熊 偉

現(xiàn)代社會(huì)以法治為錨，政府決策需接受合法性評(píng)估。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，人民在民主、法治、公平、正義等方面的要求日益增長。不管是平常時(shí)期還是發(fā)生緊急情況，政府都必須謹(jǐn)遵法治精神，在法律允許的范圍內(nèi)行政施策。

2020 年春節(jié)前后，武漢市發(fā)生新型冠狀病毒肺炎疫情。受春節(jié)返鄉(xiāng)和高校放假等影響，全國各省市都出現(xiàn)了相關(guān)確診病例。在中共中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全國人民的勠力配合下，兩個(gè)多月時(shí)間內(nèi)，疫情得到有效控制。防疫期間，除追蹤疫情軌跡、隔離風(fēng)險(xiǎn)源頭外，實(shí)施社區(qū)管控、防止人員聚集是最重要的措施。受此影響，零售餐飲、文旅娛樂行業(yè)遭遇前所未有的困難。疫情高峰過后，復(fù)工復(fù)產(chǎn)成為國家工作重心。但由于國外疫情仍然嚴(yán)峻，境外輸入病例的壓力陡增，國內(nèi)無癥狀感染者的問題難以根除，疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段。在此背景下，消費(fèi)不振成為新問題，居民的消費(fèi)能力和意愿都受到影響，許多終端企業(yè)收入嚴(yán)重不足，面臨破產(chǎn)倒閉的危險(xiǎn)。

基于提振消費(fèi)、刺激市場的考慮，不少地方政府開始發(fā)放消費(fèi)券。毫無疑問，此舉需要耗費(fèi)財(cái)政資金，需將消費(fèi)券納入財(cái)政管理。但其政策目標(biāo)到底是扶危濟(jì)困，還是單純?yōu)榱舜碳そ?jīng)濟(jì)，有必要仔細(xì)甄別。立意不同，法律上會(huì)有不同的要求。在此前提下，還需考慮消費(fèi)券對競爭的影響，防止無理由的差別待遇。

因此，本文擬從財(cái)政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、競爭法和金融法的角度，對政府消費(fèi)券做一個(gè)全面檢查，觀察不同法律對消費(fèi)券的不同要求，體會(huì)不同政策目的如何妥協(xié)權(quán)衡，服務(wù)于疫情過后的經(jīng)濟(jì)和民生。通過這種解剖麻雀的方式，也可以再現(xiàn)政府決策的過程，揭示法律對消費(fèi)券的多元立體規(guī)制。

一、政府發(fā)放消費(fèi)券的財(cái)政屬性及其法律架構(gòu)

市面上的消費(fèi)券有很多不同的類型，有商家發(fā)放的消費(fèi)券，也有第三方平臺(tái)發(fā)放的消費(fèi)券；有消費(fèi)滿一定額度才能使用的消費(fèi)券，也有不設(shè)消費(fèi)門檻即可使用的消費(fèi)券。商家發(fā)放或接受消費(fèi)券是一種商業(yè)促銷措施，涉及經(jīng)營者之間以及經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的關(guān)系，從合同法、反不正當(dāng)競爭法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的角度規(guī)范即可。盡管政府消費(fèi)券也旨在促銷，但目的是為了幫助市場經(jīng)營者。由于其發(fā)放主體是政府，動(dòng)用了財(cái)政資金，涉及公共利益，因此不得不接受更嚴(yán)格的法律規(guī)范。

為了刺激經(jīng)濟(jì)或者調(diào)節(jié)市場，政府可從消費(fèi)或供給兩個(gè)角度發(fā)補(bǔ)貼。供給角度的補(bǔ)貼對象是生產(chǎn)廠家或者銷售商家，虧損補(bǔ)貼、技術(shù)改造補(bǔ)貼等大多屬于這種類型。消費(fèi)角度的補(bǔ)貼也較為常見，如住房補(bǔ)貼、副食品補(bǔ)貼等，其補(bǔ)貼對象是居民個(gè)人。2008 年，根據(jù)《財(cái)政部、商務(wù)部、工業(yè)和信息化部關(guān)于全國推廣家電下鄉(xiāng)工作的通知》（財(cái)建[2008]862 號(hào)），中央在全國推廣“家電下鄉(xiāng)”計(jì)劃，農(nóng)民購買“家電下鄉(xiāng)”產(chǎn)品后，可以領(lǐng)取13% 的財(cái)政直補(bǔ)資金，這也屬于直接針對消費(fèi)的補(bǔ)貼。以往，財(cái)政補(bǔ)貼常以現(xiàn)金發(fā)放，消費(fèi)券的形式并不多見。二者不同之處在于，現(xiàn)金發(fā)放后，居民可以用其消費(fèi)，也可以轉(zhuǎn)作儲(chǔ)蓄，而消費(fèi)券只能被用于消費(fèi)。因此，從刺激消費(fèi)的角度看，發(fā)消費(fèi)券比發(fā)現(xiàn)金更有效果。

就財(cái)政規(guī)范而言，政府消費(fèi)券可以從發(fā)放和兌付兩個(gè)階段來觀察。不論是網(wǎng)絡(luò)搶券還是定向投放，消費(fèi)券發(fā)放并不意味著完成財(cái)政支出。消費(fèi)券并不是現(xiàn)金，消費(fèi)者取得消費(fèi)券后，只是獲得一種權(quán)利或資格，可以從消費(fèi)價(jià)款中抵減一定金額，相當(dāng)于抵銷。商家之所以會(huì)愿意墊付資金，同意抵減消費(fèi)者應(yīng)支付的價(jià)款，是因?yàn)楦鶕?jù)發(fā)券規(guī)則，他們可以憑券向政府兌付款項(xiàng)。政府向商家兌付款項(xiàng)時(shí)，財(cái)政支出才得以完成。2009 年，為應(yīng)對金融危機(jī)所帶來的消費(fèi)疲軟，杭州市政府發(fā)放9.1 億元消費(fèi)券。由于當(dāng)時(shí)沒有網(wǎng)絡(luò)支付技術(shù)，消費(fèi)券都是紙質(zhì)的，消費(fèi)者憑券消費(fèi)，商家接券之后再向政府兌付，就是遵循了這個(gè)原理[1]。另一種可能性是，消費(fèi)者持券消費(fèi)后，發(fā)放消費(fèi)券的物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)先代政府向商家兌付，政府再統(tǒng)一跟平臺(tái)結(jié)算?；蛘?，就如《晉城市電子消費(fèi)券財(cái)政補(bǔ)貼資金管理辦法（試行）》第六條所規(guī)定的一樣，商家接券后先墊款并記賬，平臺(tái)定期匯總兌付數(shù)額，向政府申請財(cái)政補(bǔ)貼。平臺(tái)收到補(bǔ)貼資金后，再依墊付數(shù)量發(fā)給商家。

借助發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)支付技術(shù)，商家在接受消費(fèi)券、抵減消費(fèi)款項(xiàng)時(shí)，政府也可能同步完成消費(fèi)券兌付，向商家返還其所墊付資金?；蛘撸谙M(fèi)者向商家付款時(shí)，一旦商家確認(rèn)接收消費(fèi)券，政府立即通過國庫電子支付系統(tǒng)將資金撥付到消費(fèi)者賬戶，商家再從消費(fèi)者賬戶中扣款，使財(cái)政補(bǔ)貼和交易付款同步完成。照此操作，商家就不需要墊付款項(xiàng)，其收款全部來自消費(fèi)者。而消費(fèi)者所支付款項(xiàng)中，一部分來自自有資金，另一部分來自政府補(bǔ)貼。無論是以上哪一種方式，消費(fèi)者在付款的同時(shí)，財(cái)政支出也得以完成，中間不存在時(shí)間差。

