萬莉 符史勇 張金華 熊嘉才

摘 ?要：該文以收集的自2002年海域使用管理法頒布以來，海南省范圍內(nèi)審批確權的填海造地項目相關數(shù)據(jù)為樣本，按照用海類型、審批時間、填海方式等進行了統(tǒng)計分析，同時選取典型的港口碼頭類區(qū)域建設用海規(guī)劃進行了圍填海強度指數(shù)和海岸線冗余指數(shù)分析。最后，總結探討海南省圍填海的基本情況、存在問題和解決辦法，進而為今后海南省填海造地的審批提供參考。

關鍵詞：填海造地 ?用海類型 ?圍填海強度指數(shù) ?海岸線冗余指數(shù)

中圖分類號：P756.8;TU984.18 ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1672-3791（2020）10（b）-0083-04

Abstract： This article uses the collected data of sea reclamation projects that have been examined and approved since the promulgation of the Sea Area Utilization Management Law in 2002 within the scope of Hainan Province as a sample， and conducts statistical analysis in accordance with the type of sea use， approval time， and sea reclamation method. A typical regional planning of sea area use is selected to analyze the sea reclamation intensity index and coastline redundancy index. Finally， this article summarizes and discusses the basic situation of sea reclamation， the existing problems and solutions， and in order to provide reference for the future approval of sea reclamation in Hainan Province.

Key Words： Sea reclamation; Type of sea use; Sea reclamation intensity index; Coastline redundancy index

2018年7月14日，國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知（國發(fā)[2018]24號）在嚴控新增圍填海造地中指出，要“完善圍填海總量管控，取消圍填海地方年度計劃指標，除國家重大戰(zhàn)略項目外，全面停止新增圍填海項目審批”。海南省嚴格執(zhí)行國務院的通知要求，除國家重大戰(zhàn)略項目，已經(jīng)全面停止圍填海的審批。在這個重要節(jié)點，回顧至2002年1月1日起施行《中華人民共和國海域使用管理法》，對社會關注度高的海南省的圍填海，總結以往，以鑒未來就顯得很有必要。該文從審批面積，用海類型、分布區(qū)域、人工島填海情況等多個方面加以論述，全面地展現(xiàn)了海南省圍填海的基本情況。

1 ?歷史發(fā)展

新中國成立至今，海南省相較于全國經(jīng)歷的4次大規(guī)模圍填海階段[1]，海南省主體經(jīng)歷了其中的3個階段，即新中國成立初期的圍海曬鹽、灘涂圍海養(yǎng)殖和21世紀的填海造地。該文重點講述的21世紀的填海造地情況，填海造地的目的基該與全國的情況相匹配，即建設工業(yè)開發(fā)區(qū)、濱海旅游區(qū)、新型城鎮(zhèn)和大型基礎設施，拓展沿海地區(qū)生產(chǎn)和生活空間。同時自海南建省以來，海南省海域行政管理部門也經(jīng)歷了多次整合和變遷，建省之初1989年，成立了海南省海洋局;1995年，海南省海洋局改海南省海洋廳;1997年，海南省成立了海南省國土海洋環(huán)境資源廳;2000年，海南省把海洋與漁業(yè)相關職責合并成立了海南省海洋與漁業(yè)廳;2018年順應全國機構改革，海洋、國土和規(guī)劃等相關職責合并成立了海南省自然資源和規(guī)劃局，海南省的海域管理工作展開了全新的一頁[2]。

2 ?填海造地項目分析

2.1 用海類型分類分析

根據(jù)國家海洋局《海域使用管理公報》[3]顯示，從1993年開始實施海域使用權確權登記到2015年底，我國累計確權圍填海造地面積達到15.5萬km2，同一時期，海南省審批確權面積約占全國確權總面積的2%。該文研究范圍為2002—2018年以來海南省范圍內(nèi)的填海造地情況，在此次期間，海南省范圍內(nèi)共批準填海造地面積近4000hm2。其中，旅游娛樂用海比例最大，約占53%，依次為造地工程、交通運輸、工業(yè)和漁業(yè)，其他4類用海占比為0。造地工程用海的將近90%位于洋浦，實際用途也以工業(yè)為主，因此實際工業(yè)用海占比近24%?？傮w來說，海南省的填海造地項目的用海類型集中在旅游娛樂、工業(yè)、交通運輸和漁業(yè)。其中交通運輸主要用途為碼頭，漁業(yè)用海主要用途為漁港碼頭，實際用途上兩者存在一定的關聯(lián)性（見圖1）。

