石 磊 于 湛

《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出：“加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力，為奪取全面建成小康社會決勝階段的偉大勝利作出積極貢獻?！盵1]檔案治理能力的提升既是檔案事業(yè)發(fā)展適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化趨勢的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)國家檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要契機，是時代賦予檔案人的莊嚴使命[2]。一方面檔案治理能力現(xiàn)代化水平?jīng)Q定了檔案事業(yè)發(fā)展能否適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的趨勢；另一方面，檔案治理能力現(xiàn)代化水平也直接影響我國檔案事業(yè)現(xiàn)代化科學(xué)發(fā)展的前進步伐。

在《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)下，我國各省級檔案部門都不斷推進檔案治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，通過對各省級檔案館的調(diào)查研究，可以進一步了解、學(xué)習(xí)和借鑒各省、自治區(qū)、直轄市檔案館在推進檔案治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中的先進思想和有效舉措，同時也可以發(fā)現(xiàn)各省級檔案館在加強檔案治理能力現(xiàn)代化方面的差距和不足，為進一步優(yōu)化檔案治理能力提供新思考。

一、調(diào)查設(shè)計

1.調(diào)查對象及手段。本文主要通過網(wǎng)絡(luò)手段，以中國檔案資訊網(wǎng)、國家檔案局官網(wǎng)以及我國除港澳臺之外的31 個省、自治區(qū)、直轄市的檔案信息網(wǎng)中的數(shù)據(jù)資料、政策文本作為調(diào)查對象，對2018 年以來各省級國家檔案館提升檔案治理能力所采取的行動進行調(diào)查。

2.調(diào)查維度及指標。目前，關(guān)于國家檔案館檔案治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，國內(nèi)學(xué)者有著較為豐富的研究，其中常大偉通過專家訪談法，最終確定了由制度能力建設(shè)、檔案公共服務(wù)能力建設(shè)、檔案業(yè)務(wù)能力建設(shè)、統(tǒng)籌與組織能力建設(shè)、社會參與能力建設(shè)、監(jiān)督與管理能力建設(shè)、回應(yīng)能力建設(shè)等能力構(gòu)成的檔案治理能力建設(shè)體系[3]。參考其檔案治理能力體系的構(gòu)建，本文擬從檔案法治能力建設(shè)、檔案資源信息化能力建設(shè)、檔案資源服務(wù)能力建設(shè)三個維度對各省級國家檔案館提升檔案治理能力所采取的行動進行調(diào)查。

（1）檔案法治能力建設(shè)?！吨腥A人民共和國憲法修正案（草案）》（摘要）第三十二條將“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”，這標志著我國已經(jīng)進入法治建設(shè)新階段，檔案部門作為黨和國家事業(yè)的重要組成部分，也需要用法治的角度去看待檔案事務(wù)。通過調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)近年來各省級檔案館對檔案法治能力的建設(shè)和提升主要集中在檔案法規(guī)體系建設(shè)、檔案行政執(zhí)法水平建設(shè)、檔案普法能力建設(shè)三個方面。其中，健全的法規(guī)體系是檔案法治能力建設(shè)的基礎(chǔ)；檔案行政執(zhí)法水平的提升是檔案法治能力建設(shè)的重要步驟；檔案普法能力建設(shè)是我國檔案事業(yè)全面實行依法治理的一項極其重要的戰(zhàn)略任務(wù)，也是檔案法治建設(shè)的重要組成部分。

（2）檔案信息化能力建設(shè)。2019 年，李明華在全國檔案局長館長會議上的工作報告中指出，要加大檔案科技攻關(guān)，加快推進檔案信息化建設(shè)。檔案信息化能力的提升能為各省級檔案館檔案治理工作提供新的思路以及新的工具和技術(shù)，增強檔案治理能力。丁薛祥同志在中央辦公廳2019 年工作會議上提出要推進數(shù)字檔案館（室）建設(shè)，擴大電子文件歸檔和電子檔案管理試點[4]。筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各省級檔案館對檔案信息化能力的建設(shè)主要體現(xiàn)在持續(xù)推進數(shù)字檔案館建設(shè)和電子檔案管理水平建設(shè)兩方面。其中，數(shù)字檔案館建設(shè)是檔案部門推進檔案信息化進程，提升檔案信息化水平的重要步驟。而近年來根據(jù)國務(wù)院有關(guān)工作部署對《電子公文歸檔管理暫行辦法》進行了修改，明確規(guī)定符合國家標準規(guī)范的電子文件可以僅以電子形式歸檔，不再打印成紙質(zhì)形式，為各省級檔案館電子檔案管理提供了政策支持。

