閆 哲，董 皓，付海龍，孫麗君

(北京公交有軌電車有限公司，北京 100080)

0 引言

有軌電車憑借其造價(jià)低、工期短、靈活性強(qiáng)、適應(yīng)性好等多方面優(yōu)勢(shì)[1]，逐漸成復(fù)興之勢(shì).特別是國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，有序發(fā)展地鐵，鼓勵(lì)發(fā)展輕軌、有軌電車等高架或地面敷設(shè)的軌道交通制式.據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)擬發(fā)展有軌電車的城市或地區(qū)有80個(gè)，規(guī)劃有軌電車線路共計(jì)441條，規(guī)劃里程超過(guò)7 700 km[2].

有軌電車作為城市軌道交通的一種，具有經(jīng)營(yíng)性、正外部性、公益性等特性.雖然有軌電車有一定經(jīng)營(yíng)性，但因其具有公益性強(qiáng)、運(yùn)營(yíng)成本高、政府定價(jià)等特點(diǎn)，大部分城市的有軌電車運(yùn)營(yíng)存在虧損情況[3-7].因此，要解決有軌電車巨大的正外部性和彌補(bǔ)由于公益性低票價(jià)政策造成的運(yùn)營(yíng)虧損,需要政府對(duì)有軌電車PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼.政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼一般按照合理報(bào)酬原則、盈虧平衡原則、對(duì)虧損按比例補(bǔ)貼原則和按工作量進(jìn)行補(bǔ)貼原則這4種原則進(jìn)行補(bǔ)貼.因此，深入研究有軌電車PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼模式，完善有軌電車補(bǔ)貼模式，以保障有軌電車PPP項(xiàng)目梳理開(kāi)展，為提升有軌電車運(yùn)營(yíng)品質(zhì)奠定良好基礎(chǔ).

1 有軌電車補(bǔ)運(yùn)營(yíng)貼模式分析

有軌電車項(xiàng)目投融資模式的不同，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼模式也有較大不同.同時(shí)，根據(jù)政府補(bǔ)貼途徑進(jìn)行分類，包括資本性補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼和資源性補(bǔ)貼[8-9].

1.1 不同模式下的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼

1.1.1 傳統(tǒng)模式下的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼

傳統(tǒng)模式，是指在政府全額投資情況下的補(bǔ)貼模式.有軌電車的投資是由政府全部承擔(dān)的，根據(jù)政府的信用，為有軌電車的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)籌集資金，用來(lái)保證有軌電車項(xiàng)目的順利實(shí)施.這種投融資模式下，政府對(duì)于運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼與項(xiàng)目投資、建設(shè)相互分離，運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼僅用于對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)時(shí)的虧損進(jìn)行補(bǔ)償.

1.1.2 PPP模式下的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼

PPP(public-private partnership)模式，即政府和社會(huì)資本合作模式，這種模式下，政府部門(mén)負(fù)責(zé)公共服務(wù)價(jià)格、基礎(chǔ)設(shè)施和質(zhì)量監(jiān)管的大部分工作，以此來(lái)保障公共利益最大化；社會(huì)資本方負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行維護(hù)等相關(guān)工作，其獲得投資回報(bào)的方式是使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼.

有軌電車PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼模式，如圖1所示.在該種投融資的運(yùn)營(yíng)模式下，政府對(duì)于運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼不僅僅是補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)企業(yè)在提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)時(shí)的虧損，同時(shí)也是社會(huì)資本方獲取投資、建設(shè)收益的一種方式.

圖1 有軌電車PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼模式

1.2 運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼途徑

1.2.1 資本性補(bǔ)貼

資本性補(bǔ)貼，即政府方通過(guò)直接投資和投資補(bǔ)助的途徑，為滿足有軌電車項(xiàng)目的盈利性要求，使其完成從準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性向經(jīng)營(yíng)性的轉(zhuǎn)換.比較典型的模式是國(guó)有國(guó)營(yíng)模式，也就是政府出資辦企業(yè)，企業(yè)貸款建軌道交通.該補(bǔ)貼方式實(shí)施簡(jiǎn)便，補(bǔ)貼的力度大，有利于吸引社會(huì)資金參與.但政府出資回收困難，所以融資壓力較大.

在PPP模式下，將城市軌道交通分為公益性與經(jīng)營(yíng)性2個(gè)部分，針對(duì)不同部分進(jìn)行資本性補(bǔ)貼，一般政府方負(fù)責(zé)公益性部分，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性部分.在北京地鐵4號(hào)線的投資過(guò)程中，社會(huì)投資的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)車輛等設(shè)備的投資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，政府投資的公司負(fù)責(zé)投資和建設(shè)地鐵車站、軌道等土建工程.其中，政府投資和社會(huì)資本投資的比例約為7∶3.

