張向東

以個案切入，對一項制度的實踐尤其是一項政策執(zhí)行的過程進行研究，往往豐富而生動。但是如果一直拘泥于政策過程的微觀機理，而對該政策的宏觀理念和功能定位不清晰，相關(guān)研究結(jié)論便容易出現(xiàn)偏差乃至誤導(dǎo)。以分稅制為核心的現(xiàn)代公共財政體制改革以來，它一直被認為是央地關(guān)系發(fā)展的決定性因素。相關(guān)研究認為，以財權(quán)上收、事權(quán)下放為重要特征的分稅制，導(dǎo)致了中央與地方財權(quán)和事權(quán)劃分的不對等和公共服務(wù)的缺失；以項目制為代表的專項轉(zhuǎn)移支付，標(biāo)志著中央政府由總體性治理向技術(shù)性治理的范式轉(zhuǎn)換。然而，從我國現(xiàn)代化宏觀發(fā)展邏輯來看，發(fā)展主義導(dǎo)向的非均衡發(fā)展道路決定了政府的生產(chǎn)性選擇偏好,而非公共服務(wù)偏好。央地關(guān)系的主調(diào)仍然是政治集中、經(jīng)濟放權(quán)的發(fā)展主義邏輯，專項轉(zhuǎn)移支付政策的設(shè)計恰恰是以中央控制地方為目的，而不是項目制研究者所謂的“技術(shù)治理”。真正體現(xiàn)技術(shù)性治理的機制安排則是在財權(quán)上收的同時，中央賦予地方相對較多的經(jīng)濟發(fā)展和資源配置的自主權(quán)。同時，中央政府倡導(dǎo)的非均衡發(fā)展模式?jīng)Q定了我國現(xiàn)代化進程呈現(xiàn)為階段性的動力機制轉(zhuǎn)換和政策調(diào)整。因此，分稅制與央地關(guān)系有非常強的相關(guān)性，但它不是原因，而是結(jié)果。項目制不是技術(shù)治理的標(biāo)志，真正的技術(shù)性治理只有在現(xiàn)代化進程的宏觀邏輯中才能理解。只有把握住現(xiàn)代化宏觀轉(zhuǎn)型的動力機制，我們才能對制度和政策過程有一個準(zhǔn)確的定位和判斷，才能對微觀政策過程的豐富性和多樣性實踐有一個根本性的規(guī)律認知。

因此40年的經(jīng)濟發(fā)展中，以GDP增長為核心的非均衡發(fā)展模式，是理解我國央地關(guān)系不斷變化發(fā)展的關(guān)鍵，分稅制、項目制等財政領(lǐng)域的制度設(shè)計應(yīng)該是這一發(fā)展邏輯的結(jié)果，而不是原因。

一、央地關(guān)系及其與項目制之關(guān)聯(lián)研究述評

在學(xué)界，制度變遷對于我國經(jīng)濟發(fā)展的影響一直是研究的核心，其中分權(quán)式改革和財政政策的變遷成為研究經(jīng)濟增長和政府行為(包含央地關(guān)系)的關(guān)鍵變量。分權(quán)式改革(財政聯(lián)邦制)的主要特點是中央放權(quán)地方，以推動GDP增長為標(biāo)志的經(jīng)濟發(fā)展?！癕型層級制”、地方財政聯(lián)邦主義和地方行為聯(lián)邦制的提出，中央有效領(lǐng)導(dǎo)和縣級區(qū)域相對自主發(fā)展的框架分析等都是這一管理模式活力的體現(xiàn)和理論總結(jié)。(1)相關(guān)分析參見錢穎一、許成鋼：《中國的經(jīng)濟改革為什么與眾不同》，《經(jīng)濟社會體制比較》1993年第1期，第29頁；鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央—地方關(guān)系的變革與動力》，北京：東方出版集團，2013年，第86頁；張五常：《中國的經(jīng)濟制度》，北京：中信出版社，2009年，第56頁。不過仍然有持西方自由主義立場的分權(quán)論者認為，純粹的分權(quán)帶來地方政府行為的理性化和經(jīng)濟增長，并用分稅制后的數(shù)據(jù)證明了中央集權(quán)使地方政府從“援助之手”演變?yōu)椤熬鹑≈帧薄?2)陳抗等：《財政集權(quán)與地方政府行為變化：從援助之手到攫取之手》，《經(jīng)濟學(xué)》(季刊)2002年第4期，第111頁。但是這一分析無法解釋分權(quán)條件下地方政府同樣存在攫取行為。如在分稅制之前，地方政府已經(jīng)極力擴大預(yù)算外資金；分稅制以后“省直管縣”的分權(quán)性實驗改革中，地方政府提高的仍然是基礎(chǔ)建設(shè)支出，而非民生性支出。(3)陳思霞、盧盛峰：《分權(quán)增加了民生性財政支出嗎？》，《經(jīng)濟學(xué)》(季刊)2014年第4期，第11261頁。