2.2 分布區(qū)域分析

根據(jù)填海造地面積在各市縣分布情況來看，填海造地主要集中在?？?、儋州和洋浦3地，3地占比達到全省的67%。主要原因為海南省海域范圍內(nèi)審批的4個區(qū)域用海規(guī)劃均集中于這3個區(qū)域，其中?？?個，儋州、洋浦各1個。這4個區(qū)域用海規(guī)劃內(nèi)的審批項目占全省審批面積的近49%，分別占各自市縣（海口、儋州、洋浦）審批面積的79%、94%和52%（見圖2）。

2.3 審批時間分析

根據(jù)各年度填海造地的審批面積的比例，可以看出，2009年海南省的填海造地呈現(xiàn)出了較大躍遷，其主要原因為土地嚴格保護制度政策約束影響和海域開發(fā)成本較低這一經(jīng)濟刺激因素。2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住十八億畝耕地紅線”。于是，在最嚴格的土地耕地保護政策下，向海洋拓展空間就成了重要途徑。從圖3中不難看出，海南省從2009年開始出現(xiàn)大幅度的提升，正符合這一趨勢。另一原因就是填海成本小，收益大[4]，盡管填海造地包括填海成本、海域使用金、漁業(yè)補償費、基礎設施配套費、工程規(guī)劃設計論證環(huán)評費以及拆遷補償費等，但成本仍明顯低于土地價格。因此，雖然在海域使用權證換發(fā)土地證的情況下需繳納差價，但仍然刺激了海域的開發(fā)利用。2011年、2013年和2015年的較大幅度躍遷，主要為海南4個區(qū)域用海規(guī)劃內(nèi)的項目用海審批造成，其中2013年幅度最大，主要為儋州市白馬井海花島旅游綜合體區(qū)域建設用海規(guī)劃和?？谑腥缫鈲u區(qū)域建設用海規(guī)劃2個區(qū)域用海規(guī)劃內(nèi)項目審批的疊加效應。

2.4 填海方式分析

圖4為填海方式比例分析圖，可以清晰地看到，離岸人工島方式填海占總審批填海面積的49%，接近一半。這一結果有效地反映出海南以生態(tài)立省，減少直接占用自然岸線的順岸平推填海，符合2008年國家海洋局出臺的《關于改進圍填海工程平面設計的若干意見》，“填海造地的平面設計應遵循保護自然岸線、有效增加人工岸線”等原則。

2.5 主要指標分析

海南省小鏟灘區(qū)域建設用海規(guī)劃主要功能為港口碼頭，其為海南省最典型和最具代表性的港口碼頭用海規(guī)劃。該文選取圍填海強度指數(shù)、海岸線冗虧指數(shù)兩個評估指標[1]進行分析。

式中：R為海岸線冗虧指數(shù);Ln為港口碼頭類區(qū)域建設用海規(guī)劃范圍內(nèi)圍填海新形成的人工岸線長度，km;Lo為港口碼頭類區(qū)域建設用海規(guī)劃范圍內(nèi)圍填海占用原有海岸線長度，km。

表1為小鏟灘港口碼頭區(qū)域用海規(guī)劃指標分析表。

圍填海強度指數(shù)處于5個等級的第三等（100.0～200.0），圍填海強度中等，注意節(jié)約、集約海岸線與圍填海。海岸線冗虧指數(shù)處于5個等級的第五等（≥3），填海導致海岸線冗余度很高，海岸線得到有效延伸。

3 ?存在問題

海南省作為11個沿海省市之一，總的審批填海造地面積占比遠低于全國平均值，體現(xiàn)出了海南省管控圍填規(guī)模、集約利用海域資源的政策宗旨，同時也反映出海南省相較于發(fā)達省份，經(jīng)濟總量和活力仍有較大差距。從用海類型占比上，可以看出，旅游娛樂用海占比最大，符合海南建設國際旅游島，積極發(fā)展旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位[5]。從人工島面積占比和圍填海強度指數(shù)、海岸線冗虧指數(shù)上可以看出，海南省有效地保護了自然岸線，新增了人工岸線。同時，海南填海造地項目建設的一些問題也顯現(xiàn)出來。

