鄧紅英

內(nèi)容提要：莫迪政府高度重視南亞地區(qū)，積極通過政治交流、互聯(lián)互通建設(shè)、經(jīng)濟(jì)合作等措施改善與鄰國(guó)的關(guān)系。然而，印度與鄰國(guó)關(guān)系周期性緊張，邊界沖突更為頻繁和激烈，印度主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化受挫，且難以阻止鄰國(guó)與中國(guó)擴(kuò)大合作。莫迪政府鄰國(guó)外交政策陷入困境，主要原因是印度的絕對(duì)安全理念難以保持地區(qū)和平與穩(wěn)定、軟實(shí)力手段難以支撐印度的地區(qū)霸權(quán)地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以構(gòu)建印度主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序以及鄰國(guó)外交決策難以擺脫國(guó)內(nèi)政治的干擾和制約。印度走出鄰國(guó)外交困境，需要調(diào)整沖突性政策，更需要改變觀念，尊重鄰國(guó)，重視地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化并積極構(gòu)建區(qū)域共同體意識(shí)。

2014年，莫迪（Narendra Modi）打著與鄰國(guó)建立“持久的友好合作關(guān)系”旗幟上臺(tái)，提出了“鄰國(guó)優(yōu)先”政策，并在連任后繼續(xù)推行。然而，印度與鄰國(guó)關(guān)系并不穩(wěn)定，更非“友好合作”。2020年春夏，印度還與巴基斯坦、中國(guó)以及尼泊爾等國(guó)爆發(fā)邊界流血沖突，鄰國(guó)外交政策遭遇空前危機(jī)。莫迪政府為何不能與鄰國(guó)建立持久的友好合作關(guān)系？危機(jī)后印度的鄰國(guó)外交政策又將如何調(diào)整？本文將就此作出初步的分析。

一、印度鄰國(guó)外交政策陷入困境

莫迪執(zhí)政之初，政府高度重視改善與鄰國(guó)的關(guān)系，莫迪在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，印度期待和平穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，印度的未來(lái)與鄰國(guó)相連，因此，印度政府從成立第一天起就把促進(jìn)與鄰國(guó)的友誼與合作作為最高優(yōu)先事項(xiàng)。①Narendra Modi,“English Rendering of Prime Minister’s Statement at the General Debate of the 69th Session of the UNGA,” September 27, 2014, https://mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/24041,訪 問日 期：2020年5月21日。在莫迪第一任期，印度“鄰國(guó)優(yōu)先”政策關(guān)注“連通性、商業(yè)以及接觸”，重視加強(qiáng)貿(mào)易、旅游、人才、技術(shù)以及傳統(tǒng)等領(lǐng)域的合作和交流，最初針對(duì)對(duì)象主要是南亞區(qū)域合作聯(lián)盟國(guó)家（簡(jiǎn)稱“南盟”）國(guó)家。然而，因印度不斷與鄰國(guó)爆發(fā)外交危機(jī)乃至是軍事沖突，鄰國(guó)外交政策“失敗論”不斷出現(xiàn)，有的指責(zé)印度人民黨政府無(wú)法滿足鄰國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，還熱衷于控制南亞鄰國(guó)；②Happymon Jacob,“Losing the Neighbourhood,”May 18, 2016, https://www.thehindu.com/opinion/lead/modis-neighbourhood-first-policy-losing-the-neighbourhood/article14324718.ece,訪問日期：2020年5月21日。有的批評(píng)印度不能兌現(xiàn)承諾，既影響國(guó)家聲譽(yù)，還刺激鄰國(guó)進(jìn)一步深化與中國(guó)的聯(lián)系。③Constantino Xavier,“Neighbourhood First: Capacity Needs to Match the Commitment,”June 2,2019,https://www.hindustantimes.com/analysis/neighbourhood-first-capacity-needs-to-match-the-commitment/story-R0jKdljegs8gBmWoU8VNqM.html,訪問日期：2020年6月5日。對(duì)此，印度政府及其支持者則宣揚(yáng)，印度與孟加拉國(guó)、斯里蘭卡、不丹等國(guó)關(guān)系取得明顯進(jìn)步，如印度外長(zhǎng)蘇杰生（S Jaishankar）否認(rèn)“印鄰關(guān)系”出現(xiàn)問題，強(qiáng)調(diào)印度不再是鄰國(guó)選舉中的問題，印度投資已經(jīng)或正在改變鄰國(guó)經(jīng)濟(jì)。④S Jaishankar,“S Jaishankar in Conversation with C Raja Mohan at RNG Lecture 2019,”November 17,2019, https://www.mea.gov.in/interviews.htm?dtl/32049/S_Jaishankar_in_Conversation_with_C_Raja_Mohan_at_RNG_Lecture_2019, 訪問日期：2020年6月8日?？傮w而言，莫迪政府時(shí)期印度與鄰國(guó)的合作確有進(jìn)展，但在安全、政治、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略等領(lǐng)域存在較多問題和挑戰(zhàn)。

第一，邊界沖突頻繁出現(xiàn)。印度與巴基斯坦、中國(guó)、尼泊爾、斯里蘭卡以及孟加拉國(guó)之間均存在領(lǐng)土或領(lǐng)海爭(zhēng)端，除印、孟間的海陸邊界已于2015年解決之外，其他領(lǐng)土或領(lǐng)海爭(zhēng)議仍然存在，陸地邊界爭(zhēng)端還再次激化，印巴關(guān)系因此全面惡化，這也成為印度鄰國(guó)外交政策的最大挫敗。

