陳沫　寧逵　楊帆

保障糧食安全不僅是重大國家戰(zhàn)略，也是國家治理體系的重要組成部分。隨著新冠肺炎疫情全球蔓延，世界經濟遭遇重創(chuàng)，使我國經濟發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)，加之居民食物消費結構升級轉型導致糧食結構性短缺，都對如何保障糧食安全提出新的要求。探索通過完善糧食生產利益補償機制，調動農民種糧積極性，推進供給側結構性改革，促進糧食生產綠色高質量發(fā)展，是保障國家糧食安全的一條可行之徑。

一、糧食生產利益補償是保障國家糧食安全的時代需求

自2006年我國取消了農業(yè)稅費，穩(wěn)步構建起糧食生產利益補償制度，以糧食最低收購價和收儲政策的價格補貼及種糧補貼、耕地地力保護補貼、農機具購置補貼等為主的直接補貼，有力促進了糧食生產平穩(wěn)發(fā)展和農民收入增長。2006至2019年，我國糧食總產量由49746萬噸增加到66384萬噸，年均增長率為2.24%;農民人均收入由3587元增加到16021元，年均增長率為12.2%?？梢哉f實施糧食生產利益補償，是我國保障糧食安全的時代需求。

糧食生產利益補償有助于筑牢農業(yè)基礎地位。2020年中央1號文件提出穩(wěn)定糧食生產，進一步完善農業(yè)補貼政策，調整完善稻谷、小麥最低收購價政策，穩(wěn)定農民基本收益，加大對產糧大縣的獎勵力度。通過實施糧食生產利益補償機制，能夠在經濟結構轉型過程中有效筑牢農業(yè)基礎地位，推動城鄉(xiāng)一體化下的融合發(fā)展。

糧食生產利益補償有助于維護糧食供求基本平衡。通過實施“藏糧于地、藏糧于技”，完善糧食生產利益補償，推進了糧食生產穩(wěn)定發(fā)展，使我國糧食綜合生產能力不斷提高，糧食連續(xù)16年豐收，總產量約占全球的四分之一，糧食生產波動幅度在合理區(qū)間，基本保持穩(wěn)定上升趨勢。2019年，全國糧食總產量66384萬噸，人均占有量470公斤左右，是國際公認最低標準人均248公斤的1.9倍，谷物自給率超過95%。

糧食生產利益補償有助于調動農民種糧積極性。截至2018年，我國有家庭農場60萬家、農民專業(yè)合作社210余萬家。我國實行以綠色生態(tài)政策為導向的農業(yè)補貼，主要傾向于耕地地力保護補貼、玉米和大豆種植補貼、水稻和小麥最低收購價政策、政策性農業(yè)保險等，同時為推動土地適度規(guī)模經營，給符合規(guī)模經營條件的農民糧食種植專業(yè)合作社以及家庭農場補貼，這些補貼政策有效調動了農民種糧積極性。

二、完善糧食生產利益補償機制的有效路徑

確保國家糧食安全，需要不斷健全和完善糧食生產利益補償機制，把經過實踐證明有效的政策和措施進一步規(guī)范化和制度化，形成糧食安全體系的長效運行機制。

一是不斷完善耕地地力保護補貼政策。耕地地力保護補貼要加強頂層設計，以綠色生態(tài)為導向，切實起到農業(yè)生態(tài)資源保護、提升耕地地力作用。構建耕地地力保護與補貼聯(lián)結的有效機制，采取與補貼掛鉤的耕地保護措施，改變以糧食補貼面積為依據分配發(fā)放耕地地力補貼的做法，按照實際耕地面積與實施耕地保護措施相結合的標準據實給予補貼。補貼資金實行獨立設賬、單獨核算，確保補貼資金封閉運行，對滯留、截留、擠占、挪用和騙取耕地地力保護補貼資金行為，各地紀檢監(jiān)察部門要進行全程監(jiān)督。

二是積極推動生產者補貼政策改革。我國實行的糧食生產者補貼按糧食品種分為：玉米大豆種植補貼政策、水稻小麥最低收購價政策兩種政策。玉米大豆種植補貼扭轉了臨儲政策導致的國內外糧食價格倒掛局面，水稻小麥最低收購價制度減輕了農民倉儲壓力。這兩項制度都起到了對種糧收益的保障作用，但也存在著保障程度低與市場風險高的問題。為保護種糧農民利益，應探索以目標價格為方向的補貼制度，即市場價格高補貼消費者、市場價格低補貼生產者，推動糧食生產者補貼與最低收購價政策向目標價格補貼政策轉變。目標價格補貼制度不僅能保護生產者和消費者雙方利益，實現(xiàn)國際國內糧食價格接軌，而且能充分發(fā)揮資源配置作用，有效提升糧食的國內外市場競爭力。

三是精心設計農業(yè)保險支持政策。我們要建立農業(yè)保險保障水平動態(tài)調整機制，在覆蓋農業(yè)生產直接物化成本的基礎上，擴大農業(yè)大災保險，推進完全成本保險和收入保險，推動農業(yè)保險“保價格、保收入”，防范自然災害和市場變動雙重風險，確保農戶收入穩(wěn)定。特色農產品投入大、風險高，要加大特色農產品保險支持力度，選擇產業(yè)相對成熟的特色農產品開展保險，推動形成中央“保大宗、保成本”和地方“保特色、保產量”相結合的多元化農業(yè)保險體系。完善農業(yè)保險市場化運作機制，政府給予必要的保費補貼、大災賠付，并提供信息數(shù)據等支持。完善財政補貼制度，探索差異化保費補貼政策和多元化補貼方式。

四是不斷完善產糧大縣獎勵政策。產糧大縣獎勵政策在保障國家糧食安全、促進縣域經濟發(fā)展以及農民增收方面都起到了積極作用。要持續(xù)加大財政資金獎勵規(guī)模，爭取獎勵金額與地方糧食產量相匹配，解決好保障糧食安全與地方發(fā)展之間的矛盾。改變有些地方把獎勵資金作為轉移支付資金集中使用、補充本級財政不足的做法，建立獎勵資金集中用于發(fā)展糧食生產的機制，提高產糧大縣增強糧食綜合生產能力的積極性。為深入推進農業(yè)供給側結構性改革，保障國家重要農產品有效供給，應積極鼓勵農牧結合發(fā)展，設立針對飼料種植的專門獎勵，參考產糧大縣獎勵標準、額度，對積極開展農牧結合的產糧大縣予以獎勵。

五是大力推進高標準農田建設。國家十分重視高標準農田建設，2020年中央1號文件指出要支持產糧大縣開展高標準農田建設，新增耕地指標跨省域調劑使用，調劑收益按規(guī)定用于建設高標準農田。高標準農田建設項目優(yōu)先向“兩區(qū)”（糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)）安排，2020年我國確保建成高標準農田8億畝，劃定“兩區(qū)”地塊面積10.58億畝。我們要加大“兩區(qū)”資金投入力度，把“兩區(qū)”劃定內的水毀工程修復與保護基本農田相配套的小流域治理等生態(tài)項目建設作為高標準農田建設的主要任務。同時充分發(fā)揮高標準農田規(guī)模效益，推進育秧大棚、溫室、倉儲建設。

（作者單位：黑龍江省農業(yè)農村發(fā)展研究中心）

責任編輯/王衢