由于以券抵價(jià)需滿足特定條件，且大多設(shè)定了使用期限，如果未達(dá)到以券抵價(jià)的條件，或者消費(fèi)券過期失效，消費(fèi)券所代表的權(quán)利就此消失。在這種情況下，政府雖然發(fā)放了消費(fèi)券，但并不需要等額的財(cái)政支出，發(fā)放數(shù)額會(huì)大于實(shí)際支付數(shù)額。只是，不管是基于刺激消費(fèi)的政策目標(biāo)，還是為了照顧低收入人群的生活，消費(fèi)券失效都不是期待的結(jié)果。因此在設(shè)計(jì)發(fā)券規(guī)則時(shí)，對于失效的消費(fèi)券，政府可以考慮調(diào)整規(guī)則后重新發(fā)放，瞄準(zhǔn)真正的需求，直到消費(fèi)券全部被兌付。

無論實(shí)際的支出結(jié)果如何，政府發(fā)放消費(fèi)券都需遵循財(cái)政法的要求，從資金來源和預(yù)算程序兩個(gè)方面進(jìn)行衡量。由于消費(fèi)券發(fā)放后很快就需要兌付，政府資金如果不到位，會(huì)釀成政府信用危機(jī)，引發(fā)一連串負(fù)面反應(yīng)。在當(dāng)前中央大力清理政府性債務(wù)的背景下，拖欠消費(fèi)券兌付資金很可能會(huì)帶來極為嚴(yán)重的后果。因此無論如何，政府都必須在資金到位后再發(fā)券。更何況，當(dāng)前消費(fèi)券發(fā)放主要基于政府經(jīng)濟(jì)職能，而不是基于社會(huì)保障方面的法定義務(wù)，政府有很大的自由裁量空間。如果缺乏資金，政府可以不發(fā)行消費(fèi)券。

程序方面的最大問題是支出的預(yù)算依據(jù)。《預(yù)算法》第13 條規(guī)定，經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。以武漢市為例，2020 年全市及市本級(jí)預(yù)算早在2020 年1 月11 日就已經(jīng)由武漢市人大審批通過。鑒于當(dāng)時(shí)疫情發(fā)展并未超出預(yù)期，政府不大可能預(yù)留資金專門用于疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。盡管如此，2020年4 月2 日，當(dāng)武漢市政府決定向社會(huì)投放5 億元消費(fèi)券時(shí)，仍必須在預(yù)算范圍內(nèi)落實(shí)資金來源。查詢武漢市2020 年本級(jí)預(yù)算可知，該市當(dāng)年安排了預(yù)備費(fèi)7.5 億元、其他支出 5.18 億元[2]。預(yù)備費(fèi)本身就是用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支，動(dòng)用權(quán)在本級(jí)政府。如果再加上預(yù)算安排中的“其他支出”，盡管疫情之后財(cái)政萬般困難，但要應(yīng)對5 億元的消費(fèi)券開支，至少在保證財(cái)政合法性上，武漢市政府不會(huì)存在違反預(yù)算的問題。

在法律體系中，由于財(cái)政資金滲透經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，財(cái)政法與其他領(lǐng)域的法律會(huì)存在包容交叉關(guān)系。例如，財(cái)政資金用于刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，會(huì)受到經(jīng)濟(jì)法的調(diào)節(jié)；財(cái)政資金用于救濟(jì)和福利時(shí)，社會(huì)法的規(guī)范也不可或缺；財(cái)政資金用于緊急公共衛(wèi)生事件時(shí)，還應(yīng)受到公共安全法或緊急狀態(tài)法的規(guī)制；財(cái)政資金用于政府采購、項(xiàng)目投資時(shí)，則不能脫離民商法的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)。不過歸根結(jié)底，這些也都是財(cái)政行為，不允許脫離財(cái)政法的約束。諸如此類的現(xiàn)象，充分展現(xiàn)了具體領(lǐng)域內(nèi)法律問題的復(fù)雜性，需要用領(lǐng)域法學(xué)思維進(jìn)行整合，推動(dòng)部門法之間的協(xié)同合作[3]（P54-61）。

有鑒于此，財(cái)政法與相關(guān)法律部門應(yīng)有合理分工，不宜將整個(gè)過程和所有方面都納入其中，否則財(cái)政法的調(diào)整范圍會(huì)過于寬泛。就政府支出而言，財(cái)政法的規(guī)范重點(diǎn)應(yīng)該是資金預(yù)算、國庫管理、財(cái)政撥款和支出監(jiān)督。至于特定項(xiàng)目的財(cái)政支出是否合法，還需結(jié)合不同法律領(lǐng)域的具體要求，才有可能做出全面準(zhǔn)確的判斷。例如，是否應(yīng)該提供社會(huì)救助，需要結(jié)合社會(huì)救助法的規(guī)定；科技企業(yè)是否應(yīng)該得到補(bǔ)貼，需要結(jié)合科技進(jìn)步法的規(guī)定；政府采購合同是否有效，需要結(jié)合民法的規(guī)定；等等?；谶@樣的思路，判斷政府消費(fèi)券的合法性不能僅從財(cái)政法的角度立論，需結(jié)合其預(yù)期的政策目標(biāo)和對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，引入經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、競爭法、金融法的視角。政府的決策看起來很單一，卻無可避免地影響著社會(huì)發(fā)展的方方面面，涉及的法律必然綜合多元。

二、政府發(fā)放消費(fèi)券的政策目標(biāo)

在我國疫情高發(fā)的時(shí)期，由于人員隔離、物流受阻，企業(yè)完成既有訂單的難度增大，交貨遲延或不能交貨的現(xiàn)象很常見。我國疫情得到控制時(shí)，國外進(jìn)入疫情高發(fā)期，企業(yè)來自國外的訂單銳減，已有的訂單也紛紛取消，該情況嚴(yán)重沖擊了我國的加工貿(mào)易和貨物出口。國際疫情結(jié)束后，海外企業(yè)也可能調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈，將部分訂單移出中國市場。因此無論從哪個(gè)方面看，疫情對中國企業(yè)的影響都是負(fù)面的，不管是生產(chǎn)型還是服務(wù)型企業(yè)，不管是從事內(nèi)銷還是出口，其所面臨的困難都可想而知。對風(fēng)險(xiǎn)抵御能力弱的中小企業(yè)而言，尤其如此。

對大部分個(gè)人而言，其收入來源可能是企業(yè)的受雇任職。如果企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營受到?jīng)_擊，降薪裁員則無法避免；實(shí)在堅(jiān)持不下去的企業(yè)，還可能會(huì)破產(chǎn)倒閉，引發(fā)大規(guī)模的失業(yè)。對于降薪或失業(yè)的人而言，其消費(fèi)能力的下降不言自明。即便沒有遭遇這種情形，人們也會(huì)有朝不保夕的危機(jī)感，這種危機(jī)感不可避免地影響其消費(fèi)意愿。而無論是哪種情形，都會(huì)波及企業(yè)的生產(chǎn)供應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)上，消費(fèi)與生產(chǎn)是相互關(guān)聯(lián)的[4]（P3-8）。如果消費(fèi)不振，生產(chǎn)就可能陷入停滯；一旦生產(chǎn)停滯，又會(huì)影響就業(yè)和工資水平，讓經(jīng)濟(jì)陷入惡性循環(huán)。