因此，分權(quán)并不一定帶來經(jīng)濟增長，強大的政治集中是分權(quán)得以有效推動經(jīng)濟增長的前提，也是規(guī)范中央和地方政府行為的前提。(4)王紹光：《分權(quán)的底線》，《戰(zhàn)略與管理》1995年第2期，第37頁；Blanchard，O．a(chǎn)nd Shleifer，A．“Federalism with and without Political Centralization：China versus Russia．”IMF Staft Papers，2001，48，pp.171-179．傅勇指出，由于相對的財政自主權(quán)和經(jīng)濟決策權(quán)下放，使地方政府獲得了地方經(jīng)濟發(fā)展的自主性，同時官員的任命、考核、晉升和激勵由上級政府來進行，又保證了地方官員在決策時受上級宏觀政策的制約而不至于偏離中央的發(fā)展導(dǎo)向，因此，政治集中與財政分權(quán)的有機結(jié)合是中國式分權(quán)的重要特征。(5)傅勇：《中國的分權(quán)為何不同：一個考慮政治激勵與財政激勵的分析框架》，《世界經(jīng)濟》2008年第1期，第16頁。張軍則指出，經(jīng)濟增長是中國式分權(quán)的主要目標(biāo)，地方政府推動的區(qū)域性競爭是經(jīng)濟增長的主要動力，但以增長為目標(biāo)的競爭會導(dǎo)致地方政府的生產(chǎn)性支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)選擇偏好；這是中國式分權(quán)發(fā)展道路的代表性特點，為增長而競爭的地方政府在財政支出方面具有選擇性偏向，惡性競爭、重復(fù)性建設(shè)和民生服務(wù)的缺失，是地方政府理性選擇的結(jié)果；但是國家宏觀發(fā)展目標(biāo)和激勵結(jié)構(gòu)的調(diào)整可以改變這一局面。(6)張軍：《為增長而競爭》，上海：上海人民出版社，2008年，第10頁；傅勇、張晏：《中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長而競爭的代價》，《管理世界》2007年第3期，第4頁。

強有力的中央政府、發(fā)達而成熟的政治組織體系，保證了在政治層面中央對地方的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，這是分權(quán)的前提。中央在經(jīng)濟層面賦予地方經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)的自主權(quán)，區(qū)域間有效分權(quán)和競爭，并將地方尋租行為有效控制在可承受范圍內(nèi)，這是經(jīng)濟增長和保持活力的關(guān)鍵，(7)楊其靜、聶輝華：《保護市場的聯(lián)邦主義及其批判》，《經(jīng)濟研究》2008年第3期，第99頁；張向東：《場域、邊界及其產(chǎn)生的條件：評“項目制”研究》，《華東師范大學(xué)學(xué)報》2018年第1期，第121頁。也是中國式分權(quán)的基本邏輯。分稅制對央地關(guān)系的影響，必須要在中國式分權(quán)這一語境下來理解，甚至可以認為，分稅制是中國式分權(quán)階段性發(fā)展的一個結(jié)果，至少是對上一階段經(jīng)濟發(fā)展進行的有機調(diào)整。在“財政包干”的政策激勵下，各地方“藏富于民、藏富于企”，同時預(yù)算外資金急劇膨脹，導(dǎo)致中央財政捉襟見肘，對宏觀經(jīng)濟發(fā)展和調(diào)控力不從心。于是，中央在強有力的政治權(quán)威保障下，開始以分稅制的方式構(gòu)建我國現(xiàn)代化的財政體系，既保證了中央財權(quán)的集中，實現(xiàn)了對地方發(fā)展的宏觀引導(dǎo)，又保證了地方的經(jīng)濟發(fā)展決策權(quán)和自主權(quán)。在分稅制下，中央實現(xiàn)了財權(quán)的集中，地方承擔(dān)了主要的事權(quán)，地方政府轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展決策權(quán)和資源配置的自主權(quán)沒有被消解。至于土地財政和地方政府負債風(fēng)險，以及地方政府公共服務(wù)能力相對下降而引發(fā)的民生問題等，盡管與分稅制實施過程有相關(guān)性，但分稅制并不是誘因。這些問題的產(chǎn)生是發(fā)展主義政策導(dǎo)向的結(jié)果，根植于現(xiàn)代化進程中動力機制的階段性轉(zhuǎn)換。以分稅制為核心的財政體系對央地關(guān)系和地方政府行為的改變也確實具有推動、激勵甚至扭曲作用，但這些作用必須定位在我國分權(quán)的邏輯下來理解，而不能無限放大。多數(shù)研究者都認為導(dǎo)致地方政府土地財政的擴張、高負債率和公共服務(wù)不足的原因是分稅制，(8)周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學(xué)》2006年第6期，第101頁。這是一個認識的誤區(qū)。