最初，印度試圖與巴基斯坦謝里夫政府重啟政治對(duì)話，但只談恐怖主義問題，反對(duì)涉及克什米爾爭(zhēng)端。在伯坦果德、烏里等地相繼出現(xiàn)恐怖襲擊事件后，印度還取消外交對(duì)話，對(duì)巴控克什米爾乃至巴本土實(shí)施越境軍事打擊。在緊張局勢(shì)下，印巴軍隊(duì)還沿克什米爾實(shí)控線多次集結(jié)，頻繁交火。對(duì)巴基斯坦強(qiáng)硬政策提升了莫迪的國(guó)內(nèi)威望，還使政績(jī)不佳的莫迪政府在2019年獲得比2014年還要多的選票。莫迪連任后，政府開始大力推行印度教民族主義。2019年8月，莫迪政府廢除了克什米爾地區(qū)的特殊自治地位。對(duì)此，巴基斯坦采取了降級(jí)外交關(guān)系、中斷雙邊貿(mào)易、暫停交通聯(lián)系等報(bào)復(fù)措施。在緊張局勢(shì)中，印、巴兩國(guó)相互指責(zé)對(duì)方違反?；鸷驮浇鐫B透，兩國(guó)關(guān)系全面對(duì)立、高度緊張。

在與中國(guó)、尼泊爾的邊界爭(zhēng)議地區(qū)，印度的前進(jìn)政策破壞了長(zhǎng)期以來(lái)的和平與安寧局面。為了保持在邊境地區(qū)的優(yōu)勢(shì)地位，2006年，曼莫漢·辛格政府規(guī)劃和實(shí)施了印中邊境公路（ICBR）計(jì)劃，在沿著中印邊界實(shí)控線修建73 條公路，以形成一個(gè)快速運(yùn)送軍隊(duì)和武器的公路網(wǎng)，但項(xiàng)目因故一再延期。莫迪執(zhí)政后加快了工程進(jìn)度，在有些區(qū)域還越過實(shí)控線修建公路和軍事設(shè)施，導(dǎo)致中印邊防部隊(duì)對(duì)峙的頻率和規(guī)模不斷增長(zhǎng)。印度士兵還頻繁越過實(shí)控線侵犯中國(guó)領(lǐng)土，2019年越線活動(dòng)多達(dá) 1581 起。①胡仕勝：《印度過激舉動(dòng)背后的行為邏輯》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2020年7月2日第15 版。莫迪連任政府采取了更為冒進(jìn)的前進(jìn)政策，在單方面宣布改變克什米爾地區(qū)的現(xiàn)狀后，先是進(jìn)行地圖侵占，接著在地面加大實(shí)際控制和蠶食侵吞步伐，還拒絕兌現(xiàn)承諾與尼泊爾談判解決領(lǐng)土爭(zhēng)端，最終與中、巴、尼三國(guó)均爆發(fā)邊界流血沖突事件。

第二，外交關(guān)系周期性緊張。印度位于南亞地理中心，因其綜合實(shí)力超過南亞其他國(guó)家的總和，一直不能尊重和平等對(duì)待較小鄰國(guó)，鄰國(guó)對(duì)印度也缺乏安全感和信任感。莫迪政府重視以軟實(shí)力擴(kuò)大吸引力和影響力，但也對(duì)鄰國(guó)實(shí)施外交干涉、經(jīng)濟(jì)制裁乃至是軍事打擊等強(qiáng)硬措施，導(dǎo)致印度與鄰國(guó)關(guān)系依舊緊張。如馬爾代夫之前長(zhǎng)期奉行依賴和追隨印度的“印度優(yōu)先”政策，而亞明政府開始轉(zhuǎn)向獨(dú)立自主外交，積極與中國(guó)開展經(jīng)濟(jì)合作。印度將馬爾代夫看作是勢(shì)力范圍，對(duì)中馬合作、特別是兩國(guó)簽署自由貿(mào)易協(xié)定極為不滿，公開警告亞明政府要根據(jù)印度優(yōu)先政策對(duì)印度的關(guān)切保持敏感。②“Transcript of Weekly Media Briefing by Official Spokesperson,”December 14, 2017, https://www.mea.gov.in/media-briefings.htm?dtl/29178/Transcript_of_Weekly_Media_Briefing_by_Official_Spokesperson_December_14_2017,訪問日期：2020年6月11日。為了加大在馬爾代夫的影響力，印度公開支持反亞明勢(shì)力，允許親印派領(lǐng)導(dǎo)人訪印，聲援與亞明政府對(duì)立的最高法院。亞明則禁止官員未經(jīng)許可會(huì)見印度大使、歸還印度贈(zèng)送的直升機(jī)等等，兩國(guó)外交摩擦不斷。2018年12月，馬爾代夫親印派執(zhí)政后，印馬關(guān)系快速升溫。印度還不斷干涉南亞其他國(guó)家的內(nèi)政，如以非正式封鎖支持尼泊爾印裔修憲訴求，通過外交施壓和經(jīng)濟(jì)制裁阻止斯里蘭卡、孟加拉國(guó)、尼泊爾等國(guó)與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作，幫助巴基斯坦境內(nèi)反政府武裝力量，支持斯里蘭卡、尼泊爾等國(guó)反對(duì)派開展抗議活動(dòng)。莫迪政府干涉鄰國(guó)內(nèi)政甚至扶植親印政府，激化了鄰國(guó)的反印情緒和矛盾，也使“印鄰關(guān)系”因鄰國(guó)政權(quán)更迭而出現(xiàn)周期性動(dòng)蕩。