因此，政府面臨的局勢異常復(fù)雜和嚴(yán)峻。2020 年4 月17 日，中共中央政治局召開會(huì)議，提出了保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)的目標(biāo)。2020年 5 月 6 日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，將“助企紓困”作為“六?！钡陌l(fā)力點(diǎn)，指出：只要市場主體保住了，其他的“五?！倍紝⒅苯踊蜷g接受益。在這方面，減稅降費(fèi)、基建投資、降準(zhǔn)降息、特別國債等都是中央可以采用的政策手段。對地方政府而言，除了落實(shí)中央的決策，可選的政策工具則比較有限。不過，在財(cái)政支出方面，只要不違反強(qiáng)制性、禁止性規(guī)定，對于可自主支配的資金，地方政府有權(quán)視情況統(tǒng)籌使用[5]（P43-58）。因此，面對疫情所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下滑，地方都在積極想辦法應(yīng)對，按照中央的要求，從保市場主體、?；久裆鷥蓚€(gè)方面發(fā)力。發(fā)放消費(fèi)券就是其中的一項(xiàng)舉措。

消費(fèi)券的發(fā)放對象是居民個(gè)人，主要是本地居民，也可能包括外地居民。基于政策效果的考慮，政府往往要求消費(fèi)券只能在本地使用，外地企業(yè)不在消費(fèi)券發(fā)放規(guī)則的適用范圍內(nèi)。與個(gè)人的直接消費(fèi)相對應(yīng)，消費(fèi)券的適用對象也僅限于零售終端企業(yè)。為了刺激和帶動(dòng)消費(fèi)，地方政府通常還會(huì)要求，消費(fèi)者需要購滿一定數(shù)量的商品或服務(wù)才能將消費(fèi)券折抵一定比例的價(jià)款；達(dá)不到消費(fèi)金額的，不能使用消費(fèi)券。這種用券規(guī)則所瞄準(zhǔn)的是具有一定消費(fèi)能力的居民。該人群有相對穩(wěn)定的收入來源，只是因?yàn)橐咔橛绊?，?dān)心經(jīng)濟(jì)前景，導(dǎo)致消費(fèi)意愿不強(qiáng)。消費(fèi)門檻和折抵比例的設(shè)定，有助于充分激發(fā)其消費(fèi)意愿，用有限的財(cái)政資金撬動(dòng)成倍的社會(huì)消費(fèi)。

盡管因?yàn)橐咔榈臎_擊，地方財(cái)政經(jīng)歷前所未有的困難，但基于經(jīng)濟(jì)刺激的考慮，各地都相繼啟動(dòng)政府消費(fèi)券，只是資金規(guī)模不一、發(fā)放和使用規(guī)則不一而已。只要消費(fèi)得以恢復(fù)，零售行業(yè)就可以救活，就業(yè)率就有了保證；反過來這又會(huì)進(jìn)一步增加居民消費(fèi)能力，為政府帶來稅費(fèi)收入。如果是基于這樣的出發(fā)點(diǎn)，毫無疑問，消費(fèi)券的目的就在于刺激經(jīng)濟(jì)。不過，事情也可以從另一個(gè)視角分析。由于疫情所致，企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)或開工不足，導(dǎo)致員工被降薪甚至失業(yè)，居民消費(fèi)能力欠缺，甚至可能陷入生活困境。政府發(fā)放一定額度的消費(fèi)券，可以增加困難人群的消費(fèi)能力，加速本地零售業(yè)的恢復(fù)。消費(fèi)券的發(fā)放金額越大，增加的消費(fèi)能力越強(qiáng)，對零售業(yè)的帶動(dòng)程度越高。如果是這樣，消費(fèi)券發(fā)放的目的就不是直接在于刺激經(jīng)濟(jì)，而主要在于扶危濟(jì)困、增加居民的消費(fèi)能力。

從財(cái)政支出的角度看，無論選取哪一種政策目標(biāo)，都需要政府投入資金，履行相同的財(cái)政手續(xù)。只要法律法規(guī)沒有強(qiáng)制性要求，這本身也屬于政府自由裁量的范圍。不過，在價(jià)值序位上，相比經(jīng)濟(jì)發(fā)展，毋庸置疑的是，居民生存問題需要優(yōu)先解決[6]（P272-283）。因此，疫情期間新冠病毒感染患者的治療、失業(yè)人員的基本生活保障、重點(diǎn)困難人群的救助，與社會(huì)保障息息相關(guān)，不屬于經(jīng)濟(jì)刺激的范疇，而是政府不能推脫的職責(zé)。2020 年2 月24 日，武漢市政府就已召開會(huì)議研究部署城市封控期間困難群眾的兜底保障，決定向優(yōu)撫對象、城市低保對象、農(nóng)村低保對象等符合條件的生活困難群眾發(fā)放價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼；對受城市停產(chǎn)停工影響的城市低保人群，在發(fā)放低保補(bǔ)助的基礎(chǔ)上給予額外補(bǔ)貼；對疫情期間滯留武漢的外地人員，做好托底保障工作[7]。政府實(shí)施這些措施的目的，并不是為了恢復(fù)生產(chǎn)、提振消費(fèi)，而是為了解決困難人員的生活保障問題。

消費(fèi)券顯然志不在此，其目的主要在于提振消費(fèi)，這從各地的消費(fèi)券發(fā)放方案可以看得很清楚。例如，《武漢市人民政府消費(fèi)券投放工作方案》（武政辦[2020]16 號(hào)）提到，其政策目的是支持全市商貿(mào)和文體旅游行業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市，進(jìn)一步提振發(fā)展信心，營造良好市民消費(fèi)氛圍，提升市民消費(fèi)熱情，助力國際消費(fèi)中心城市建設(shè)；《聊城市消費(fèi)券發(fā)放活動(dòng)實(shí)施方案》也提到，發(fā)放消費(fèi)券既可以補(bǔ)貼市民日常消費(fèi)、提振消費(fèi)信心，又能惠及企業(yè)，幫助商家恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其他地方的消費(fèi)券發(fā)放方案中也都有類似表述。正因?yàn)橄M(fèi)券發(fā)放不是困難救濟(jì)措施，而是經(jīng)濟(jì)促進(jìn)措施，因此政府內(nèi)部主抓此項(xiàng)工作的不是民政部門，而是負(fù)責(zé)規(guī)劃和促進(jìn)商品流通的商務(wù)部門。

當(dāng)然，不能否認(rèn)，消費(fèi)券客觀上也具有提高消費(fèi)能力、解決居民生活困難的功能。財(cái)政部2009 年就曾發(fā)文，要求地方政府發(fā)放用于刺激消費(fèi)的購物券、糧油或食品兌換券等，應(yīng)按照公平合理原則，重點(diǎn)向城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保戶、優(yōu)撫對象以及其他困難群體傾斜；職業(yè)技能培訓(xùn)券應(yīng)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)者及城市失業(yè)者傾斜①參見《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方政府消費(fèi)券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)建 [2009]649 號(hào)）。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十二批）的決定》（財(cái)政部令第83 號(hào)），該文已經(jīng)于2016 年被廢除。。受此影響，各地政府在發(fā)放消費(fèi)券時(shí)，都在想辦法兼顧這些內(nèi)容。也是因?yàn)槿绱?，盡管消費(fèi)券主要由商務(wù)部門負(fù)責(zé)，民政部門、扶貧辦等部門也有機(jī)會(huì)參與其中。不過筆者傾向于認(rèn)為，財(cái)政部的該要求與消費(fèi)券定位并不完全吻合。所謂“傾斜”，應(yīng)該是指在發(fā)放金額中占比更高，通常而言，至少超過50%。要達(dá)到“重點(diǎn)傾斜”，占比會(huì)要求更高。倘若如此，消費(fèi)券就只能按照提貨券模式設(shè)計(jì)，直接用于提貨或者抵減價(jià)金，難以發(fā)揮“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)。因此本文主張，扶危濟(jì)困只是消費(fèi)券的附帶功能，適當(dāng)加以考慮即可。好在這個(gè)文件已經(jīng)失效，否則在此輪消費(fèi)券發(fā)放中，地方政府可能會(huì)無所適從。