在進一步的財政政策研究中，專項轉(zhuǎn)移支付——項目制——成為研究熱點，更為重要的是項目制研究已經(jīng)超越了公共財政的領(lǐng)域，上升為對國家治理和政權(quán)運行內(nèi)在機制的研究。有學(xué)者將項目制作為一種新的國家治理方式進行定位，認為作為國家資源再分配的、新型的現(xiàn)代公共財政機制，項目制意味著一種新的技術(shù)治理方式對傳統(tǒng)整體性治理的替代，也是對既有央地關(guān)系、國家與社會關(guān)系的重新塑造；但在政策執(zhí)行過程中對中央政府的利益部門化、地方政府自我利益指向等問題如何有效規(guī)范，他們又表現(xiàn)出一種無力感。(9)渠敬東和周飛舟的文章最具代表性。渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期，第113頁；周飛舟：《財政資金的專項化及其問題：兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期，第1頁。周飛舟等通過分稅制改革以來政策實踐的考察認為，以“土地財政”為核心的地方政府自主性擴展行為是以中央集權(quán)為特征的分稅制改革帶來的意外性后果，它造成了新的“二元財政格局”。(10)孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學(xué)》2013年第4期，第40頁；周飛舟：《分稅制十年》，《中國社會科學(xué)》2006年第6期，第100頁。

學(xué)界普遍認為，項目制的運作出現(xiàn)了結(jié)果與政策目標(biāo)的偏離。如“行政發(fā)包制”的研究者指出，項目制在上下級政府之間的運作體現(xiàn)為一種“行政發(fā)包”特征。其中，以縣級政府為主體的地方政府，對各種項目進行整合打包，重新規(guī)劃實施，出現(xiàn)了地方自主性和自利性的行為，很多項目在這一實施方式下偏離了原有政策目標(biāo)。(11)折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯：對“項目進村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2011年第4期，第126頁；周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期，第1頁。周雪光則指出，面對上級的政策壓力，基層政府間以自身利益為指向，形成了策略性應(yīng)對的“共謀”行為，這種“制度化了的非正式行為”有其存在土壤，即“政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性的悖論、激勵強度與目標(biāo)替代的悖論、科層制度非人格化與行政關(guān)系人緣化”導(dǎo)致了執(zhí)行過程對政策初衷的偏離。(12)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》2008年第6期，第1頁。在此基礎(chǔ)上，由于項目制的專項性特征，產(chǎn)生了中央部門的控制權(quán)和地方政府為爭奪剩余控制權(quán)的上下級 “正式談判”“非正式談判”和“準(zhǔn)退出”的三種博弈模式。(13)周雪光、練宏：《政府內(nèi)部上下級部門間談判的一個分析模型——以環(huán)境政策實施為例》，《中國社會科學(xué)》2011年第5期，第80頁；周雪光：《項目制：一個“控制權(quán)”理論視角》，《開放時代》2015年第2期，第69頁。

總體而言，對分稅制的考察，尤其是項目制研究，學(xué)界聚焦典型個案，運用敘事的方式呈現(xiàn)出了實踐的多樣性，凸顯了項目制的微觀機制，并借此闡釋了我國上下級政府間的互動模式。學(xué)者們將制度和政策規(guī)定的普遍性和實踐過程的多樣性，尤其是二者之間的張力揭示了出來，開拓了一個研究的新空間。但是對某項政策研究，以個案的方式進行微觀切入時，必須要對這項政策的運行邊界、相關(guān)政策體系和宏觀背景有一個明確的交代，所得出的結(jié)論才能具有普遍解釋力。分稅制的中央集權(quán)效應(yīng)是毋庸置疑的，但是如果據(jù)此認為它導(dǎo)致了地方政府自我指向的政策執(zhí)行，尤其把土地財政、攫取之手等行為歸結(jié)為分稅制改革的意外性后果，理由顯然不夠充分。因為分稅制改革雖然加強了中央集權(quán)，但集權(quán)的僅僅是宏觀調(diào)控的能力，分權(quán)式發(fā)展依舊是主要特征，如地方經(jīng)濟發(fā)展的決策權(quán)、資源開發(fā)和配置權(quán)依舊歸屬地方政府，地方政府之所以具有與上級政府之間的博弈能力也在于此。因此，經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的政策體系不僅僅體現(xiàn)在公共財政領(lǐng)域，還有招商引資等圍繞經(jīng)濟增長這一根本目標(biāo)的一系列政策安排，也正是這一系列分權(quán)式政策安排保證了地方政府的自主性。也正是自主性保證了地方政府在現(xiàn)代化動力機制上從工業(yè)化驅(qū)動轉(zhuǎn)換到城市化驅(qū)動的階段，自主地選擇了土地財政的發(fā)展道路。因此土地財政的發(fā)展模式與分稅制有密切的相關(guān)性，但不是它的意外性后果，而是城市化驅(qū)動發(fā)展階段的必然選擇。