1.2.2 經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼

經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼包括直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼2種模式，政府為彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)公司虧損，進(jìn)行直接的財(cái)政補(bǔ)貼或者間接的政策優(yōu)惠.

直接補(bǔ)貼是指政府為彌補(bǔ)政策性虧損，直接通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)企業(yè).目前主要包括：合理回報(bào)法、運(yùn)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)補(bǔ)貼法、實(shí)報(bào)實(shí)銷法和虧損按比例補(bǔ)貼法等.如北京地鐵1、2號(hào)線給予虧損全額補(bǔ)貼.

間接補(bǔ)貼是指政府通過(guò)各種財(cái)稅、水電費(fèi)等優(yōu)惠政策間接對(duì)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，這種方式比較常見(jiàn).如：上海市政府有財(cái)政退稅、所得稅優(yōu)惠、在成本計(jì)提上不提折舊或少提折舊、享受多種經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼等.北京市政府對(duì)相關(guān)單位提供了用電單一計(jì)價(jià)、技術(shù)改造專項(xiàng)財(cái)政撥款、地下建筑房產(chǎn)稅減免等優(yōu)惠政策.

1.2.3 資源性補(bǔ)貼

資源性補(bǔ)貼是政府為增強(qiáng)運(yùn)營(yíng)公司的盈利能力，補(bǔ)貼其對(duì)沿線房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)權(quán)或者其他利潤(rùn)較高的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目.補(bǔ)貼方式主要有2種：一是通過(guò)盈利性高的項(xiàng)目交叉補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)公司的虧損;二是將土地收益等外部利潤(rùn)內(nèi)部化.

我國(guó)資源性補(bǔ)貼方面創(chuàng)新比較成功的案例是深圳市軌道交通項(xiàng)目.①深圳地鐵2期工程項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，采用了私營(yíng)企業(yè)參與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的(BOT)模式，項(xiàng)目中為引入香港地鐵公司，對(duì)其進(jìn)行了土地資源補(bǔ)貼，以掛牌底價(jià)獲得龍華車輛段上蓋土地的開(kāi)發(fā)權(quán); ②深圳地鐵3期工程項(xiàng)目，政府采用土地作價(jià)出資方式補(bǔ)貼深圳地鐵集團(tuán)，給予了該單位相應(yīng)的沿線土地資源.

2 PPP模式下的補(bǔ)貼模式分析

自2014年我國(guó)投融資領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP新政以來(lái)，全國(guó)軌道交通建設(shè)也迎來(lái)新一輪發(fā)展時(shí)期，各地涌現(xiàn)出一大批擬采用PPP模式運(yùn)作的軌道交通項(xiàng)目.軌道交通項(xiàng)目投資金額大，運(yùn)營(yíng)成本高，客運(yùn)收入及其他商業(yè)收入有限，無(wú)法滿足項(xiàng)目的投資回報(bào)，因此，需要政府提供相應(yīng)的補(bǔ)貼.同時(shí)，政府在PPP模式下補(bǔ)貼軌道交通項(xiàng)目時(shí)，需要考慮眾多風(fēng)險(xiǎn)因素，充分研究和平衡政府、社會(huì)資本方和公眾的利益訴求.

軌道交通項(xiàng)目屬于有正外部性、公益性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，PPP類項(xiàng)目通常采用可行性缺口補(bǔ)助模式，即使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼模式.

PPP模式下的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼模式與傳統(tǒng)模式下的補(bǔ)貼模式有以下2點(diǎn)不同.

1)PPP模式下，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼模式需要考慮合理利潤(rùn)率，保障運(yùn)營(yíng)企業(yè)有一定的合理利潤(rùn)，如21號(hào)文19條“在計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮合理利潤(rùn)率變化對(duì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出的影響”.

2)PPP模式下，對(duì)運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼與建設(shè)投資統(tǒng)籌考慮，并非傳統(tǒng)模式下，政府對(duì)于運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼與項(xiàng)目建設(shè)相互分離，運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼僅用于對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)時(shí)的虧損進(jìn)行補(bǔ)償.

2.1 客流補(bǔ)貼模式

客流補(bǔ)貼模式，是以項(xiàng)目線路運(yùn)送乘客數(shù)量計(jì)算政府對(duì)運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼額度.其基本思路見(jiàn)式(1)：

Subop=Passpro×(Ticapp-Ticact)

(1)

式中：Subop為運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼；Passpro為協(xié)議客流；Ticapp為約定票價(jià)；Ticact為實(shí)際票價(jià).