三、目標(biāo)約束下政府消費(fèi)券的發(fā)放規(guī)則

不論是基于經(jīng)濟(jì)刺激還是民生保障，面對如此嚴(yán)重的新冠肺炎疫情危機(jī)，政府籌措資金向居民發(fā)放消費(fèi)券，其正當(dāng)性都是經(jīng)得起檢驗(yàn)的。不過，設(shè)定的政策目的不同，做事的方式方法就有差異，法律規(guī)制的原則也會(huì)有不同。作為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施的消費(fèi)券，其要追求的主要是經(jīng)濟(jì)效率，即通過政府補(bǔ)貼激發(fā)私人的消費(fèi)意愿，通過振興消費(fèi)解決銷售不暢的問題。作為民生保障措施的消費(fèi)券，其要追求的主要是分配公平，即通過社會(huì)救助增加弱勢人群的消費(fèi)能力，解決其生活困難。從法律角度看，前者是一種市場促進(jìn)措施，屬于經(jīng)濟(jì)法規(guī)制的對象[8]（P2-5）；后者是一種困難救助措施，屬于社會(huì)法規(guī)制的對象[9]（P28-29）。由于政策目的和法律定性的差別，消費(fèi)券的發(fā)放和兌付的思路必然存在分歧。

（一）與經(jīng)濟(jì)刺激目標(biāo)相適應(yīng)的消費(fèi)券發(fā)放規(guī)則

由于疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)停滯，也因?yàn)閼?yīng)對疫情的巨額開支，很多地方政府入不敷出，財(cái)政極為緊張，能夠“擠”出來用于發(fā)放消費(fèi)券的資金非常有限。從刺激消費(fèi)、活躍市場的角度看，消費(fèi)券應(yīng)該瞄準(zhǔn)有消費(fèi)能力和意愿的人。如果完全沒有消費(fèi)能力，發(fā)放再多的消費(fèi)券也無濟(jì)于事，最多只是將消費(fèi)券對應(yīng)的金額使用完畢。盡管這也可以算是增加了消費(fèi)，但很難刺激進(jìn)一步的消費(fèi)，只是將政府消費(fèi)轉(zhuǎn)換成個(gè)人消費(fèi)、將未來消費(fèi)轉(zhuǎn)換成即時(shí)消費(fèi)而已，消費(fèi)總量沒有增加。而對于有消費(fèi)能力的人而言，一旦其消費(fèi)意愿被調(diào)動(dòng)起來，不僅政府投入資金會(huì)用于消費(fèi)，也會(huì)帶動(dòng)更多的個(gè)人消費(fèi)。因此，在設(shè)計(jì)消費(fèi)券規(guī)則時(shí)，必須將這個(gè)目標(biāo)考慮在內(nèi)。

政府發(fā)放消費(fèi)券的方式主要有“送”“領(lǐng)”“搶”三種，方式方法不一，效果也會(huì)不一樣。所謂“送”，是指不管消費(fèi)者的意愿如何，政府按照一定的標(biāo)準(zhǔn)主動(dòng)將消費(fèi)券發(fā)放給消費(fèi)者。所謂“領(lǐng)”，是指政府備置消費(fèi)券后，不主動(dòng)發(fā)放給消費(fèi)者，而是由有需要的消費(fèi)者前來申請。例如，一些地方將消費(fèi)券放置在旅游景點(diǎn)，供游客免費(fèi)領(lǐng)取，用于購買門票及景區(qū)消費(fèi)。而所謂“搶”，其實(shí)是一種競爭性領(lǐng)券方式，眾人申請領(lǐng)券，但只有一部分人有機(jī)會(huì)獲得。2020 年的新冠肺炎疫情期間，不少地方政府借助互聯(lián)網(wǎng)公司的協(xié)助，讓居民通過手機(jī)點(diǎn)擊的方式競爭中券機(jī)會(huì)，是最典型的搶券；也有的地方要求消費(fèi)者先報(bào)名，再通過搖號(hào)方式確定中券之人，實(shí)質(zhì)上也是采納了搶券的模式。

由于無法辨別消費(fèi)的意愿和能力，政府面對全體居民漫無目標(biāo)地送券，對消費(fèi)的刺激和調(diào)動(dòng)作用有限，消費(fèi)券不容易轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)。相比于送券，領(lǐng)券的形式無疑更具有針對性。愿意領(lǐng)取消費(fèi)券的人，一般都會(huì)有較為清晰的消費(fèi)欲望，相對而言也會(huì)有一定的消費(fèi)能力。特別是，如果要求在消費(fèi)現(xiàn)場領(lǐng)券，如旅游景區(qū)、商場超市、電影院等，這種關(guān)聯(lián)性將更加明顯。只不過，這種方式需要事先廣泛宣傳，讓有意愿的消費(fèi)者知悉相關(guān)信息。如果在領(lǐng)券方式中再加入競爭元素，將領(lǐng)券變成搶券，參與人的消費(fèi)愿望會(huì)更加清晰地表達(dá)出來，這對于實(shí)現(xiàn)政策意圖無疑有好處。

基于這樣的對比，通過搶券形式發(fā)放的消費(fèi)券，可以附加最嚴(yán)格的兌付條件，要求持券人消費(fèi)達(dá)到較高額度后，才能用消費(fèi)券抵減一定的比例。折抵的門檻越高，折抵的比例越低，對消費(fèi)的帶動(dòng)作用越大。滿100 減50，其效果肯定不如滿300 減100。通過這種安排，可以帶動(dòng)數(shù)倍的現(xiàn)實(shí)消費(fèi)，起到“四兩撥千斤”的作用。領(lǐng)券模式雖然也可以設(shè)計(jì)這種要求，但其門檻不宜與搶券模式等同。如果消費(fèi)券使用條件太嚴(yán)苛，愿意領(lǐng)券的人會(huì)大大減少。相比而言，接受送券的人本身并無消費(fèi)愿望，甚至缺乏消費(fèi)能力，如果要求過高的個(gè)人消費(fèi)，不容易達(dá)成政策目標(biāo)。一旦設(shè)計(jì)成提貨券模式，持券消費(fèi)即可抵減對應(yīng)的價(jià)款，又會(huì)與經(jīng)濟(jì)刺激目標(biāo)不吻合，同時(shí)還會(huì)帶來公平性的詰問。因此，盡管送券模式仍有其適用空間，但不宜將其與經(jīng)濟(jì)刺激相關(guān)聯(lián)。