項目制是中央在保證經(jīng)濟增長的前提下，為實現(xiàn)政府間、區(qū)域間和城鄉(xiāng)間財政平衡，而采取的宏觀調(diào)控手段。只有在分稅制改革為中央政府提供強有力的財政汲取保障前提下，國家才能具備這一能力。同時作為公共財政轉(zhuǎn)移支付的一種，它和稅收返還、一般轉(zhuǎn)移性支付是相配套的，而后兩者與其他經(jīng)濟發(fā)展政策一起保證了地方政府的自主性。至于在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏離，其主要原因在于地方政府的選擇性執(zhí)行，而這種選擇性執(zhí)行的原因和驅(qū)動卻是因為發(fā)展主義政策導(dǎo)向下，以經(jīng)濟增長為主要目標(biāo)的中央需求。因此，就宏觀經(jīng)濟發(fā)展而言，地方政府的自主性發(fā)展既源自國家的分權(quán)式改革，也實現(xiàn)了國家這一發(fā)展要求。政策執(zhí)行的偏離、中央利益部門化、地方政府的自我利益訴求是這一階段發(fā)展的負效應(yīng)，但發(fā)展并沒有脫離主要方向，而且中央也在不斷進行調(diào)整。更為關(guān)鍵的是，政策執(zhí)行的偏離是現(xiàn)代各國都面臨的共性難題，即按照委托-代理理論，無論是市場還是國家的公共管理都面臨這一難題的困擾。但是階段性的宏觀政策改革都在主要層面對其進行了有效克服，從而有效保證了現(xiàn)代化進程的發(fā)展方向。發(fā)達國家的自由主義、國家干預(yù)主義、福利國家到新公共管理運動和新公共服務(wù)運動的改革，以及我國從財政包干制、分稅制到供給側(cè)改革，都是在積極推進對這一問題的克服。

因此，對項目制這一具體政策的定位，必須放在我國分權(quán)式現(xiàn)代化進程中來，根據(jù)現(xiàn)代化進程的階段發(fā)展及其發(fā)展動力機制的轉(zhuǎn)換邏輯加以理解，才會更具有解釋力。

二、發(fā)展主義導(dǎo)向與土地財政偏好及公共服務(wù)意愿不足

相關(guān)研究認為地方政府的土地財政和公共服務(wù)意愿不足等政策偏好是分稅制的“意外性后果”，(14)孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學(xué)》2013年第4期，第40頁。筆者對這一結(jié)論持有疑問，認為地方政府的土地財政等微觀政策偏好是中央政府發(fā)展主義宏觀導(dǎo)向下，我國現(xiàn)代化進程進入城市化驅(qū)動階段的必然選擇。

中央政府一直強調(diào)，發(fā)展才是硬道理，經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟現(xiàn)代化首當(dāng)其沖，是重中之重。而經(jīng)濟現(xiàn)代化發(fā)展有一個從工業(yè)化驅(qū)動，促進資源要素規(guī)?；?，推動城市化發(fā)展，當(dāng)城市化達到一定規(guī)模之后，又由城市化驅(qū)動推動工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟現(xiàn)代化的過程。在這一過程中，按照比較優(yōu)勢原理，要素和資源稟賦結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生階段性變化，經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)也隨之演變，這是我國經(jīng)濟發(fā)展政策不斷調(diào)整，從而體現(xiàn)為階段性特點的根本原因所在，它決定了地方政府在生產(chǎn)性政策選擇中，因不同階段而對不同要素和資源有著選擇性偏好。

(一)城市化驅(qū)動推動了地方政府的土地財政偏好

在改革開放初期，工業(yè)化驅(qū)動是我國經(jīng)濟增長的主要方式，在資本和技術(shù)要素奇缺的非均衡結(jié)構(gòu)下，低價的勞動力和低價甚至無價的土地投入成為工業(yè)化起步和發(fā)展的比較優(yōu)勢，加之利改稅和分權(quán)讓利的改革，促進了工業(yè)化持續(xù)性的高速增長。這一時期，勞動力、自然資源和土地充裕，通過政策安排下的低價投入彌補了資本和技術(shù)奇缺的制約。這是地方政府對土地要素的初期依賴，即通過低價甚至無償?shù)耐恋毓?yīng)彌補資本的缺失。工業(yè)化的高速增長帶動了產(chǎn)業(yè)的空間轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)調(diào)整，人口和各種資源要素的空間集聚推動了城市化的發(fā)展。繼而，在城市化進程中，人口和資源集聚效應(yīng)導(dǎo)致土地要素價格上漲，資本和技術(shù)也逐漸成為發(fā)展的核心要素?？臻g資源配置機制推動經(jīng)濟增長日益凸顯，空間的集聚推動著技術(shù)進步、知識溢出和人口的集中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)逐漸取代制造業(yè)而成為經(jīng)濟增長的主要支撐。地方政府在發(fā)展的要素選擇中，再次表現(xiàn)出對土地的依賴。但土地已不再僅僅服務(wù)于制造業(yè)，而是融資的重要渠道。至此，城市化逐漸替代工業(yè)化，成為經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力。