第三，印度主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化受挫。莫迪政府以注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展著稱，最初高度重視通過雙邊和多邊途徑促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)融合。從雙邊情況看，2013 到2018年，印度與南亞鄰國(guó)（包括緬甸）的貿(mào)易額從211.7 億美元增長(zhǎng)到309.8 億美元，但在印度外貿(mào)總額中的比率僅從2.64%增長(zhǎng)到3.29%。①Riya Sinha and Niara Sareen,“India’s Limited Trade Connectivity with South Asia,”May 2020, p.8, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2020/05/Trade-Policy-Brief.pdf,訪問日期：2020年6月21日。南亞多邊貿(mào)易規(guī)模也有限，世界銀行報(bào)告指出，因關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、互聯(lián)互通不足、簽證限制、互信缺失等因素，南亞地區(qū)的貿(mào)易發(fā)展極為不足，區(qū)域內(nèi)貿(mào)易大約占南亞貿(mào)易總額的5%，并一直徘徊在南亞國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界其他地區(qū)以及南亞地區(qū)的貿(mào)易潛力。②Sanjay Kathuria, ed., A Glass Half Full: The Promise of Regional Trade in South Asia, Washington, DC:World Bank, 2018, p.28.

因印、巴兩國(guó)交惡，南亞經(jīng)濟(jì)融合停滯不前甚至走向分裂。在2014年的南盟峰會(huì)上，巴基斯坦拒絕簽署《南盟機(jī)動(dòng)車協(xié)議》和《南盟區(qū)域鐵路協(xié)議》，印度通過互聯(lián)互通推進(jìn)區(qū)域一體化的計(jì)劃落空。2016年恐怖襲擊事件后，印度抵制在巴基斯坦舉行的南盟峰會(huì)，導(dǎo)致南盟長(zhǎng)期停擺。此后，印度著重發(fā)展次區(qū)域一體化，重點(diǎn)推動(dòng)環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作倡議及“孟不印尼”等框架下的經(jīng)濟(jì)合作。然而，次區(qū)域合作論壇排斥巴基斯坦，沒有得到尼泊爾的積極支持，缺乏政治合作機(jī)制，并不能取代南盟，阻止實(shí)現(xiàn)南亞經(jīng)濟(jì)一體化。

第四，無(wú)法阻止南亞鄰國(guó)與中國(guó)擴(kuò)大合作。印度將南亞視為天然勢(shì)力范圍，長(zhǎng)期排斥域外大國(guó)進(jìn)入南亞，莫迪政府主要是警惕和防范中國(guó)在南亞影響力的增長(zhǎng)，尤為擔(dān)心中國(guó)提出的“一帶一路”倡議。在印度看來(lái)，中國(guó)向南亞國(guó)家提供了印度之外的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展選擇，是對(duì)印度作為南亞地區(qū)霸主傳統(tǒng)地位的威脅。③“This Is How India Plans to Keep Its Neighbors away from China’s Influence,” https://nationalinterest.org/blog/buzz/how-india-plans-keep-its-neighbors-away-chinas-influence-80411, 訪問日期：2020年6月25日。印度先是阻止鄰國(guó)參與中國(guó)的“一帶一路”倡議，后是通過外交施壓、經(jīng)濟(jì)制裁、輿論攻擊、選舉干預(yù)等手段，迫使南亞鄰國(guó)拖延乃至取消與中國(guó)的合作項(xiàng)目。印度還積極與中國(guó)開展地緣經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，提出以印度為中心的互聯(lián)互通計(jì)劃，增加對(duì)鄰國(guó)的援助、貸款以及投資，擴(kuò)大與美、日等國(guó)在南亞地區(qū)的合作，以聯(lián)合制衡中國(guó)。

盡管印度百般干擾和阻攔，南亞鄰國(guó)還是傾向于與融資能力強(qiáng)、技術(shù)水平高且不附加政治條件的中國(guó)擴(kuò)大合作。除了印度及其控制的不丹，南亞國(guó)家均參與了“一帶一路”倡議。中國(guó)與印度南亞鄰國(guó)間的經(jīng)濟(jì)合作快速增長(zhǎng)，貿(mào)易額從2014年的410.4 億美元增長(zhǎng)到2018年的599.9 億美元，超過同期印度與南亞鄰國(guó)的貿(mào)易額及其增長(zhǎng)額（印度為211.7 億美元，南亞鄰國(guó)為309.6 億美元）。①Riya Sinha and Niara Sareen,“India’s Limited Trade Connectivity with South Asia,”May 2020, p.8, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2020/05/Trade-Policy-Brief.pdf,訪問日期：2020年6月21日。