（二）與民生保障目標(biāo)相適應(yīng)的消費(fèi)券發(fā)放規(guī)則

相對于刺激消費(fèi)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障基本民生應(yīng)該是政府的首要目標(biāo)?！稇椃ā返?45 條規(guī)定，公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。這些都是《憲法》為國家和政府設(shè)定的任務(wù)。至于完成任務(wù)的方法和路徑，除了《憲法》直接列舉的外，其他方面賦予了國家很大的機(jī)動(dòng)空間。事實(shí)上，在解決貧困弱勢群體的基本生活方面，發(fā)放消費(fèi)券只是一個(gè)臨時(shí)性措施，由于數(shù)量通常有限，作用自然也十分有限。真正能發(fā)揮托底作用的制度性渠道，還是各種社會(huì)保障措施，如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)撫恤等。而在實(shí)施這些措施、直接面對個(gè)人進(jìn)行給付時(shí)，最好發(fā)放現(xiàn)金、實(shí)物或者服務(wù)，直接滿足其基本需求，解決其生活困難。

如果一定要讓消費(fèi)券扶貧濟(jì)困，則有必要在發(fā)放和兌付方面設(shè)置特別要求，防止其與經(jīng)濟(jì)刺激類消費(fèi)券相混同。首先，消費(fèi)券只適合采取“發(fā)”或“領(lǐng)”的方式，不宜通過“搶”的方式。既然政策對象是貧困弱勢群體，這些人本身就是需要照顧的對象，雖然有消費(fèi)意愿但缺乏消費(fèi)能力，在信息便利性、交通便利性、通訊便利性方面存在障礙。如果采用搶券的方式，滿足了一部分人的要求，但可能會(huì)剝奪另一部分人的機(jī)會(huì)，這與政策目標(biāo)背道而馳。其次，無論是發(fā)券還是領(lǐng)券，需要制定公平合理的標(biāo)準(zhǔn)及程序。一方面，有必要通過各種途徑廣泛宣傳，保障政策對象的知情權(quán)，盡量簡化消費(fèi)券發(fā)放或領(lǐng)取程序，增加其便利性，讓符合條件的人都有獲得消費(fèi)券的機(jī)會(huì)；另一方面，在制定發(fā)放或申領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，基于社會(huì)法的實(shí)質(zhì)公平原則[10]（P129-133），還有必要根據(jù)貧困程度差別處理，篩選出因疫情影響最需要照顧的人。再次，消費(fèi)券的購買對象需要特別考慮，將其限定于生活性物資，凸顯其紓困救急的功效。酒店旅游、汽車電器類的消費(fèi)券遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這部分人群的消費(fèi)能力，也與兜底保障的目標(biāo)不吻合。最后，這類消費(fèi)券不宜設(shè)置消費(fèi)門檻，最好設(shè)計(jì)成提貨券的形式，持券人可以直接兌付等價(jià)物品。如果有消費(fèi)門檻，對于收入低下的貧困人口而言，可能會(huì)剝奪其使用消費(fèi)券的機(jī)會(huì)。

只要遵循了以上要求，在抗擊疫情、重整經(jīng)濟(jì)的背景下，作為一項(xiàng)臨時(shí)性措施，政府整合資金對貧困弱勢群體發(fā)放消費(fèi)券，既有助于紓解其生活困難，也有利于增加社會(huì)消費(fèi)總量，無論是政策目的還是效果都可觀，在政策手段方面也照顧到了這部分人群的特殊性。

不過，基于短時(shí)間內(nèi)所籌資金有限的背景，政府在刺激社會(huì)消費(fèi)與照顧弱勢群體之間到底如何平衡，這并不是一個(gè)容易解決的問題，關(guān)系到兩個(gè)方面資金分配的比重，也會(huì)受制于不同的法律要求。盡管各地消費(fèi)券的發(fā)放規(guī)則并不統(tǒng)一，但基本上還是可以看出政府消費(fèi)券穿梭在這兩個(gè)目標(biāo)之間，可能分別構(gòu)成經(jīng)濟(jì)法措施和社會(huì)法措施，也可能融合了二者，處在光譜的中間地帶。而無論屬于哪一種措施，都會(huì)對市場競爭產(chǎn)生影響，需要考慮競爭秩序和機(jī)會(huì)公平，也需要防范其對貨幣發(fā)行秩序的沖擊。因此，在具體的政府實(shí)踐中，消費(fèi)券發(fā)放需要進(jìn)行法際整合，綜合考慮不同法律部門的要求，以實(shí)現(xiàn)理念、手段、效果的一致性。

四、消費(fèi)券發(fā)放的多元規(guī)制與法際整合

從疫情期間各地的實(shí)踐看，相比基礎(chǔ)建設(shè)、重大投資，消費(fèi)券的發(fā)放金額并不高，目前也一直停留在地方層面。然而，政府行使的是公權(quán)力，在依法行政和法治國家建設(shè)的背景下，消費(fèi)券發(fā)放應(yīng)受到法律約束。除了本文第一部分提到的財(cái)政法，經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、競爭法、金融法也是評(píng)判其合法性的重要法源。

基于疫情防控的特殊背景，從各地消費(fèi)券發(fā)放的動(dòng)因看，將其主要定性為經(jīng)濟(jì)促進(jìn)措施，這個(gè)結(jié)論應(yīng)該基本可以成立。而政府是否有權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，這是經(jīng)濟(jì)法要回答的問題。1993 年《憲法》修訂時(shí)，雖然確立了“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控?！稇椃ā泛汀兜胤饺舜蠹暗胤秸M織法》也賦予了地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)工作的權(quán)責(zé)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，雖然政府與市場關(guān)系的重心不斷在遷移，到2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)提出市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，但與此同時(shí)，“更好地發(fā)揮政府作用”也得到了充分強(qiáng)調(diào)。更何況，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第63 條規(guī)定，地方政府未及時(shí)開展生產(chǎn)自救、恢復(fù)重建等善后工作的，要被追究行政責(zé)任?？梢?，作為一種突發(fā)事件應(yīng)對措施，地方政府發(fā)放消費(fèi)券，試圖激發(fā)市場活力，具有充分合法性。

前提性問題解決之后，第二步要考慮的則是具體措施的合法性，重點(diǎn)考察目標(biāo)與手段之間是否符合比例原則[11]（P57-70）。前文已述，受疫情影響，全國各地的經(jīng)濟(jì)不同程度地陷入了困境。在此背景下，政府發(fā)放消費(fèi)券，希望提振消費(fèi)、帶動(dòng)生產(chǎn)，這個(gè)政策目標(biāo)是毋庸置疑的。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，在設(shè)計(jì)消費(fèi)券規(guī)則時(shí)，需瞄準(zhǔn)有消費(fèi)能力的人群，同時(shí)設(shè)計(jì)較高的消費(fèi)門檻，以便不僅將政府資金轉(zhuǎn)換成消費(fèi)力，還同時(shí)發(fā)揮杠桿作用，帶動(dòng)更多私人消費(fèi)。至于消費(fèi)券對應(yīng)的商品，在這個(gè)政策目的范圍內(nèi)，除了日常生活消費(fèi)品，大宗耐用消費(fèi)品以及舒適型服務(wù)也可以列入，如電子產(chǎn)品、家用電器、小汽車等。由于這是一個(gè)政府與市場互動(dòng)的過程，政策實(shí)施的效果無法事先準(zhǔn)確預(yù)計(jì)，只能邊實(shí)施邊觀察，因此，對于這類經(jīng)濟(jì)刺激措施，還有必要設(shè)計(jì)政策評(píng)估機(jī)制，根據(jù)政策效果適時(shí)調(diào)整具體措施。例如，如果小汽車的消費(fèi)券應(yīng)者寥寥，不妨及時(shí)終止，將資金轉(zhuǎn)向其他商品或服務(wù)?？傊?，既然是為了刺激消費(fèi)，只要手段合法、效果可期，政府可以便宜行事，這從經(jīng)濟(jì)法的角度而言不存在問題。