上世紀(jì)90年代末開始，我國城市化進入了加速發(fā)展階段，當(dāng)時城市化率已經(jīng)達到了30%，城市空間的集聚效應(yīng)凸顯，地方政府不斷以優(yōu)厚的土地政策打造工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，土地成為城市化的主要推動力量。這就是土地財政產(chǎn)生的背景和內(nèi)在邏輯。到2011年，我國城市化率已經(jīng)達到51.27%，按照國際經(jīng)驗，這是城市化驅(qū)動進入了以規(guī)模效應(yīng)為基礎(chǔ)的空間集聚推動經(jīng)濟增長的階段，如果順利的話，集聚效應(yīng)將會“推動人均國民收入迅速提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，完成增長方式的轉(zhuǎn)變，順利進入可持續(xù)的軌道；如果進展不順利，也可能導(dǎo)致城市化高成本抑制產(chǎn)業(yè)調(diào)整，降低國家競爭力，從而導(dǎo)致經(jīng)濟增長與社會發(fā)展脫節(jié)，易陷入‘中等收入陷阱’”。(15)張自然等：《中國城市化模式、演進機制和可持續(xù)發(fā)展》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2014年第2期，第58頁；中國經(jīng)濟增長前沿課題組：《城市化、財政擴張與經(jīng)濟增長》，《經(jīng)濟研究》2011年第11期，第4頁。顯然，土地財政可以促進地方政府?dāng)U大公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，推動城市化和地區(qū)經(jīng)濟增長；但是，對土地財政的過于依賴則造成了房地產(chǎn)價格上漲和各種公共服務(wù)成本上升，導(dǎo)致對人口和資源集中的排斥，進而抑制了工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。上述兩種效應(yīng)目前在我國都有突出的體現(xiàn)，這也正是土地財政受到詬病的原因。

不難看出，地方政府土地財政的出現(xiàn)是中央政府在發(fā)展主義導(dǎo)向下，經(jīng)濟增長進入城市化驅(qū)動階段的結(jié)果，它的影響效應(yīng)與分稅制正相關(guān)，但不是分稅制的“意外性后果”。在中央政府以增長為目標(biāo)的激勵考核機制下，地方政府在政策執(zhí)行的選擇上已經(jīng)包含了生產(chǎn)性選擇的偏好，而不具有公共服務(wù)職能的履行動力。(16)張軍等：《中國為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施?》，《經(jīng)濟研究》2007年第3期，第4頁。這一結(jié)論在省管縣改革，實現(xiàn)擴權(quán)強縣的財政自主改革中也得到印證——即使縣級政府在省管縣改革中獲得了較大的財政自主權(quán)，也沒有明顯的履行民生服務(wù)動機和行為。(17)陳思霞、盧盛峰：《分權(quán)增加了民生性財政支出嗎？》，《經(jīng)濟學(xué)》(季刊)2014年第4期，第161頁。地方政府稅收動力不足不僅僅表現(xiàn)在分稅制的中央集權(quán)效應(yīng)這一階段，在財政包干時期地方政府也有加強預(yù)算外的非稅收入，藏富于地方的行為偏向。只是在分稅制階段，地方政府利用了土地財政推動地方官員在任期內(nèi)的經(jīng)濟增長，而沒有選擇有利于長期發(fā)展的經(jīng)濟行為，以“租稅替代”方式消解了稅收動力。(18)黃少安等：《“租稅替代”、財政收入與政府的房地產(chǎn)政策》，《經(jīng)濟研究》2012年第8期，第93頁。

非均衡發(fā)展也是我國政府的現(xiàn)實選擇，為了擺脫貧困必然要選擇具有比較優(yōu)勢的資源和要素來推動經(jīng)濟增長。加之，我國又是從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而來，正是全能主義的福利導(dǎo)致了政府沉重的負擔(dān)和社會缺乏活力，所以改革初期便必然選擇減輕政府負擔(dān)，激發(fā)社會活力的放權(quán)讓利，作為提升中央與地方活力的路徑。就政府自身而言，首先的政策選擇偏好就是“甩包袱”的機構(gòu)精簡和公共服務(wù)社會化、市場化，這是導(dǎo)致政府公共服務(wù)職能履行不足的歷史慣性所在，也是政府改革過程中的理性選擇。這不僅僅局限于地方政府，中央政府的公共服務(wù)職能的履行也正在不斷地調(diào)整完善過程中。

(二)以增長為目標(biāo)的發(fā)展導(dǎo)致了地方政府公共服務(wù)能力不足

在貧困的生存壓力下，政府的理性選擇首先是發(fā)展經(jīng)濟(生存基礎(chǔ)的重建)，而發(fā)展經(jīng)濟就需要市場化和行政自身的“甩包袱”式改革，這就是改革開放的背景。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和財政包干制的推行首先在農(nóng)村撬動了傳統(tǒng)體制。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制直接給農(nóng)民在集體化之外開拓出了新的生存空間(自留地)；財政包干制為地方提供了自主性生存空間和資源，生產(chǎn)和發(fā)展開始在自身領(lǐng)域里擺脫行政控制，按照自己應(yīng)有的發(fā)展方向行進。在城市，則推行企業(yè)市場化改制，并促進體制外的市場空間的形成。這些新興空間為經(jīng)濟和社會的自主發(fā)展提供了基礎(chǔ)，強有力的經(jīng)濟發(fā)展又助推國家政權(quán)建設(shè)和掌控能力提升。適當(dāng)?shù)男姓艡?quán)助力經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展又反哺政權(quán)建設(shè)，行政與市場力量實現(xiàn)了共贏。