（3）檔案資源服務(wù)能力建設(shè)。李明華在2019 年全國檔案局長館長會議上的工作報告中指出，檔案工作需要更好地服務(wù)經(jīng)濟社會的發(fā)展[5]。檔案資源服務(wù)能力建設(shè)是檔案治理能力建設(shè)體系的重要組成部分，也是檔案治理能力的最終體現(xiàn)。我國各省級檔案館為提升檔案資源服務(wù)能力所采取的行動主要包括檔案宣傳教育服務(wù)能力建設(shè)和檔案民生服務(wù)能力建設(shè)兩方面。

表1 檔案治理能力調(diào)查維度

二、調(diào)查結(jié)果分析

1.檔案法治能力建設(shè)。在檔案法規(guī)體系建設(shè)上，目前在我國除港澳臺之外的31 個省、自治區(qū)、直轄市均有各自出臺的、目前仍有法律效力的地方性檔案法規(guī)。近年來，各省級檔案部門也高度重視對地方檔案法規(guī)體系的優(yōu)化和完善。例如，2018 年，吉林省檔案部門積極推進《吉林省檔案條例》修訂工作，《省檔案館館藏檔案資料利用規(guī)定》被納入到省委黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃[6]。2020 年，四川省檔案地方法規(guī)《四川省〈中華人民共和國檔案法〉實施辦法》修改工作提上議事日程，完成代擬稿起草并列入省政府2020 年立法計劃。

在檔案行政執(zhí)法水平建設(shè)上，各省級檔案館以及檔案機關(guān)嚴格規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為，以北京市為例，北京市檔案部門從2020 年1 月1 日起正式實施《北京市檔案系統(tǒng)全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法治審核制度實施方案》，強調(diào)健全行政執(zhí)法公示制度，全面實現(xiàn)執(zhí)法信息公開透明、執(zhí)法全過程留痕、執(zhí)法決定合法有效，行政執(zhí)法能力和水平整體大幅提升，行政執(zhí)法行為被糾錯率明顯下降，檔案行政執(zhí)法的社會滿意度顯著提高[7]。

在檔案普法能力建設(shè)方面，近年來在例如“國際檔案日”“國家法制宣傳日”等重要時間節(jié)點，各省級國家檔案館積極組織各類普法活動，加強檔案法治宣傳，擴大檔案工作影響力。此外，四川、貴州等地的檔案部門也通過建立普法責(zé)任制和普法責(zé)任清單的方式來提升檔案普法能力。

盡管各地方檔案法治能力不斷增強，但在發(fā)展過程中仍有許多問題需要解決和優(yōu)化。首先，筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的地方性檔案法規(guī)依舊存在部分法規(guī)修訂時間過長，難以適應(yīng)新時代檔案事業(yè)的問題。其次，雖然現(xiàn)階段民眾檔案意識不斷增強，群眾通過申請政府信息公開和利用檔案來維護自身合法權(quán)益的需求逐年增長，但近年來也引發(fā)了不少行政復(fù)議、訴訟和信訪案件。這些案件有的是因為群眾對檔案法規(guī)制度不了解而引起的，有的是因為檔案部門查處涂改、偽造檔案等違法行為不及時引起的[8]。