從社會(huì)法角度需要考慮的是，社會(huì)福利、社會(huì)救助等扶貧濟(jì)困措施，是否可以用消費(fèi)券的形式實(shí)現(xiàn)？或者說，為了兼顧提振消費(fèi)的效果，社會(huì)保障待遇可否轉(zhuǎn)換給付形式，將現(xiàn)金改為消費(fèi)券？相對于消費(fèi)券，現(xiàn)金可以給弱勢群體提供更大的自由度，既可以馬上消費(fèi)，也可以暫時(shí)儲(chǔ)蓄，想買什么就買什么。從維護(hù)弱勢群體的權(quán)益看，法律規(guī)定必須給付現(xiàn)金的項(xiàng)目，政府無權(quán)將其改為消費(fèi)券。例如，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定的失業(yè)金，《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定的最低生活保障金，《烈士褒揚(yáng)條例》所規(guī)定的烈士遺屬撫恤金，都必須嚴(yán)格按照規(guī)定給付現(xiàn)金。只有基于其性質(zhì)適合實(shí)物或服務(wù)給付的，才可以用消費(fèi)券替代。例如，《失業(yè)保險(xiǎn)條例》提到的失業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)介紹補(bǔ)貼，《社會(huì)救助暫行辦法》提到的住房租賃補(bǔ)貼和災(zāi)民基本生活救助，消費(fèi)券和現(xiàn)金的功用并無實(shí)質(zhì)性差別。只不過，一旦采取這種轉(zhuǎn)換措施，需要在消費(fèi)券發(fā)放和兌付兩個(gè)環(huán)節(jié)特別設(shè)計(jì)，保障消費(fèi)券發(fā)放的公平合法，保障持券消費(fèi)的便利性，且不宜設(shè)定消費(fèi)門檻，以免違背保護(hù)弱勢群體的初衷。

目前，各地消費(fèi)券發(fā)放中專門針對弱勢群體預(yù)留的份額，到底是來自于社會(huì)保障資金、為了兼顧提振消費(fèi)的目的而采納消費(fèi)券形式，還是本來就是經(jīng)濟(jì)振興資金，在設(shè)計(jì)規(guī)則時(shí)為了兼顧弱勢群體保障，故意削弱其刺激效應(yīng)和杠桿效果，由于信息披露有限，我們暫時(shí)不得而知，可能不同地方的結(jié)論不一樣。如果是前者，則意味著社會(huì)法的經(jīng)濟(jì)法化；如果是后者，則意味著經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)法化。一般情況下，社會(huì)法和經(jīng)濟(jì)法的功能有差別，二者的立論和行事邏輯也不一樣。但在疫情嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)低迷的特殊時(shí)期，如果經(jīng)濟(jì)與民生可以兼顧，也不妨樂觀其成。因此，只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，無論是經(jīng)濟(jì)法措施兼顧社會(huì)法目標(biāo)，還是社會(huì)法措施兼顧經(jīng)濟(jì)法目標(biāo)，都是可以接受的①從《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方政府消費(fèi)券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見》第七項(xiàng)的內(nèi)容看，似乎更多是經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)化，刺激消費(fèi)位居第一位，民生保障是輔助性要求。新冠肺炎疫情期間各地的消費(fèi)券發(fā)放規(guī)則中，也都是將刺激消費(fèi)排在第一位，但要求兼顧民生保障。。

只不過，如果政府已經(jīng)在社會(huì)保障方面履職到位，已經(jīng)通過社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等形式解決弱勢群體的基本生活，消費(fèi)券就沒有必要一心二用。換句話說，消費(fèi)券在兜底保障方面并沒有優(yōu)勢，其效果不及通過社會(huì)保障發(fā)放現(xiàn)金。采用消費(fèi)券的方式紓困救急，不僅會(huì)降低消費(fèi)券提振消費(fèi)的效果，也會(huì)因?yàn)橄拗铺喽y以適應(yīng)困難群體的需求。集中于消費(fèi)刺激的目標(biāo)后，消費(fèi)券的功能更專一，對經(jīng)濟(jì)的撬動(dòng)作用更大。從長遠(yuǎn)來看，這對弱勢群體的生活保障也是有利的。

從競爭法的角度看，消費(fèi)券雖然是面向居民發(fā)放，卻通過購買行為聯(lián)通市場主體。如果資源不能得到合理分配，就會(huì)打破市場競爭的平衡，引發(fā)政策公平的問題。因此，地方政府在作出決策之前，應(yīng)按照國務(wù)院的要求進(jìn)行公平競爭審查[12]（P106-113）。首先，政府通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)投放電子消費(fèi)券，如何確定入選的服務(wù)平臺(tái)？不管是政府付費(fèi)采購服務(wù)，還是平臺(tái)公司免費(fèi)做公益，從客觀效果而言，只要能入選，平臺(tái)的知名度和美譽(yù)度都會(huì)大增。因此政府有必要設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過投標(biāo)競標(biāo)方式確定供應(yīng)商，不宜憑主觀印象單方挑選確定。其次，哪些商品或服務(wù)能夠進(jìn)入消費(fèi)券的購買范圍，這也是需要特別考慮的。既然日用品可以，為什么服裝不可以？如果家用電器可以，為什么小汽車不可以？假如旅游景點(diǎn)可以，為什么電影院不可以？諸如此類。倘若因?yàn)橘Y金有限，不得不差別對待，就應(yīng)該進(jìn)行合理性和必要性論證。再次，在消費(fèi)場所方面，大商場、高檔營業(yè)場所固然可以考慮，但基于抗風(fēng)險(xiǎn)能力的評(píng)估，更應(yīng)該照顧中小企業(yè)。在疫情的沖擊下，中小企業(yè)更容易陷入困境，更迫切渴望得到救助。而基于互聯(lián)網(wǎng)支付技術(shù)的應(yīng)用，哪怕是街頭零售的個(gè)體小店，接受電子消費(fèi)券也不存在難題。最后，消費(fèi)券可能涉及地域之間的資源流動(dòng)，可能引發(fā)地方政府之間的不正當(dāng)競爭，特別需要謹(jǐn)慎處理。消費(fèi)券如果針對本地居民，要求在本地持券消費(fèi)，這通常不會(huì)涉及地域競爭。但如果面向外地居民發(fā)放消費(fèi)券，如旅游消費(fèi)券等，用于其購買本地的產(chǎn)品或服務(wù)，的確可能引發(fā)地方之間的競爭。財(cái)力越雄厚的地區(qū)，能夠提供的財(cái)政補(bǔ)貼越多，對外地消費(fèi)者的吸引力越強(qiáng)，不發(fā)達(dá)地區(qū)反而沒有這個(gè)能力。因此，基于維護(hù)統(tǒng)一大市場、防止地域間不公平競爭的立場，不宜允許地方政府在外地發(fā)放消費(fèi)券[13]（P12-21）。