但在市場化進程中，政府為精簡機構(gòu)，企業(yè)為盈利發(fā)展，都會將公共服務(wù)的責(zé)任推向事業(yè)單位。然而，事業(yè)單位自身也是政府的沉重包袱，是政府“甩包袱”式市場化改革的對象。于是，政府的公共服務(wù)功能便逐漸淡出。公共服務(wù)供給和市場天生有距離感，當(dāng)我們把它完全交給市場時，問題便不可避免。市場化在實現(xiàn)效率最大化的同時也帶來了公共服務(wù)供給的貧富分化，即公共服務(wù)供給的承擔(dān)者國企和事業(yè)單位都成為了市場化中的逐利者，公共服務(wù)的公平性被利益最大化替代，這種貧富分化與市場機制一起推動并造成了公共服務(wù)的不均衡。

具體過程是，為了增強事業(yè)單位的活力和自我發(fā)展的能力，充分發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造性，我國社會保障性和民生性的公共服務(wù)基本上推向了市場，辦公經(jīng)費和各項職能開支部分或全部斷供，實行服務(wù)收費制，自收自支、自負盈虧。這導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的分化：壟斷性市場化供給和公益性公共服務(wù)體系和能力的衰敗。在地方政府尤其是縣級政府層面，七站八所公共服務(wù)功能迅速萎縮甚至停滯，主要表現(xiàn)為：一是公益性公共服務(wù)經(jīng)不起市場的沖擊，技術(shù)人員流失嚴重，只有老弱病殘留守；二是具有壟斷性服務(wù)的部門，如房管站等收益較好，但也很快被政府安置人員所替代，技術(shù)性人員也急速萎縮；三是加劇了站所對本級政府的依賴，增加了本級政府的負擔(dān)，最終形成了經(jīng)費來源與上級財政脫鉤(線斷)、各地站所職能衰退(網(wǎng)破)和技術(shù)人員流失(人散)的局面。而在放手公共服務(wù)功能的同時，政府則積極把主要精力放在把控與生產(chǎn)性有關(guān)的土地等壟斷性資源，推動經(jīng)濟增長上。正是這一行為邏輯，導(dǎo)致了我國公益性公共服務(wù)供給缺失，社會發(fā)展失衡。

不難看出，政府的生產(chǎn)性選擇偏好，在改革開放初期就已經(jīng)存在，而且是中央和地方共同的行為特點，這是我國經(jīng)濟發(fā)展非均衡結(jié)構(gòu)決定的。因為從全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變是推動市場和社會空間產(chǎn)生的前提，也是我國改革開放的現(xiàn)實起點，發(fā)展是首要的選擇。以增長為目標(biāo)的發(fā)展必然驅(qū)動政府選擇決定推動增長的要素和資源進行有效配置，只是在不同發(fā)展階段，隨著要素地位和作用的轉(zhuǎn)換，政府進行了選擇的轉(zhuǎn)換。因此，在城市化驅(qū)動階段，土地成為決定性的稀缺資源，土地財政自然而然就成為政府的首要選擇。中央政府在利益部門化的過程中，同樣也存在這一行為邏輯。至于為什么國家多次政策調(diào)整，以公共服務(wù)為導(dǎo)向的發(fā)展理念并沒有有效引導(dǎo)地方政府甚至中央部門改變自身逐利行為，主要原因在于以增長為目標(biāo)的發(fā)展導(dǎo)向沒有根本性轉(zhuǎn)變，相關(guān)的考核機制和激勵機制沒有轉(zhuǎn)變，因此地方政府生產(chǎn)性選擇偏向也不可能發(fā)生根本性轉(zhuǎn)換。所以，地方政府的土地財政等政策偏好體現(xiàn)了現(xiàn)代化階段性發(fā)展的必然邏輯。分稅制作為一項政策強化了這一偏好選擇，而不是決定或引導(dǎo)性產(chǎn)生了這一偏好，它們之間只有正相關(guān)關(guān)系，沒有必然性邏輯，更不是“意外性后果”。

三、央地政府之間的博弈和共謀：試圖緩解非均衡發(fā)展的項目制

以分稅制為核心的公共財政政策體系的建構(gòu)，意味著我國公共財政體系現(xiàn)代化的開始，國家與社會、政府與市場、中央與地方的關(guān)系進入制度化的穩(wěn)定階段。因為在此之前的財政包干制等政策一直都是討價還價式的規(guī)定，尤其在中央與地方關(guān)系上，各地財政包干的基礎(chǔ)都不一樣，都是各自商議后確定的，不具有統(tǒng)一性。同時帶有集權(quán)性質(zhì)的分稅制也正好解決了由于地方自主性過強而帶來討價還價過程中中央的地位被動的問題。而專項轉(zhuǎn)移支付項目制則屬于在公共財政支出方面，中央對地方宏觀調(diào)控的補充手段。