協(xié)議客流為政府方、社會(huì)資本均認(rèn)可的客流指標(biāo)，可采用項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件中預(yù)測(cè)客流量或雙方認(rèn)可的第3方機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)的客流量；約定票價(jià)為能滿足項(xiàng)目投資回報(bào)的票價(jià)水平，可通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和談判確定；實(shí)際票價(jià)為最終清算后，實(shí)際收入與實(shí)際客流人次的比值.

2.2 財(cái)政部號(hào)文補(bǔ)貼模式

2015年4月，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》[10](財(cái)金[2015]21號(hào))，該文件對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目的補(bǔ)貼測(cè)算做出指引：

對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任.政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本(折算成各年度現(xiàn)值)、年度運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額，見(jiàn)式(2)：

Acco×(1+Pro)+Useri

(2)

式中：Subop,i為當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出額度；Costcon為項(xiàng)目建設(shè)成本；Pro為合理利潤(rùn)率；Disc為年度折現(xiàn)率；Per為財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期，即年數(shù)；Acco為年度運(yùn)營(yíng)成本；User為當(dāng)年使用者付費(fèi)額；n代表折現(xiàn)年數(shù).

2.3 車公里付費(fèi)補(bǔ)貼模式

車公里付費(fèi)補(bǔ)貼模式，以項(xiàng)目線路列車走行車公里數(shù)量為基礎(chǔ)，來(lái)計(jì)算政府補(bǔ)貼額度[11-12]見(jiàn)式(3)：

Sub=TrainofKm×TrainofKmSer-

PassofIncome-NoPassofIncome

(3)

式中，Sub為政府補(bǔ)貼；TrainofKm為約定車公里數(shù)，此項(xiàng)要根據(jù)設(shè)計(jì)文件或市政府要求的行車組織來(lái)進(jìn)行計(jì)算；TrainofKmSer為約定車公里服務(wù)費(fèi)，約定車公里服務(wù)價(jià)格為通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和談判確定的、能滿足項(xiàng)目投資回報(bào)的價(jià)格水平；PassofIncome為基準(zhǔn)客運(yùn)收入；NoPassofIncome為基準(zhǔn)非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益，基準(zhǔn)客運(yùn)收入和基準(zhǔn)非客運(yùn)業(yè)務(wù)收益是需要在采購(gòu)階段約定的收入原則及收益水平.

2.4 現(xiàn)金流補(bǔ)貼模式

基于現(xiàn)金流的城市軌道交通PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼模式的出發(fā)點(diǎn)是：PPP項(xiàng)目公司可維持基本運(yùn)營(yíng)，補(bǔ)貼與項(xiàng)目實(shí)際的現(xiàn)金流缺口一致，社會(huì)資本能得到合理回報(bào).通過(guò)對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，對(duì)社會(huì)投資人進(jìn)行收益補(bǔ)貼，并對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效考核，保障社會(huì)投資人的合理收益，提高政府補(bǔ)貼資金的使用效率，同時(shí)達(dá)到監(jiān)督監(jiān)管的目的[13].基于現(xiàn)金流的城市軌道交通PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼模型見(jiàn)式(4)式(5)：

SubG=SubO+SubI+f(SubO,SubI)

(4)

BG=BO+BI+f(BO,BI)

(5)

式中：SubG為政府補(bǔ)貼；SubO為運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，由政府補(bǔ)給項(xiàng)目公司；SubI為收益補(bǔ)貼，由政府補(bǔ)給社會(huì)投資人；f(SubO,SubI)為績(jī)效考核調(diào)整值，計(jì)算方法視具體規(guī)則而定.

2.5 各種補(bǔ)貼模式對(duì)比分析

4種補(bǔ)貼模式的優(yōu)劣勢(shì)如表1所示[14-15].

表1 各種補(bǔ)貼模式的對(duì)比分析

3 案例分析

以某有軌電車項(xiàng)目為背景，以客流流補(bǔ)貼模式為算例原型，進(jìn)行案例分析.

3.1 案例信息

某有軌電車項(xiàng)目采取PPP模式建設(shè)，線路南起A站，北至B站,全長(zhǎng)15 km，全部為地面線,設(shè)置車站15座.平均站間距1 km，最大站間距1 500 m，最小站間距500 m，某有軌電車線路圖如圖2所示.

圖2 某有軌電車線路圖

3.2 計(jì)算模型

1)參數(shù)定義

模型計(jì)算涉及的參數(shù)如表2所示.

表2 模型參數(shù)定義

2)模型構(gòu)建

模型所涉及的各類動(dòng)態(tài)指標(biāo)的計(jì)算過(guò)程如下.