二、印度鄰國(guó)外交政策遭遇困境的原因

莫迪政府提出“鄰國(guó)優(yōu)先”政策后，包括巴基斯坦在內(nèi)的鄰國(guó)充滿期待：一是印度人民黨是主張對(duì)外強(qiáng)硬的右翼民族主義政黨，占據(jù)多數(shù)席位，這意味著新政府鄰國(guó)外交政策面臨的國(guó)內(nèi)政治障礙更小，更有可行性。二是莫迪政府注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，印度的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向政策將有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作和相互依賴。然而，莫迪政府鄰國(guó)外交政策最終是“雷聲大，雨點(diǎn)小”，深層次原因如下：

（一）“印度優(yōu)先”安全理念難以保持地區(qū)和平與穩(wěn)定

2014年印度人民黨獲得大選勝利后，外界普遍認(rèn)為新政府將重視安全問題，并采取更為強(qiáng)硬的對(duì)外政策。②Johnson TA,“Can’t Allow China to Dominate India, We Need to Take Ourselves Seriously: Modi,”O(jiān)ctober 19, 2013, http://archive.indianexpress.com/news/cant-allow-china-to-dominate-india-we-need-to-take-ourselvesseriously-modi/1184413/,訪問日期：2020年6月15日。莫迪的顧問極力安撫公眾，并表示當(dāng)選后莫迪政府的外交政策將以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，最終目的是建立強(qiáng)大的印度經(jīng)濟(jì)，他會(huì)推行強(qiáng)有力的外交政策，但也尋求在保護(hù)印度安全利益和加強(qiáng)商業(yè)往來(lái)上保持平衡。③《如果莫迪當(dāng)選總理 印度對(duì)鄰國(guó)態(tài)度將更強(qiáng)硬》，2014年4月1日，路透社，https://www.reuters.com/article/india-modi-china-ocean-muscular-idCNCNEA3007P20140401，訪問日期：2020年6月16日。從2014年印度總統(tǒng)的施政演講看，莫迪政府鄰國(guó)外交目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)和平、穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)上相互聯(lián)系的鄰國(guó)關(guān)系，但又強(qiáng)調(diào)共同繁榮的未來(lái)只能建立在地區(qū)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，要求鄰國(guó)對(duì)印度的安全關(guān)切保持敏感并結(jié)束出口恐怖主義。④“Adddress by the President of India, Shri Pranab Mukherjee to Parliament,”June 9, 2014, http://pranabmukherjee.nic.in/sp090614.html,訪問日期：2020年6月16日。也就是，印度鄰國(guó)外交目標(biāo)包括周邊安全環(huán)境和雙邊多邊經(jīng)濟(jì)合作，地區(qū)安全是經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)并要符合印度的安全需求，這意味著莫迪政府奉行“印度優(yōu)先”的絕對(duì)安全理念。

印度絕對(duì)安全訴求不是促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定，而是危害了南亞和平。印度經(jīng)濟(jì)建設(shè)確實(shí)需要和平穩(wěn)定的地區(qū)環(huán)境，但南亞安全問題主要源于地區(qū)內(nèi)部，印度與鄰國(guó)在領(lǐng)土、宗教、種族、河水分配、貿(mào)易等方面存在眾多矛盾與沖突，在許多鄰國(guó)眼中，印度才是最大威脅。在克什米爾爭(zhēng)端、恐怖主義襲擊、邊界糾紛等問題上，莫迪政府均堅(jiān)持“印度優(yōu)先”，不是管控了分歧，而是激化了爭(zhēng)端。例如，執(zhí)政之初莫迪政府同意進(jìn)行印巴政治對(duì)話，但又多次取消。巴杰帕伊（Kanti Bajpai）認(rèn)為，莫迪政府是以反恐為中心，從一開始就決定利用印巴接觸來(lái)突出恐怖主義問題，對(duì)綜合對(duì)話沒有興趣，也忽視克什米爾爭(zhēng)端。①Kanti Bajpai,“Narendra Modi’s Pakistan and China Policy: Assertive Bilateral Diplomacy, Active Coalition Diplomacy,”International Affairs,Vol.93, No.1,2017,p.91.為了迫使巴基斯坦?jié)M足印度的反恐要求，莫迪政府不僅冒險(xiǎn)進(jìn)行越境軍事襲擊，還采取經(jīng)濟(jì)制裁、輿論攻擊、外交施壓等措施。印度只關(guān)注本國(guó)反恐安全利益，無(wú)視巴基斯坦的克什米爾訴求，結(jié)果是印巴關(guān)系持續(xù)惡化，南亞和平與穩(wěn)定嚴(yán)重受損。

