開放移民政策的基礎(chǔ)上，建立更加全面的對話與協(xié)商機(jī)制，協(xié)調(diào)族群之間的沖突，促進(jìn)加拿大的社會(huì)團(tuán)結(jié)。在全球范圍內(nèi)，加拿大仍然需要與其他國家和國際組織合作，推動(dòng)新全球移民治理體系發(fā)展。“后疫情”時(shí)代，移民問題仍然是加拿大的重要問題之一，加拿大在面對移民問題的同時(shí)，需完善國內(nèi)移民政策，進(jìn)一步通過全球移民治理平臺(tái)提升話語權(quán)，抵消美國、歐盟對國際移民政策的負(fù)面影響。雖然加拿大并不是西方國家的主要力量，但經(jīng)過歷史的洗禮，加拿大對移民問題已經(jīng)有了深入且獨(dú)特的見解，這將有利于加拿大在全球移民治理中擁有更多發(fā)言權(quán)。在全球移民問題陷入僵局的情況下，加拿大有可能成為解決問題的突破口。