中央政府為了縮小地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的差距，推動整體社會和經(jīng)濟的均衡發(fā)展，以及實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)，在公共財政制度設(shè)計中采取了兩種宏觀調(diào)控的政策手段：一是“消極均衡策略”的一般性轉(zhuǎn)移支付，由中央政府按照公式化進行財政分配，地方政府具有很大的資金使用自主權(quán)，也稱無條件轉(zhuǎn)移支付(unconditional grants)；二是“積極均衡策略”的專項轉(zhuǎn)移支付，為了實現(xiàn)中央政府的宏觀目標(biāo)導(dǎo)向，要求地方政府?？顚Ｓ?，也稱有條件轉(zhuǎn)移支付(conditional grants)，根據(jù)公共服務(wù)和發(fā)展是否具有溢出效應(yīng)，有時還要求地方政府提供配套資金。專項轉(zhuǎn)移支付通過資金用途的限定、嚴格的申報、審批、執(zhí)行和驗收程序以達到中央政府宏觀調(diào)控發(fā)展的目標(biāo)，同時中央政府可以借此直接影響地方政府的發(fā)展規(guī)劃和方式?！耙虼?，上級政府不論是為了均衡經(jīng)濟發(fā)展還是民生發(fā)展，均傾向采取積極均衡策略”，(19)呂冰洋等：《分稅與轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)：專項轉(zhuǎn)移支付為什么越來越多》，《管理世界》2018年第4期，第25頁。即中央政府自身在選擇宏觀調(diào)控措施時，更傾向于專項轉(zhuǎn)移支付，以便更加直接和快捷地實現(xiàn)宏觀目標(biāo)。專項轉(zhuǎn)移支付僅僅是公共財政支出調(diào)控體系的一部分，它的應(yīng)用范圍還只能局限在財政政策空間之下，與地方經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的相關(guān)政策相比，如對地方政府發(fā)展經(jīng)濟積極性予以激勵的自主性政策安排和官員晉升的激勵措施等，影響有限。因此，學(xué)術(shù)界以財政專項轉(zhuǎn)移支付為基礎(chǔ)的項目制研究，將這一政策定位為新型技術(shù)治理對傳統(tǒng)整體性治理的替代，顯然是沒有搞清項目制有效邊界，也偏離了國家對專項轉(zhuǎn)移支付的政策初衷。(20)相關(guān)分析參見張向東：《場域、邊界及其產(chǎn)生的條件：評“項目制”研究》，《華東師范大學(xué)學(xué)報》2018年第1期，第121頁。

與此同時，在項目制執(zhí)行過程中所體現(xiàn)出來的政府間共謀(上下級之間和基層之間)現(xiàn)象，尤其是地方政府與中央政府之間的利益博弈帶來的政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)偏離的意外性后果，是屬于我國現(xiàn)行央地關(guān)系的常態(tài)，因而是體現(xiàn)我國政府間關(guān)系的代表性特點；還是僅僅屬于這一政策過程的結(jié)果？現(xiàn)今部分項目制研究的目標(biāo)無疑是想得出具有普遍意義的解釋結(jié)論。但是對項目制過高的定位導(dǎo)致了對這一政策本身的誤解，甚至是根本不了解這一對象，因為多數(shù)項目制研究者沒有對這一政策進行解釋性的分析。本文認為，項目制之所以出現(xiàn)意外性后果，主要還是和這一制度自身設(shè)計和管理過程不完善相關(guān)，正是這些不完善放大了央地政府之間的博弈和共謀，這是本文要討論的核心問題。至于政府間的利益博弈則是委托-代理模式下政策執(zhí)行的共性問題，就我國常態(tài)化的政策執(zhí)行而言，這些博弈存在，但沒有脫離中央宏觀政策的方向。由于這一問題的復(fù)雜性，需要另文論述。我國非均衡性發(fā)展的邏輯決定了無論是中央政府還是地方政府在政策執(zhí)行上都具有選擇性特征，當(dāng)以增長為目標(biāo)的發(fā)展路徑確立之后，無疑生產(chǎn)性資源和發(fā)展方式就成為他們共同的選擇偏好，政府間的利益博弈也是圍繞這一邏輯展開。項目制這一政策的問題主要有以下方面：

1.涉及領(lǐng)域過于龐雜，尤其是干擾了競爭性領(lǐng)域的市場秩序。在分稅制實行之初，項目制主要源自先前的國家政策性補貼，其主要目的是通過政府干預(yù)引導(dǎo)，鼓勵市場主體按照既有政策導(dǎo)向發(fā)展。因此，競爭性領(lǐng)域的安排占據(jù)主導(dǎo)地位，1994年用于政策性價格補貼的支出占51%，到2005年僅占6%，企業(yè)挖潛改造資金從3%降為零，而文教科衛(wèi)專項從4%提升到7%，基建則從8%增到21%，支農(nóng)資金則從5%增到14%。(21)王廣慶等：《我國專項轉(zhuǎn)移支付變遷及動因分析》，《中國經(jīng)濟問題》2011年第2期，第68頁。專項轉(zhuǎn)移支付作為積極均衡策略，中央政府更傾向于以之進行宏觀調(diào)控。同時，地方政府由于增長而推動的競爭，更傾向于生產(chǎn)性政策選擇，而公共服務(wù)的積極性則不高。因此項目制競爭性領(lǐng)域的內(nèi)容安排迎合了中央與地方政府兩方面的需求：中央政府增長需要的發(fā)展導(dǎo)向和地方政府增長需要的生產(chǎn)性資源。這是為什么在2010年前后中央開始打壓駐京辦等機構(gòu)，因為以項目制為主要資源競爭引發(fā)了“跑部錢進”的腐敗行為。