（二）軟實(shí)力手段難以支撐印度的地區(qū)霸權(quán)地位

長(zhǎng)期以來(lái)，印度將南亞看作勢(shì)力范圍并致力于依靠經(jīng)濟(jì)軍事優(yōu)勢(shì)控制鄰國(guó)，導(dǎo)致鄰國(guó)反印情緒和反干涉斗爭(zhēng)周期性爆發(fā)。印度學(xué)者指出，干涉鄰國(guó)國(guó)內(nèi)政治是一種災(zāi)難，印度必須擺脫侵略，以更巧妙的外交手段處理棘手的局勢(shì)。②Happymon Jacob,“Being a Good Neighbour,”December 27, 2018, https://www.thehindu.com/opinion/lead/being-a-good-neighbour/article25836738.ece,訪問日期：2020年6月18日。莫迪政府高度重視在南亞乃至全球運(yùn)用軟實(shí)力手段，企圖彌補(bǔ)硬實(shí)力欠缺、緩解國(guó)際社會(huì)對(duì)印度崛起的焦慮以及改善印度國(guó)家形象。③Arijit Mazumdar,“India’s Soft Power Diplomacy Under the Modi Administration: Buddhism, Diaspora and Yoga,”Asian Affairs, Vol.49, No.3, 2018, p.471.在2014年競(jìng)選綱領(lǐng)中，印度人民黨指責(zé)政府長(zhǎng)期以來(lái)未能充分發(fā)揮軟實(shí)力潛力，主張將軟實(shí)力手段與對(duì)外交流結(jié)合并采取積極外交手段傳播印度的軟實(shí)力。④“Election Manifesto 2014,”http://cdn.narendramodi.in/wp-content/uploads/2014/04/Manifesto2014highlights.pdf,訪問日期：2020年6月20日。莫迪上任后，頻繁出訪鄰國(guó)，強(qiáng)調(diào)彼此在宗教、歷史、語(yǔ)言、藝術(shù)、制度等方面的聯(lián)系，提議友好合作，承諾對(duì)外援助，鼓勵(lì)人文交流。印度還積極提供地區(qū)公共產(chǎn)品，給予鄰國(guó)貿(mào)易優(yōu)惠、技術(shù)支持、教育資助、災(zāi)難救濟(jì)等，釋放善意以獲取鄰國(guó)友好和信任。2014 到2018年，印度對(duì)鄰國(guó)經(jīng)濟(jì)援助共計(jì)1439.3 億盧比。①“Question No.3496 Project in neighbouring countries,”August 8, 2018, https://fsi.mea.gov.in/lok-sabha.htm?dtl/30256/QUESTION+NO3496+PROJECT+IN+NEIGHBOURING+COUNTRIES,訪問日期：2020年6月15日。

然而，軟實(shí)力手段難以破解印度與鄰國(guó)間的政治矛盾和互信赤字，更不足以支撐印度的地區(qū)霸權(quán)。印度的南亞鄰國(guó)高度重視主權(quán)國(guó)家地位，共同的歷史文化遺產(chǎn)未能化解地緣政治矛盾，有時(shí)還成為南亞鄰國(guó)構(gòu)建獨(dú)立國(guó)家身份的障礙。實(shí)際上，盡管印度與南亞鄰國(guó)在歷史、文化、語(yǔ)言等方面有著眾多聯(lián)系和相似之處，但尼泊爾之外的鄰國(guó)都是非印度教國(guó)家，在宗教矛盾激烈的南亞地區(qū)，莫迪政府的印度教民族主義取向顯然無(wú)助于友好互信關(guān)系的建立。此外，因國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩、宗教沖突、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、社會(huì)貧困等眾多問題，印度軟實(shí)力資源及其影響力有限。為了加強(qiáng)地區(qū)控制，莫迪政府不時(shí)地采取強(qiáng)制手段，企圖通過軍事打擊、經(jīng)濟(jì)制裁、選舉干預(yù)等影響鄰國(guó)決策。但無(wú)論使用何種手段，印度都未能完全掌控南亞地區(qū)，更未獲得鄰國(guó)對(duì)其地區(qū)霸權(quán)的真正認(rèn)可。

（三）經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以構(gòu)建印度主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序

印度在南亞擁有絕對(duì)的經(jīng)濟(jì)力量?jī)?yōu)勢(shì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地區(qū)第二大強(qiáng)國(guó)巴基斯坦。印度人口是巴基斯坦人口的6 倍多，領(lǐng)土面積是巴基斯坦的4 倍多，2019年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是巴基斯坦的10 倍多。然而，印度未能建立以印度為中心的地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序。一方面，南亞經(jīng)濟(jì)力量失衡制約了地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化，正是擔(dān)心印度主導(dǎo)南亞，巴基斯坦主張建立包括中國(guó)、伊朗及中亞國(guó)家的更大的南盟以制衡印度。因印度堅(jiān)決拒絕南盟擴(kuò)員，巴基斯坦轉(zhuǎn)而抵制印度的多邊合作，拒絕簽署區(qū)域互聯(lián)互通協(xié)議，消極對(duì)待抗疫合作。另一方面，印度的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足以滿足鄰國(guó)發(fā)展需求和替代中國(guó)在南亞的經(jīng)濟(jì)作用。印度是一個(gè)保護(hù)主義傾向非常強(qiáng)的內(nèi)需驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)體，鄰國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入印度市場(chǎng)一直面臨較多關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘。印度沒有放棄獨(dú)占南亞的霸權(quán)思維，高度警惕和極力阻擾鄰國(guó)與中國(guó)的合作，印度互聯(lián)互通政策首要驅(qū)動(dòng)力就是對(duì)中國(guó)及其在南亞加強(qiáng)連通性帶來(lái)的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。②Constantino Xavier,“Sambandh as Strategy: India’s New Approach to Regional Connectivity,”https://www.brookings.edu/research/sambandh-as-strategy-indias-new-approach-to-regional-connectivity/,訪 問日 期：2020年6月10日。然而，印度的經(jīng)濟(jì)規(guī)模大約是中國(guó)的五分之一，對(duì)鄰國(guó)承諾的履行紀(jì)錄長(zhǎng)期不佳，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資能力、技術(shù)水平及執(zhí)行效率都不如中國(guó)。印度能夠扶植親印政府，也能使之采取親印疏華的政策，卻無(wú)法替代中國(guó)在鄰國(guó)的經(jīng)濟(jì)作用。斯里蘭卡總統(tǒng)西里塞納（Maithripala Sirisena）親近印度，執(zhí)政之初一度中止中斯合作項(xiàng)目，但印度經(jīng)濟(jì)支持力度有限，西里塞納政府不得不繼續(xù)與中國(guó)合作，并將漢班托塔港以99年的租期移交給中國(guó)經(jīng)營(yíng)。