2.檔案信息化能力建設(shè)。在推進數(shù)字檔案館建設(shè)方面，各省之間在現(xiàn)有水平以及未來規(guī)劃上都存在著一定差距。發(fā)展較為迅速的省份有浙江省等地。浙江省數(shù)字檔案館在2019 年成為全國首家通過全國示范數(shù)字檔案館系統(tǒng)測試的省級檔案館，并且2020 年浙江省已經(jīng)啟動省檔案數(shù)據(jù)中心建設(shè)[9]。發(fā)展較為平穩(wěn)的省份，例如吉林省，省檔案部門制定的2018—2022 年國家綜合檔案館安全體系建設(shè)規(guī)劃提出，在2018—2020 年全省3—5個檔案館建成省級數(shù)字檔案館，2020—2022 年達到60%的檔案館開展數(shù)字檔案館建設(shè)工作，10%以上的檔案館建成省級數(shù)字檔案館[10]。發(fā)展較為緩慢的省份，例如西藏自治區(qū)，提出要以檔案信息資源建設(shè)為基礎(chǔ)、檔案信息服務(wù)為目的、檔案信息安全為保障，積極開展數(shù)字檔案館（室）建設(shè)，數(shù)字檔案館建設(shè)仍有很大發(fā)展空間。

在電子檔案管理水平建設(shè)方面，近年來根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部署，《電子公文歸檔管理暫行辦法》進行了修改，明確規(guī)定符合國家標準規(guī)范的電子文件可以僅以電子形式歸檔，不再打印成紙質(zhì)形式。各省級檔案館近年來在公開發(fā)表的新聞報道中均提及要提升電子檔案管理水平、實現(xiàn)檔案資源數(shù)字化等檔案治理新舉措。例如，河南省檔案部門制定了《河南省電子文件歸檔與電子檔案管理辦法實施細則》[11]。福建省檔案館則是通過了黨政機關(guān)電子公文處理及歸檔和電子檔案管理系統(tǒng)試點驗收[12]。

調(diào)查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)各省級檔案館在檔案治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，檔案信息化、數(shù)字化差異過大的問題十分嚴峻，從各省級檔案館所公開的政策文本中可發(fā)現(xiàn)，省際間的檔案數(shù)字化建設(shè)水平差異十分明顯。參考“蘭臺之家”微信公眾號發(fā)布的全國示范數(shù)字檔案館（室）匯總，截至2019 年12 月1 日，全國共有33 個國家示范數(shù)字檔案館，分布在我國14 個?。ㄊ校┲校珖话胍陨系氖。ㄊ校]有全國示范數(shù)字檔案館，而在擁有全國示范數(shù)字檔案館的14 個?。ㄊ校┲?，僅浙江省、江蘇省、山東省三地便達到19 個，超過總數(shù)的一半，可見現(xiàn)階段我國省際間檔案數(shù)字化、信息化水平差異大，處于發(fā)展極不均衡的狀態(tài)。

表2 全國示范數(shù)字檔案館數(shù)量（截至2019.12.01）

3.檔案資源服務(wù)能力建設(shè)。在檔案宣傳教育服務(wù)能力建設(shè)上，各省級檔案館均積極開展相關(guān)檔案宣傳教育活動，取得良好效果。以2019 年為例，2019 年是新中國成立70 周年，全國各省級檔案館紛紛舉辦了各類檔案宣傳活動。例如，檔案文化系列微視頻《70 年·憶——點亮河北歷史記憶》、“新中國的山西記憶”檔案圖片展等檔案宣傳活動在人民群眾中引起廣泛好評，提升了檔案宣傳服務(wù)質(zhì)量，使民眾檔案意識不斷提高，檔案治理能力得到加強。此外，全國各省級檔案館近年來均舉辦了以“不忘初心，牢記使命”為主題的檔案文獻展、檔案專題會等各類活動，促進了檔案宣傳服務(wù)能力的提升。