3.1 歷史遺留問題

海南省總的審批填海造地面積占比遠低于全國平均值，但是閑置問題依然突出，批而未填、圍而未填、部分圍填、填而未建等情況均有發(fā)生，而且面積占比較大。全省總體比較，除前期收取海域使用金和填海施工投入，后期的經(jīng)濟拉動作用嚴重不足。

3.2 生態(tài)環(huán)境問題

填海造地行為除了徹底改變用海區(qū)域的自然屬性，同時也改變了周邊區(qū)域的水動力環(huán)境，不可避免地對周邊岸灘產(chǎn)生沖淤影響。而且一些用海行為造成的影響遠比在海域申請時海域使用論證中說明的影響大，從側面反映出海域使用論證的科學性、合理性、實用性有待提高。

3.3 填海造地“重造地”而“輕海洋”

海南省大部門填海造地項目，尤其是旅游娛樂用海項目，只注重填海造地形成土地，忽略其濱海的特殊屬性，親水空間、景觀效應嚴重缺失和不足，更不注重圍填海后的海洋環(huán)境生態(tài)重建和保護[6]。同時一些人工島，雖然有效地節(jié)約了自然岸線，但沒有形成有效的親?；蛏鷳B(tài)人工岸線，為節(jié)約填海成本，大部分人工島設計單一，沒有與海洋水體有機融合。

4 ?解決與借鑒

4.1 借鑒完善法律法規(guī)

借鑒土地閑置的相關法律法規(guī)制定更加嚴格明確的已審批用?；厥辗煞ㄒ?guī)?！吨腥A人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》分別對非農(nóng)業(yè)建設占用耕地和以出讓方式取得土地使用權進行房地產(chǎn)開發(fā)活動的土地閑置問題進行了明確的說明。海域行政管理部門應該結合海域的特點，對填海成陸和后續(xù)開發(fā)活動建立更強的法治約束，是項目嚴格按照時間節(jié)點和設計規(guī)劃施工建設。同時，對已經(jīng)審批的填海造地用海項目，應根據(jù)其用途、建設現(xiàn)狀等分門別類加以處置，以引進外來資本注入、項目優(yōu)化調(diào)整、回收拍賣等多種方式激活后續(xù)的開發(fā)利用，盤活消化存量。

4.2 借鑒國外經(jīng)驗

借鑒國外經(jīng)驗，世界上主要填海國家大多經(jīng)歷了和我國相似的填海發(fā)展階段，進入現(xiàn)代化階段后，一些國家不再把獲得土地作為填海造地的單一目的，而是作為增加親水空間、提供景觀生態(tài)功能的有效途徑 ，填海造地增加的生態(tài)環(huán)境保護功能在一定程度上可以有效地彌補改變的海域自然屬性以及破壞的海洋環(huán)境。

4.3 完善評估體系

積極開展填海項目海洋環(huán)境影響后評估和各階段經(jīng)濟效益評估，完善填海造地綜合損益[7]和海洋生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值損失[8]評估指標體系和標準。根據(jù)評估結果總結經(jīng)驗，探索符合海南本地的填海造地審批前、審批中和審批后全過程的論證評估體系，同時，探討填海工程項目質(zhì)量主控因素[9]和各階段風險要素[10]，建立科學的質(zhì)量評價竣工驗收體系，融入填海造地相關的法律法規(guī)，強化對填海行為的約束。

參考文獻

[1] 索安寧，于永海.圍填海管理技術探究[M].北京：海洋出版社，2017：1-177.

[2] 海南年鑒（1989—2018年）[EB/OL].（2014-05-21）[2020-07-31].http：//www.hnszw.org.cn/shiguang.php？Type=4.

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[9] 史思佳.廣西圍填海地基主要工程地質(zhì)問題調(diào)查與研究（以鐵山港為例）[D].廣西科技大學，2019.

[10] 張友棟.某大型填海造陸工程數(shù)值模擬及仿真應用研究：基于風險防范視角[D].天津理工大學，2019.