宋 芳

(中國石化上海石油化工股份有限公司，上海 200540)

大型石油化工企業(yè)投資與建設(shè)工程項目具有建設(shè)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、產(chǎn)業(yè)鏈較長、生產(chǎn)工藝復(fù)雜、資源能耗高、產(chǎn)品危險程度高且污染嚴重等特點，在投資項目事前管理階段加強法律論證工作具有顯著的必要性、緊迫性。然而，前移法律風險管控關(guān)口，在投資事前管理階段開展法律論證的實踐工作剛剛起步，當前我國在該領(lǐng)域的理論和實務(wù)研究成果欠缺，存在諸多問題和難點。

1 石化企業(yè)投資項目法律論證政策革新概述

黨的“十八大”以來，我國加快進行國有資產(chǎn)管理機制建設(shè)，進一步完善了配套的法律法規(guī)，對投資監(jiān)督管理體系進行重大調(diào)整，完善以管理資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，將權(quán)利下放和配套監(jiān)管相統(tǒng)一。

國務(wù)院國資委于2017年1月18日修訂發(fā)布《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》，首次以國務(wù)院部門規(guī)章的形式，規(guī)定企業(yè)應(yīng)當在投資事前管理階段開展法律論證工作，及時發(fā)現(xiàn)投資風險，減少投資損失。投資管理工作重心逐步從政府部門事前審批轉(zhuǎn)向事前政策引導、過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管，企業(yè)投資自主權(quán)進一步落實。2018年以來，國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布實施《精簡審批事項規(guī)范中介服務(wù)實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度的工作方案》和《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》等規(guī)范性文件，工程建設(shè)項目精簡前置審批，優(yōu)化審批程序，只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審(用海預(yù)審)兩項前置審批，其他審批事項實行并聯(lián)辦理。同時，將工作重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管，部署建設(shè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺，建立縱橫聯(lián)動協(xié)管體系；確定了建成工程建設(shè)項目審批制度框架和管理系統(tǒng)，壓減審批時間的工作目標和時間表。2020年將基本建成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項目審批和管理體系。

2 石化企業(yè)投資項目法律論證機制構(gòu)建現(xiàn)狀

2.1 中國石化構(gòu)建合法合規(guī)性論證機制實例[1]

中國石油化工集團有限公司(以下簡稱中國石化)近年探索開展投資項目前期合法合規(guī)性論證工作機制建設(shè)，于2017年印發(fā)《中國石化項目投資決策合法合規(guī)性論證管理辦法》，提出“投資項目在提交決策前應(yīng)當經(jīng)過合法合規(guī)性論證”。2019年印發(fā)《中國石化全面依法依規(guī)治企強化管理的意見》，對事關(guān)公司治理、基本制度、員工切身利益及企業(yè)重組改制、境內(nèi)外投資、合資合作、收購兼并、破產(chǎn)清算等重大事項的決策，應(yīng)進行合法合規(guī)性審核。

某石化企業(yè)重大決策涉法事項合法合規(guī)性論證機制的基本流程為：首先，科學界定重大決策涉法事項范圍，制定具體清晰便于執(zhí)行的重大決策認定標準，建立企業(yè)重大決策合法合規(guī)性審核事項清單；其次，在論證程序上，重大決策涉法事項由業(yè)務(wù)主辦部門提出，由主辦部門組織相關(guān)專業(yè)部門進行專業(yè)論證，對重大決策涉法事項合法性、必要性和可行性進行研究，并對所要解決的問題、措施進行充分調(diào)研論證；最后，業(yè)務(wù)部門將專業(yè)論證結(jié)果送交企業(yè)法律事務(wù)部門進行綜合性法律論證。該機制在運行過程中，存在重大決策涉法事項合法合規(guī)性論證機制缺乏系統(tǒng)性、制度執(zhí)行不嚴格、專業(yè)法律論證不充分且不到位，論證成果的應(yīng)用性不足、應(yīng)用效果不明顯等實務(wù)問題。

2.2 法律論證工作開展過程中存在的矛盾和問題

通過在百度學術(shù)、CNKI等權(quán)威的綜合性學術(shù)資源搜索平臺進行文獻檢索可知，2017年以來，以投資項目法律論證、合法合規(guī)論證為研究對象或內(nèi)容的學位論文和期刊論文寥寥無幾。事實上，投資項目前期論證主要以可行性研究為主，法律論證工作的方法和流程缺乏統(tǒng)一標準，理論研究的主流觀點尚未形成。實務(wù)中，法律論證、合法合規(guī)論證主要采用法律盡職調(diào)查的工作方法，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理指引和標準，經(jīng)費保障不足，論證工作的開展良莠不齊，論證質(zhì)量不高。項目投資風險控制需要和不充分、不完善的論證機制建設(shè)之間的矛盾，已經(jīng)成為當前我國石化企業(yè)投資項目法律論證工作開展的主要矛盾。