（四）鄰國(guó)外交決策難以擺脫國(guó)內(nèi)政治的干擾和制約

一國(guó)外交政策是在復(fù)雜的國(guó)內(nèi)環(huán)境中制定的，不可避免會(huì)受到國(guó)內(nèi)政治的影響。因西孟加拉邦政府的反對(duì)，莫迪政府未能與孟加拉國(guó)一起解決蒂斯塔河河水分享問題。莫迪政府對(duì)巴基斯坦實(shí)施越境軍事打擊，主要?jiǎng)訖C(jī)是向國(guó)內(nèi)公眾展示捍衛(wèi)國(guó)家安全的強(qiáng)硬形象和擴(kuò)大政治支持基礎(chǔ)。兩屆政府都是強(qiáng)勢(shì)政府，鄰國(guó)外交決策受到地方政府和其他政黨的掣肘相對(duì)較小，但卻存在印度教民族主義干擾和制約的新問題。

最初，莫迪政府希望改變國(guó)際社會(huì)對(duì)印度人民黨 “反穆斯林”“對(duì)外強(qiáng)硬” 的認(rèn)知，高調(diào)提出“鄰國(guó)優(yōu)先”政策，并頻繁出訪鄰國(guó)，成功了塑造莫迪政府重視睦鄰友好合作的新形象。然而，莫迪政府對(duì)巴基斯坦不談判立場(chǎng)和高壓政策，與瓦杰帕伊政府初期的對(duì)巴基斯坦強(qiáng)硬政策如出一撤，顯然都是印度教民族主義的產(chǎn)物。連任后，莫迪政府修改憲法，取消克什米爾特殊地位，批準(zhǔn)重建印度教羅摩廟，實(shí)施《公民身份法修正案》，印度政治右傾化、宗教政治化和政治宗教化趨勢(shì)明顯。盡管有人認(rèn)為，印度教特性政策并不是印度外交政策的新取向或大戰(zhàn)略，印度對(duì)中巴的自信及與沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋等國(guó)的新戰(zhàn)略伙伴關(guān)系是外交政策新實(shí)用主義的標(biāo)志，①Arndt Michael, “No Hindutva Orientation in Foreign Policy Arndt Michael,”April 9,2019,https://www.thehindubusinessline.com/opinion/no-hindutva-orientation-in-foreign-policy/article26784509.ece,訪問日期：2020年6月15日。但莫迪政府“反穆斯林”政策無(wú)疑損害了印度與鄰國(guó)、特別是伊斯蘭教鄰國(guó)的關(guān)系。對(duì)于印度攻擊巴基斯坦、孟加拉國(guó)、尼泊爾三國(guó)實(shí)施宗教迫害和出臺(tái)反穆斯林移民的政策，孟加拉國(guó)反應(yīng)強(qiáng)烈，外交部長(zhǎng)和內(nèi)政部長(zhǎng)均取消訪印行程。在印度單方面改變印控克什米爾現(xiàn)狀并與中巴尼先后交惡后，巴基斯坦總理伊姆蘭·汗猛烈抨擊，“印度教至上的莫迪政府”不僅將印度少數(shù)民族降為二等公民并對(duì)其構(gòu)成威脅，還成為地區(qū)和平的威脅。①“Modi Becoming a Threat to Neighbours: PM,” May 28,2020,https://nation.com.pk/28-May-2020/modibecoming-a-threat-to-neighbours-pm,訪問日期：2020年6月19日。因國(guó)內(nèi)政治問題外溢并損害到印鄰關(guān)系，印度媒體也認(rèn)為，印度領(lǐng)導(dǎo)人不應(yīng)再將國(guó)內(nèi)政治口號(hào)疊加在外交政策目標(biāo)上，“印度教特性不能代替外交政策”。②Rajesh Ramachandran,“Crises of India’s Own Making,”June 20,2020,https://www.tribuneindia.com/news/comment/crises-of-indias-own-making-101571,訪問日期：2020年7月1日。