從金融法的角度，消費(fèi)券發(fā)放應(yīng)考慮的問題是防止沖擊國家貨幣秩序?！吨袊嗣胥y行法》第20 條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得印制、發(fā)售代幣票券，以代替人民幣在市場上流通。消費(fèi)券如果采用紙面印制，且不能記名，的確有可能成為轉(zhuǎn)讓對象，代替人民幣在市場上流通。即便政府嚴(yán)格禁止消費(fèi)券轉(zhuǎn)讓，客觀上也難以杜絕這種可能性。早在 2009 年，基于當(dāng)時(shí)各地發(fā)放消費(fèi)券的實(shí)踐，財(cái)政部就意識(shí)到了這個(gè)問題，擔(dān)心地方政府的行為違反《中國人民銀行法》，擾亂國家貨幣秩序?！敦?cái)政部關(guān)于規(guī)范地方政府消費(fèi)券發(fā)放使用管理的指導(dǎo)意見》因此強(qiáng)調(diào)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對消費(fèi)券使用監(jiān)督管理，禁止政府發(fā)放的消費(fèi)券直接兌換現(xiàn)金，禁止在使用時(shí)找零或者替代現(xiàn)金找零，禁止倒買倒賣，禁止反復(fù)流通。這個(gè)文件雖然已經(jīng)失效，但相關(guān)精神仍被各地所遵從，《武漢市人民政府消費(fèi)券投放工作方案》就設(shè)置了完全相同的要求。

得益于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用，2020 年新冠肺炎疫情期間發(fā)放的消費(fèi)券，主要采用電子消費(fèi)券的形式。由于要求跟實(shí)名制手機(jī)號(hào)碼綁定，技術(shù)上可以做到禁止消費(fèi)券轉(zhuǎn)讓，加之不允許找零，過期作廢，這種電子券已經(jīng)不具備貨幣特征，可以消除金融法的擔(dān)心①不過，據(jù)“新華視點(diǎn)”記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方也有人利用監(jiān)管和技術(shù)漏洞，將消費(fèi)券套現(xiàn)、交易，獲取利益。這一現(xiàn)象已經(jīng)引起監(jiān)管部門警惕，多地正在修改和完善消費(fèi)券規(guī)則。[14]。當(dāng)面向弱勢群體發(fā)放消費(fèi)券時(shí)，考慮到老年人及殘障人士難以熟練使用手機(jī)，仍有必要發(fā)放一定額度的紙質(zhì)券。只要這類消費(fèi)券額度有限，且不能找零、過期作廢，即便存在轉(zhuǎn)讓的可能性，其對貨幣秩序的沖擊也非常有限。另外，如果紙質(zhì)消費(fèi)券采用實(shí)名制，也可以杜絕這種可能性。只是，實(shí)名制會(huì)給弱勢群體使用消費(fèi)券帶來不便，在一定程度上降低其吸引力。這從另外一個(gè)角度也說明，在社會(huì)保障領(lǐng)域，消費(fèi)券的適用空間有限。

五、各地消費(fèi)券發(fā)放規(guī)則之檢視與評(píng)價(jià)

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，各地政府在發(fā)放消費(fèi)券之前，都做了較為充分的準(zhǔn)備，制定了較為明確的發(fā)券規(guī)則。本文提及的幾個(gè)法律問題，即便沒有引用相應(yīng)的法律條文，在發(fā)券規(guī)則中都有所回應(yīng)。雖然政策目標(biāo)存在一定程度的搖擺，政策手段不無改進(jìn)的余地，政策效果也有待持續(xù)觀察，但基本上沒有出現(xiàn)法律上的硬傷。

就消費(fèi)券發(fā)放的政策目標(biāo)而言，幾乎所有地方都強(qiáng)調(diào)提振消費(fèi)、刺激市場、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。例如，山東省七部門制定的《關(guān)于發(fā)行消費(fèi)券、促進(jìn)消費(fèi)回補(bǔ)和潛力釋放的通知》（魯商字 [2020]36 號(hào)）就提到，發(fā)放消費(fèi)券是激發(fā)消費(fèi)活力的有效手段，對戰(zhàn)勝疫情、擴(kuò)大內(nèi)需、改善民生具有“四兩撥千斤”的作用。武漢、長治、運(yùn)城、晉城、聊城的消費(fèi)券投放工作方案中都有類似的表述。鞏義市民政局和退役軍人事務(wù)局針對困難群眾發(fā)行的紅利性消費(fèi)券，甚至也提到“釋放群眾消費(fèi)潛能，推動(dòng)市場回暖，助力消費(fèi)回歸，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展”[15]。

考慮到疫情對困難居民生活的影響，不少地方的消費(fèi)券發(fā)放規(guī)則中也會(huì)提到，要照顧解決低收入群體和困難群眾，通過一定的方式為其紓困解難。通常的做法是，從消費(fèi)券總額中撥出一定的金額，用特定方式面向困難群眾發(fā)放。不過，由于其具體占比都很低，實(shí)際效果較難保障。例如，在武漢市計(jì)劃發(fā)放的 5 億元政府消費(fèi)券中，只有 1800 萬元專門針對低保、特困和建檔貧困人口，在消費(fèi)券總額中占比不到3%。普洱市在全部財(cái)政投入的1100 萬元中，面向城市低保對象、城市一二級(jí)殘疾人發(fā)放的愛心消費(fèi)券也只有110 萬元，占比10%[16]。而山西境內(nèi)的長治市、運(yùn)城市、晉城市，其消費(fèi)券規(guī)則就沒有出現(xiàn)濟(jì)貧紓困的目標(biāo)，也沒有專門針對困難群體的措施。山東省七部門制定的《關(guān)于發(fā)行消費(fèi)券、促進(jìn)消費(fèi)回補(bǔ)和潛力釋放的通知》雖然鼓勵(lì)各縣市針對困難群體發(fā)放一定數(shù)額的提貨券，用于發(fā)放對象購買日常消費(fèi)品使用，但各地并未完全遵照執(zhí)行，聊城市發(fā)放的消費(fèi)券就不存在這種類型。可見，針對這次疫情所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)不振，消費(fèi)券發(fā)放的主要目的并不在于紓困，而在于刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提振消費(fèi)①比較特別的是，鞏義市沒有發(fā)行經(jīng)濟(jì)刺激類消費(fèi)券，只針對 2020 年 4 月份在冊的低保、低收入、特困、優(yōu)撫對象每人發(fā)放 500 元紅利性消費(fèi)券，消費(fèi)券為紙質(zhì)，不兌換現(xiàn)金，過期作廢，使用時(shí)要求出示身份證。。

得益于電子商務(wù)和無線互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，除了專門針對困難群體的消費(fèi)券外，在本文的檢索范圍內(nèi)，所有地方都采取了電子消費(fèi)券形式。政府與第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)合作，通過手機(jī)點(diǎn)擊搶券或者注冊搖號(hào)的方式，競爭確定消費(fèi)券的得主。這種方式有助于精準(zhǔn)定位，找到既有消費(fèi)愿望也有消費(fèi)能力的對象，最大限度發(fā)揮消費(fèi)券刺激消費(fèi)的功效，也有利于政府對發(fā)放和兌付過程的監(jiān)管。與刺激消費(fèi)的目標(biāo)相適應(yīng)，不管是武漢、昆明、長治，還是杭州、南京、聊城，所有地區(qū)都不約而同設(shè)計(jì)了消費(fèi)門檻，只有達(dá)到一定的個(gè)人消費(fèi)額度之后，才能用消費(fèi)券抵減一定的比例，這個(gè)比例通常在1/3 左右。至于消費(fèi)券具體適用的領(lǐng)域，主要是餐飲、零售、文旅，少數(shù)地區(qū)也將汽車、電器領(lǐng)域納入其中，不同產(chǎn)業(yè)類型所對應(yīng)的消費(fèi)券額度不一②武漢市政府2020 年5 月14 日就制定了《武漢市汽車和家電消費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼資金實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定從該日起到2020 年12 月31 日，凡是購買武漢本地生產(chǎn)、在本地銷售并上牌的新購車用戶，燃油車可享受購車價(jià)3% 的政府補(bǔ)貼，最高至每臺(tái)3000 元，新能源汽車補(bǔ)貼每臺(tái)1 萬元。。