政府每年的可行性缺口補(bǔ)貼見(jiàn)式(6)：

fi(x)=AgreementFlowi×AgreementTicketi×365+

AgreementAdverIncomei-(ActualForFlowi×365×

ActualTicketi-ExceedFlowIncomei)-

(ActAdverIncomei-ExceedAdverIncomei)

(6)

式中關(guān)鍵參數(shù)計(jì)算過(guò)程如下.

1)協(xié)議客流計(jì)算過(guò)程如下.

Step1：SafeFlowi=θ×ForFlowi,θ∈(0,1]

Step2：if(SafeFlowi>ActualForFlowi)then

AgreementFlowi=SafeFlowi

Else if(SafeFlowi

AgreementFlowi=ActualForFlowi

Else if(ActualForFlowi>ForFlowi)

AgreementFlowi=ForFlowi

Step3：返回SafeFlowi

Step4：算法結(jié)束.

2)實(shí)際預(yù)測(cè)票價(jià)計(jì)算過(guò)程如下：

Foreach(f(TranDis,yi))

if(TranDis-xi>0)then

ActualTicket=yi

3)超額客流政府分成計(jì)算過(guò)程如下.

Step1：計(jì)算超額客流比例，即

Step2：ExceedFlowIncomei=

δ∈(0,1)為約定分成比例，為定值.

3.3 算例分析

基于3.2計(jì)算模型，以某有軌電車PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)為參數(shù)進(jìn)行計(jì)算[16-18]，計(jì)算結(jié)果如附表A所示.

由附表A可知，政府年均補(bǔ)貼為23 685萬(wàn)元，特許經(jīng)營(yíng)期的補(bǔ)貼總額710 552.26萬(wàn)元，30 a的平均IRR為10%.

4 總結(jié)與建議

4.1 總結(jié)

完善的補(bǔ)貼模式是有軌電車PPP項(xiàng)目順利開(kāi)展的前提，深入分析有軌電車各補(bǔ)貼模式是保障運(yùn)營(yíng)商合理利益、維持?jǐn)U大再生產(chǎn)、提升運(yùn)營(yíng)品質(zhì)的有效手段.為此，本文在查閱大量的文獻(xiàn)和資料的基礎(chǔ)上，對(duì)有軌電車不同融資模式下的財(cái)政補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼途徑進(jìn)行了梳理，重點(diǎn)研究了PPP模式下4種補(bǔ)貼模式，并對(duì)4種補(bǔ)貼模式的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了對(duì)比和分析，以客流補(bǔ)貼模式為原型，對(duì)某有軌電車項(xiàng)目進(jìn)行了案例分析.

4.2 建議

1)建議不采用傳統(tǒng)的地鐵、公交公司的預(yù)算審核批準(zhǔn)制確定補(bǔ)貼額度.

2)明確現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目的補(bǔ)貼模式，建議完善補(bǔ)貼所得稅減免模式、全壽命周期績(jī)效考核機(jī)制、客流風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制、超額收益分享機(jī)制、運(yùn)營(yíng)不同預(yù)算機(jī)制.

3)采用基于客流、車公里、現(xiàn)金流補(bǔ)貼及財(cái)政部21號(hào)文公示補(bǔ)貼，均需要完善對(duì)有軌電車業(yè)主公司(PPP項(xiàng)目公司或運(yùn)營(yíng)公司)的考核體系及考核要求.PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼不應(yīng)固定不變，社會(huì)投資人的回報(bào)率也不應(yīng)是固定不變，必須與考核機(jī)制結(jié)合起來(lái)，與項(xiàng)目績(jī)效掛鉤.政府與社會(huì)資本方在每年結(jié)算實(shí)際該拿多少補(bǔ)貼的時(shí)候，必須考慮項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方實(shí)際經(jīng)營(yíng)得失，包括各方違約情況.將獎(jiǎng)懲因素綜合起來(lái)，就是社會(huì)資本方最終應(yīng)得的合理回報(bào).

4)可考慮將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的補(bǔ)貼與考核分開(kāi)，成立專業(yè)化的有軌電車運(yùn)營(yíng)公司，對(duì)運(yùn)營(yíng)期、運(yùn)營(yíng)公司單獨(dú)進(jìn)行補(bǔ)貼、考核工作，以隔離建設(shè)期、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及運(yùn)營(yíng)公司的影響，保證運(yùn)營(yíng)工作的順利進(jìn)行.

5)政府對(duì)項(xiàng)目業(yè)主公司、項(xiàng)目業(yè)主公司對(duì)PPP公司(PPP模式下及自行投資模式下)的補(bǔ)貼及考核機(jī)制趨同，以減輕壓力層層傳遞.