三、莫迪政府鄰國(guó)外交政策的出路

莫迪政府鄰國(guó)外交政策高開低走，從尋求友好合作走向制造矛盾沖突，最終遭遇空前危機(jī)。印度鄰國(guó)外交政策陷入困境，根源是目標(biāo)訴求和手段能力并不匹配。莫迪政府企圖直接管理克什米爾，完全控制邊境爭(zhēng)議地區(qū)以及建立印度主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序，但印度既不能讓巴基斯坦積極參與南亞經(jīng)濟(jì)一體化，也不能讓南亞鄰國(guó)完全倒向印度并遠(yuǎn)離中國(guó)，更無(wú)法使鄰國(guó)承認(rèn)和接受印度單方面改變爭(zhēng)議領(lǐng)土現(xiàn)狀。因目標(biāo)過高而手段能力不足，印度鄰國(guó)外交政策充滿張力，目標(biāo)訴求是優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)合作還是主權(quán)斗爭(zhēng)，主要手段是單邊施惠還是制裁施壓，指導(dǎo)思想是印度教民族主義還是實(shí)用主義，關(guān)注重點(diǎn)是南亞地區(qū)還是超越南亞，經(jīng)濟(jì)交往是排斥中國(guó)還是三方合作，印度鄰國(guó)外交困境很大程度上是選擇失衡所致。

從目前形勢(shì)看，印度的沖突性鄰國(guó)外交政策顯然不可持續(xù)。首先，印度以強(qiáng)硬手段解決邊界爭(zhēng)端必然失敗。領(lǐng)土屬于一國(guó)核心利益，印度單邊改變領(lǐng)土現(xiàn)狀并蠶食爭(zhēng)議地區(qū)，妄圖制造既成事實(shí)迫使鄰國(guó)接受，很難得逞。印度未能在長(zhǎng)期的印巴對(duì)抗中取勝，也不可能贏得與中、巴兩國(guó)進(jìn)行的兩線戰(zhàn)爭(zhēng)，在中、印、巴三國(guó)均為有核國(guó)家的情況下更不可能通過軍事方式解決領(lǐng)土爭(zhēng)端問題。其次，印度難以通過經(jīng)濟(jì)制裁迫使鄰國(guó)屈服。莫迪政府對(duì)巴基斯坦采取了取消最惠國(guó)待遇、提高關(guān)稅等打壓措施，對(duì)中國(guó)也實(shí)行了抵制商品、限制投資、禁用中國(guó)手機(jī)應(yīng)用軟件、提高關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘限制進(jìn)口等制裁手段，但未使巴基斯坦屈服，更不可能讓經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)的中國(guó)讓步，而是損害了印度及南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次，印度也難得到美、日等國(guó)的實(shí)質(zhì)性援助。印度對(duì)鄰國(guó)強(qiáng)硬的一個(gè)重要因素是認(rèn)為國(guó)際形勢(shì)對(duì)印度有利，雖然美、日等國(guó)為了制衡中國(guó)極力拉攏印度，但其目的是利用印度，而不是為印度的利益而戰(zhàn)，他們希望從中印沖突中牟利，但不會(huì)輕易卷入中印沖突。最后，印度疫情形勢(shì)持續(xù)惡化，莫迪政府當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)傳染病防治、復(fù)工復(fù)產(chǎn)以及恢復(fù)正常的社會(huì)秩序。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略上看，印度亟需恢復(fù)和平穩(wěn)定的周邊環(huán)境。第一，從發(fā)展戰(zhàn)略看，莫迪政府需要營(yíng)造一個(gè)有利于發(fā)展的和平環(huán)境。莫迪第二任政府成立之初，外長(zhǎng)蘇杰生就強(qiáng)調(diào)印度外交政策的首要任務(wù)是經(jīng)濟(jì)復(fù)興，急切需要一個(gè)穩(wěn)定和有利的外部環(huán)境。①Srinath Raghavan,“Modi’s Foreign Minister Jaishankar has a Situation on Hand-tackling Angry US,”June 4, 2019, https://theprint.in/opinion/modis-foreign-minister-jaishankar-has-a-situation-on-hand-tackling-angryus/245181/,訪問日期：2020年6月15日。2020年7月3日，莫迪在拉達(dá)克視察軍隊(duì)時(shí)說(shuō)，“殖民擴(kuò)張的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，這是發(fā)展的時(shí)代……這是一個(gè)發(fā)展的機(jī)遇，發(fā)展也是未來(lái)的基礎(chǔ)”。②“Time for Expansionism is Over, this is the Era of Development: PM Modi,” July 3, 2020, https://www.narendramodi.in/pm-s-speech-indian-armed-forces-in-leh-india-550422,訪問日期：2020年7月5日。莫迪講話內(nèi)容向印度公眾明示，印度應(yīng)優(yōu)先經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是領(lǐng)土爭(zhēng)奪。而且，印度國(guó)內(nèi)的共識(shí)是，國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和中美經(jīng)濟(jì)“脫鉤”將是提升印度制造業(yè)千載難逢的機(jī)會(huì)。為了抓住發(fā)展機(jī)遇，印度亟需管控邊界爭(zhēng)端和穩(wěn)定周邊環(huán)境。第二，從外交戰(zhàn)略看，印度獲取世界大國(guó)地位需要一個(gè)有利的地區(qū)環(huán)境和地位。在2019年印度人民黨競(jìng)選綱領(lǐng)中，外交政策的主要目標(biāo)是取得世界大國(guó)地位，這需要先處理好周邊問題。印度學(xué)者拉賈·莫漢（C.Raja Mohan）強(qiáng)調(diào)，一個(gè)未能重新奪回在次大陸的主導(dǎo)地位的印度，并不能真正給世界留下持久的印象。③C.Raja Mohan, “Five-point Someone,” May 26,2014,https://indianexpress.com/article/opinion/editorials/five-point-someone-2/,訪問日期：2020年6月12日。如果印度與鄰國(guó)長(zhǎng)期對(duì)立和沖突，無(wú)法把更多的資源投入建設(shè)，不能獲得鄰國(guó)對(duì)其地區(qū)主導(dǎo)地位的支持和認(rèn)可，也就難以走向世界和提高印度的國(guó)際地位。