3 石化企業(yè)投資項目法律論證工作改進建議

3.1 充分開展調(diào)查研究，科學分類

國有企業(yè)投資管理需要兼顧政治、社會、經(jīng)濟效益，為滿足符合企業(yè)實際的投資風控指導性要求，重大投資項目范圍和分類的確定有必要把握三方面的原則：一是突出企業(yè)主業(yè)(企業(yè)主營業(yè)務(wù)和核心業(yè)務(wù)范圍)，中央企業(yè)投資服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)國有資本出資人投資意愿，堅持聚焦主業(yè)，大力培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，嚴格控制非主業(yè)投資；二是明確風險偏好，主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，需要將企業(yè)全面風險管理體系確定的生產(chǎn)經(jīng)營特定風險偏好、風險等級作為投資風險管理重大項目分類的重要依據(jù)；三是注重問題，即將涉及群體性事件、地緣政治、公司人格否認訴訟等法律合規(guī)重大重要風險，作為重大投資項目范圍和分類的重要條件。大型石油化工項目在遵循上述原則的基礎(chǔ)上，需要充分開展調(diào)查研究，明晰企業(yè)投資重大風險和風險控制等級，根據(jù)行業(yè)和企業(yè)實際，細化重大投資項目判斷標準，確定年度企業(yè)重大重點論證項目清單，法律合規(guī)部門即可根據(jù)項目分類和年度重大重點論證項目清單，以及企業(yè)投資重大風險和風險控制等級，提前制定論證工作計劃。

3.2 以風險控制為導向，合理定位

建議在《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》(以下簡稱《指引》)的總體框架下，為投資法律論證工作劃定清晰、便于實施的工作范圍，為法律合規(guī)論證工作牽頭部門配備必要的管理資源，同時確定論證工作評價考核要求和標準。

《指引》由國資委于2018年11月發(fā)布，旨在對合規(guī)的內(nèi)涵和外延進行調(diào)整，防止合規(guī)泛化傾向，推動合規(guī)管理與法律風險防范、監(jiān)察、審計、內(nèi)控、風險管理等工作相統(tǒng)籌、相銜接[2]。《指引》將協(xié)同聯(lián)動——推動合規(guī)管理與法律風險防范、監(jiān)察、審計、內(nèi)控、風險管理等工作相統(tǒng)籌、相銜接，確保合規(guī)管理體系有效運行——作為中央企業(yè)加快建立健全合規(guī)管理體系的原則之一。明確由企業(yè)董事會根據(jù)主營業(yè)務(wù)的實際需要，推動完善合規(guī)管理體系，設(shè)置合規(guī)管理牽頭部門，并決定其職能；由企業(yè)經(jīng)理層根據(jù)董事會決定，建立健全合規(guī)的管理組織架構(gòu)，明確合規(guī)管理流程，確保合規(guī)要求融入業(yè)務(wù)領(lǐng)域；監(jiān)察、審計、法律、內(nèi)控、風險管理、安全生產(chǎn)、質(zhì)量環(huán)保等相關(guān)部門，在職權(quán)范圍內(nèi)履行合規(guī)管理職責。在上述體系框架下，企業(yè)根據(jù)投資項目分類及其對應(yīng)的風險控制等級，以問題為導向，確立法律、內(nèi)控、風險管理、安全生產(chǎn)、質(zhì)量環(huán)保等相關(guān)部門在合規(guī)管理體系中的具體職責和分工界面，實現(xiàn)法律論證嵌入投資項目全過程管理。圍繞“風險控制有力”的工作目標，提高法律論證意見權(quán)威性，建議建立對法律合規(guī)論證意見不予采納的說明制度和反饋機制，達到較高風控等級的項目可以實行法律合規(guī)論證“一票否決”。

3.3 提高論證專業(yè)化水平，扎實基礎(chǔ)

(1)加強投資法律風險管理專項法律法規(guī)識別和風險控制方案制定，建立重大投資法律合規(guī)風險識別預(yù)警機制，將有關(guān)重點法律法規(guī)識別成果應(yīng)用作為投資項目風險管理的重要內(nèi)容。切實提高法律合規(guī)論證專業(yè)化水平，開展法律法規(guī)、行政許可、論證案例等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，切實提高論證專業(yè)化水平。

(2)強化論證工作流程化、信息化建設(shè)。在科學分類的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化論證工作流程，例如可以將重大專項論證或者常規(guī)論證的工作流程進一步細分，建立分級分類開展項目風險排查的程序和規(guī)范。落實法律論證嵌入投資項目全過程管理，根據(jù)項目計劃、安全生產(chǎn)、質(zhì)量環(huán)保等相關(guān)部門在論證證據(jù)資料提供的具體職責和分工界面，實現(xiàn)論證管理業(yè)務(wù)信息化。為了持續(xù)提升投資風險管理工作的質(zhì)量和效率，還有必要探索確定法律合規(guī)論證在重大項目后評價、投資風險管理專項審計的評價標準，實現(xiàn)論證工作閉環(huán)管理。

(3)工作經(jīng)費保障。一方面，可以采用法律工作管理費用單獨列支，即論證費用預(yù)算和項目費用預(yù)算分離的方式開展預(yù)算申報和規(guī)范使用；另一方面，也可以統(tǒng)一采取列入項目概算的方式，將論證費用作為項目前期費用列支。

4 結(jié)語

百年大計，布在方策，成在法治。大型石油化工企業(yè)探索建立投資項目法律論證工作機制，持續(xù)加強項目投資重大風險防控，取得了初步成果，同時也面臨著創(chuàng)新發(fā)展的挑戰(zhàn)。在國家項目行政審批和配套監(jiān)管制度革新的正確指導下，石油化工企業(yè)將堅持問題導向，持續(xù)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，加強實踐、完善機制，推動企業(yè)成為遵守法律、合規(guī)守信、履行社會責任的典范，為企業(yè)基業(yè)長青提供有力保障。