自2006年前后，國家一直都在強調(diào)項目制的內(nèi)容安排要逐漸從競爭性領(lǐng)域退出，重點關(guān)注民生領(lǐng)域，但是競爭性領(lǐng)域的介入一直存在，同時基礎(chǔ)建設(shè)的投入也不斷增長，這就導(dǎo)致了地方政府對項目制的競爭。直到2014年國務(wù)院發(fā)文(國發(fā)〔2014〕71號)明確要求“逐步減少競爭性領(lǐng)域投入專項，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項原則上不得新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付，維護公平競爭的市場環(huán)境”。中央政府由干預(yù)性的政策引導(dǎo)轉(zhuǎn)向，以稅收等其他市場政策，保證以市場機制而不是干預(yù)機制來解決競爭問題，這些負面影響才逐漸得到有效控制。

2.項目管理存在諸多弊端，造成政策執(zhí)行與目標(biāo)偏離的隱患。對此問題，學(xué)術(shù)界相關(guān)研究較多，郭慶旺、呂冰洋的總結(jié)相對全面：“項目種類和數(shù)量繁多，金額小，由于?？顚Ｓ煤唾Y金分散，難以集中財力做大事；撥款的審批時間長，資金不能及時到位，不利于地方政府在預(yù)算年度內(nèi)的資金安排；財力均等化效應(yīng)弱；資金分配不透明，易于產(chǎn)生腐敗、項目包裝、虛報冒領(lǐng)以及多頭申請等不良現(xiàn)象……中央政府與地方政府間信息不對稱問題比較突出，專項轉(zhuǎn)移支付難以反映實際?！?22)郭慶旺等：《中國分稅制問題與改革》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年，第141頁。同時由于中央各部門的自我利益指向和項目多頭化管理，極易造成上下級政府間共謀。針對項目制實施過程中的問題，中央政府除了采取嚴厲措施打擊這一制度引發(fā)的“跑部錢進”腐敗問題外，還對制度本身加以了及時調(diào)整和完善：如逐漸退出競爭性領(lǐng)域，注重投入民生領(lǐng)域；堅決撤銷、合并重復(fù)交叉和無效的項目。財政部“加大清理整合力度，取消了一批政策到期、預(yù)定目標(biāo)實現(xiàn)、績效低下等已無必要繼續(xù)實施的專項，包括競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椧约耙允斩ㄖｍ棧蠚w并了一批政策目標(biāo)相似、投入方向類同、管理方式相近的專項。與此同時，從嚴控制新設(shè)專項。凡是新設(shè)專項必須經(jīng)過嚴格論證，履行必要審批程序。2016年，專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量已由2013年的220個大幅壓減到94個，壓減率達57%?！边M一步壓縮專項轉(zhuǎn)移支付比重，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重，提高地方政府的積極性和自主性，“一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%”。(23)肖捷：《國務(wù)院關(guān)于深化財政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報告》，http:∥www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201612/t20161226_2504987.htm，2019年8月16日。

由此可見，項目制作為中央政府調(diào)控的財政手段，其運行過程一直局限于公共財政領(lǐng)域，即使在其實施效果不合初衷時，對之的調(diào)整也是局部的，甚至僅僅是財政政策內(nèi)部的調(diào)整，遠沒有上升到國家治理的高度，其影響遠未達到整個國家層面。至于發(fā)生了執(zhí)行結(jié)果對政策目標(biāo)偏離的意外，主要是因為項目制自身制度存在問題，它為地方政府和中央部門的共謀提供了政策空間。在政策調(diào)整之后，這一現(xiàn)象得到了有效的抑制。所以這一過程所體現(xiàn)的央地政府間的關(guān)系，尤其是所謂的“共謀”和意外性后果，只是項目制早期推行階段的偶然現(xiàn)象，而不是我國央地關(guān)系的常態(tài)，不具有普遍性。

從以上分析不難看出，一項具體的政策研究必須要在一個宏觀背景下進行，當(dāng)然這并不需要總是要交代宏觀背景和邏輯，但是其理解的過程必須具有宏觀的起點才具有說服力。在我國，非均衡發(fā)展的現(xiàn)代化邏輯決定了央地關(guān)系的發(fā)展路徑，我們只有在這一前提下才能對地方政府政策偏好和行為選擇有一個合理的認知，只有這樣我們才能正確理解央地關(guān)系的變化邏輯以及分稅制、項目制等政策實踐的微觀機理。