一些地方嘗試啟動(dòng)特別通道，對弱勢困難群體發(fā)放消費(fèi)券?！段錆h市人民政府消費(fèi)券投放工作方案》就提出，設(shè)置一定數(shù)量的專用消費(fèi)券，以特定方式投放，對低保、特困和建檔立卡貧困人口進(jìn)行兜底保障，由民政和扶貧系統(tǒng)組織發(fā)放，不參與電子消費(fèi)券的網(wǎng)上競爭。盡管我們暫時(shí)無從知道具體細(xì)節(jié)，這個(gè)安排至少從大方向上保證了合理性。普洱市的愛心消費(fèi)券除強(qiáng)調(diào)定向發(fā)放、非電子形式外，相比武漢市的規(guī)則更為明確細(xì)致。例如，它規(guī)定每張消費(fèi)券面值100 元，每人限領(lǐng)1 張，不設(shè)消費(fèi)門檻，消費(fèi)時(shí)可直接折抵價(jià)金。不過，在甄別受疫情沖擊最需要幫助的對象方面，現(xiàn)有消費(fèi)券規(guī)則大多依賴既有路徑，只是考慮了已經(jīng)建檔在冊的低保、特困人口，沒有顧及因疫情而新增的失業(yè)和返貧人員，這是一個(gè)不得不提及的硬傷。事實(shí)上，這部分人群才是最需要照顧的對象。

至于電子消費(fèi)券發(fā)放的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，大部分地方都能堅(jiān)持渠道的多元性，既為了照顧不同居民的上網(wǎng)習(xí)慣，也是為了促進(jìn)平臺(tái)之間公平競爭。例如，武漢市電子消費(fèi)券發(fā)放的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有微信、支付寶、美團(tuán)；運(yùn)城市選定的渠道有中國工商銀行手機(jī) app、中國建設(shè)銀行三晉通app 或建行晉社區(qū)微信公眾號(hào)。濟(jì)南市通過當(dāng)?shù)亍百N票票”平臺(tái)進(jìn)行發(fā)放，以現(xiàn)有的文旅惠民消費(fèi)服務(wù)平臺(tái)為依托，積極與支付寶、銀聯(lián)等多個(gè)支付平臺(tái)合作，并正在對接開啟微信、支付寶、云閃付等多種支付手段[17]。不過，也確有不少地方在消費(fèi)券發(fā)放、消費(fèi)券兌付方面，存在指定單一互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的現(xiàn)象，遭到公眾和業(yè)界專家的質(zhì)疑。例如，杭州市發(fā)放的消費(fèi)券就只能在支付寶領(lǐng)取，也只能通過支付寶兌付[18]；聊城市雖然由政府建立統(tǒng)一的app 發(fā)放消費(fèi)券，但能兌付消費(fèi)券的僅限于微信用戶。

雖然消費(fèi)券的發(fā)放或兌付平臺(tái)未必向政府收費(fèi)，不是典型的政府采購行為，但是，這種機(jī)會(huì)不僅能提升商業(yè)知名度，更能收獲大量的用戶，從而間接提升商家的競爭力?！斗磯艛喾ā返?2 條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品。杭州、聊城市的此類做法與該規(guī)定不符。在政府消費(fèi)券發(fā)放的場景中，平臺(tái)實(shí)際上在代行公共服務(wù)職能。政府選定兌付平臺(tái)，類似于采購公共服務(wù)，盡管不能適用《政府采購法》，也應(yīng)該遵循公開、公平、公正原則，履行一定的程序。在這方面，溫州市鹿城區(qū)公開征選電子消費(fèi)券兌現(xiàn)平臺(tái)的做法值得稱道[19]。

至于消費(fèi)券在金融法方面的合規(guī)性，各地消費(fèi)券規(guī)則都有應(yīng)對措施。例如，消費(fèi)券必須在規(guī)定期限內(nèi)一次性使用完畢，不能提現(xiàn)，不允許找零，禁止轉(zhuǎn)讓。相對不確定的是，如果紙質(zhì)消費(fèi)券采用無記名方式，被轉(zhuǎn)讓的可能性仍難以杜絕。只要采取記名方式，用券時(shí)要求核對身份，這個(gè)顧慮就可以徹底消除。

六、結(jié)語

新冠肺炎疫情期間，各地動(dòng)用財(cái)政資金發(fā)放消費(fèi)券的效果如何，需要政府跟進(jìn)評(píng)估，并適時(shí)調(diào)整政策內(nèi)容。這方面既不是法學(xué)研究的強(qiáng)項(xiàng)，也不是本文關(guān)注的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和模型分析更能發(fā)揮作用[20]。本文重點(diǎn)關(guān)注的是，政府消費(fèi)券到底要達(dá)成什么政策目標(biāo)，不同的目標(biāo)應(yīng)分別采取何種政策手段，如何保證政府發(fā)放消費(fèi)券行為的合法性。

本文得出的結(jié)論是，由于資金規(guī)模不大，各地都沒有修改和調(diào)整預(yù)算，預(yù)備費(fèi)可以支撐消費(fèi)券發(fā)放。這方面的決策權(quán)掌握在政府手里，政府行為的合法性毋庸置疑。消費(fèi)券的主要目的在于刺激經(jīng)濟(jì)、提振消費(fèi)，因此消費(fèi)券發(fā)放和兌付應(yīng)遵循效率原則，最大程度調(diào)動(dòng)有消費(fèi)能力的人群的消費(fèi)愿望。與此同時(shí)，也有地方提出要照顧弱勢群體，為其安排專項(xiàng)消費(fèi)券。鑒于扶貧濟(jì)困的初衷，這部分消費(fèi)券應(yīng)遵循公平原則，精準(zhǔn)定位，提升弱勢群體的消費(fèi)能力。從各地政府消費(fèi)券的發(fā)放規(guī)則看，這兩個(gè)方面都沒有大問題。即便有的地方只發(fā)了經(jīng)濟(jì)刺激類消費(fèi)券，沒有發(fā)放扶貧救濟(jì)類消費(fèi)券，也不代表政府行為失當(dāng)。扶貧救濟(jì)可以通過社會(huì)保障系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，重點(diǎn)照顧因疫情引發(fā)的困難群體，消費(fèi)券不一定是最好的形式。

從金融監(jiān)管的角度看，由于電子消費(fèi)券是大頭，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用后，可以做到一次性消費(fèi)、不找零、不提現(xiàn)，杜絕了消費(fèi)券淪為貨幣的可能性。唯一值得擔(dān)心的是，有些地方指定單一平臺(tái)發(fā)放消費(fèi)券或兌付消費(fèi)券，這會(huì)影響市場公平競爭。從性質(zhì)上看，盡管不一定要付費(fèi)，但這與政府采購公共服務(wù)無異，也應(yīng)該遵循公開、公平、公正的原則，不能讓單一主體獨(dú)占機(jī)會(huì)。