印度重建與鄰國(guó)的關(guān)系也并非易事，存在較多障礙。首先，印度教民族主義的負(fù)面作用難消。印度學(xué)者認(rèn)為，莫迪政府的外交決策往往是為了迎合國(guó)內(nèi)輿論，從這個(gè)方面看國(guó)內(nèi)需求將繼續(xù)決定莫迪的外交政策選擇。④Happymon Jacob, “India’s Big Foreign Policy Shake-up,” October 26, 2019, https://www.thehindu.com/opinion/lead/indias-big-foreign-policy-shake-up/article29801640.ece,訪問日期：2020年6月25日。雖然《公民身份法修正案》等“反穆斯林”政策必然損害印度與鄰國(guó)關(guān)系，但莫迪政府繼續(xù)推行并將之美化為“強(qiáng)化社會(huì)正義”和“彰顯印度偉大人道主義精神”，顯然是更為重視印度教民族主義議程和國(guó)內(nèi)政治利益。其次，印度的霸權(quán)思維未改。對(duì)于鄰國(guó)的反印情緒和平衡外交，印度內(nèi)部有反思和批評(píng)，但也有精英產(chǎn)生“厭鄰”情緒。前外交秘書西巴爾（Kanwal Sibal）就認(rèn)為，大國(guó)與鄰國(guó)間關(guān)系普遍緊張，南亞鄰國(guó)不能滿足印度緊迫的經(jīng)濟(jì)、政治和能源等方面的需求，印度對(duì)鄰國(guó)施惠不能犧牲國(guó)家利益，“鄰國(guó)優(yōu)先”也不能成為印度外交政策的基礎(chǔ)。①Kanwal Sibal, “A ‘Neighbourhood First’ Foreign Policy has Little Value for India,” December 15, 2017,https://www.hindustantimes.com/opinion/a-neighbourhood-first-foreign-policy-has-little-value-for-india/storylwCrbzQNOLCPMGIvID5qQP.html,訪問日期：2020年7月5日。

走出鄰國(guó)外交政策困境，印度顯然還要改變“輕鄰”“厭鄰”心理，重視南亞經(jīng)濟(jì)一體化和積極構(gòu)建區(qū)域共同體意識(shí)。第一，印度應(yīng)認(rèn)識(shí)到鄰國(guó)不是負(fù)擔(dān)而是機(jī)遇。目前，南亞區(qū)域貿(mào)易只占全球貿(mào)易總額的4%左右，但1948年高達(dá)18%，②Manzoor Ahmad,“India and South Asian Regionalism: A Study into India’s Behaviour towards Elimination of Trade Barriers in South Asia,” IPRI Journal,Vol.15,No.2,2015,p.72.這說(shuō)明南亞區(qū)域貿(mào)易發(fā)展?jié)摿薮?。第二，印度?yīng)重視南亞經(jīng)濟(jì)一體化。莫迪執(zhí)政之初也曾重視南亞經(jīng)濟(jì)一體化，但在絕對(duì)安全理念、零和博弈和霸權(quán)主義思維的作用下，印度排斥巴基斯坦、干涉鄰國(guó)內(nèi)政和對(duì)抗中國(guó)，南亞實(shí)際走向沖突和分裂。為了擺脫地區(qū)困境，莫迪第二任政府轉(zhuǎn)向超越南亞走向亞太。瓦倫·薩尼認(rèn)為，印度應(yīng)推進(jìn)地區(qū)融合，因?yàn)椤皡^(qū)域合作發(fā)展證明，區(qū)域一體化的深刻意義是鄰國(guó)之間的永恒友誼”。③Aryaman Bhatnagar and Ritika Passi, ed., Neighbourhood First: Navigating Ties Under Modi, Delhi:Observer Research Foundation and Global Policy Journal, 2016, p.62.實(shí)際上，因逆全球化盛行和疫情常態(tài)化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作將更為重要。第三，印度應(yīng)推動(dòng)構(gòu)建南亞共同體意識(shí)。因民族宗教矛盾尖銳和內(nèi)部聯(lián)系缺乏，南亞國(guó)家地區(qū)歸屬感和認(rèn)同感均不足，這也是南亞經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)展緩慢的原因之一。南亞各國(guó)在種族、語(yǔ)言、歷史、文化、宗教等方面淵源深厚，有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，南亞共同體意識(shí)形成具備一定的社會(huì)基礎(chǔ)。區(qū)域共同體意識(shí)有利于南亞國(guó)家超越國(guó)家藩籬，加強(qiáng)聯(lián)系和深化合作。作為地區(qū)大國(guó)的印度，應(yīng)在構(gòu)建南亞共同體意識(shí)方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，維護(hù)而不是破壞地區(qū)安全，尊重和平等對(duì)待鄰國(guó)，繼續(xù)擴(kuò)大開放合作并提供地區(qū)公共產(chǎn)品。