在檔案民生服務(wù)能力建設(shè)上，近年來，各省級檔案館著力提升檔案民生服務(wù)水平，使檔案民生服務(wù)有新作為。其中效果較為顯著的上海市檔案局牽頭建立長三角檔案異地查詢機制，在三省一市（浙江省、江蘇省、安徽省、上海市）檔案部門的共同努力下，簽訂了《長三角地區(qū)開展民生檔案“異地查檔、便民服務(wù)”工作合作協(xié)議》，在全國開創(chuàng)了檔案跨省域利用的先河[13]。其中，上海市率先實現(xiàn)“群眾不跑路、在家可查檔”；浙江打造“浙江檔案服務(wù)網(wǎng)”，實現(xiàn)線上受理與線下查檔的深度融合；江蘇省搭建全省“異地查檔、跨館服務(wù)”工作網(wǎng)絡(luò)；安徽建設(shè)“數(shù)字檔案資源共享平臺”，實現(xiàn)“資源自建、信息共享、異地查檔、跨館出證”[14]。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然各省級檔案館都在檔案資源服務(wù)能力建設(shè)方面提出目標和規(guī)劃，但就目前而言，各省之間的檔案資源服務(wù)能力建設(shè)存在差距，服務(wù)質(zhì)量參差不齊。李明華在全國檔案局長館長會議上也提出，各地區(qū)檔案業(yè)務(wù)建設(shè)水平發(fā)展不平衡的問題比較突出，一些檔案館基礎(chǔ)工作薄弱，檔案館服務(wù)內(nèi)容、方式與社會需要脫節(jié)等。例如，近年來各省相繼開通了檔案信息網(wǎng)站，但有些省份的檔案信息網(wǎng)存在時效性不強、更新慢等問題。如云南檔案網(wǎng)的政府信息公開模塊中政府文件部分，最后更新時間為2018 年8 月27 日，且2018 年有且僅有一條文件內(nèi)容，對檔案信息缺少及時追蹤、更新和公開。此外，我國省級國家檔案館檔案網(wǎng)站與公民互動和交流方式仍集中在“在線咨詢”“問卷調(diào)查”“網(wǎng)站郵箱”等傳統(tǒng)欄目板塊，存在與微信官方公眾號、官方微博掛接率低的現(xiàn)象[15]。

三、調(diào)查對策分析

1.完善檔案法治能力建設(shè)，做好檔案法治工作。首先，2020 年6 月，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》。各省級檔案部門可以結(jié)合新修訂的《檔案法》以及2017 年修訂的《檔案法實施辦法》，對本地現(xiàn)行的檔案法規(guī)進行修訂及完善，以保證檔案法規(guī)體系與檔案事業(yè)的實際發(fā)展相適應(yīng)，進一步發(fā)揮檔案和檔案工作在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用，為新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅強法治保障。同時，也應(yīng)從實際出發(fā)，加強地方檔案立法工作的調(diào)查研究，理清地方立法思路，科學(xué)規(guī)劃立法程序，調(diào)動檔案工作部門和法律工作部門在立法中的積極性，嚴格依照立法權(quán)限和立法程序辦事。最后，各省級檔案部門應(yīng)加強普法工作的針對性和專業(yè)性，普法工作應(yīng)該做到“廣度”與“深度”并行。各級檔案部門要進一步加大普法宣傳深度，增強群眾的法治觀念和檔案觀念，同時還要依法及時處理有關(guān)違法行為，妥善解決涉檔法律糾紛。

2.加快推進檔案信息化、數(shù)字化的發(fā)展，促進檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型升級。首先，檔案信息化、數(shù)字化的發(fā)展與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平息息相關(guān)?？陀^而言，現(xiàn)階段各省之間經(jīng)濟、科技發(fā)展水平存在差距，這也間接導(dǎo)致了省際檔案數(shù)字化、信息化的發(fā)展水平差距。這需要各省級檔案館加強交流與合作，相互借鑒，取長補短?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出，要在2020 年初步實現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化，這也要求各省級檔案館在信息化建設(shè)方面要加強溝通，不能存在“關(guān)起門來辦館”的自我封閉傾向。其次，2020 年新修訂的《檔案法》新增一章，對檔案信息化系統(tǒng)建設(shè)提出規(guī)定。要求各級人民政府將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用。并對電子檔案管理信息系統(tǒng)、數(shù)字檔案館、檔案信息資源共享服務(wù)平臺的建設(shè)提出要求。在此之前，國家層面尚未提出有關(guān)檔案信息化發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃。因此，各省級檔案機構(gòu)應(yīng)當積極做出響應(yīng)，加快完善電子檔案管理信息系統(tǒng)，推進檔案信息資源共享服務(wù)平臺的建設(shè)與優(yōu)化，推動檔案工作的電子化、信息化、數(shù)字化，加快檔案工作轉(zhuǎn)型升級。

3.加強檔案資源服務(wù)能力建設(shè)，提升檔案服務(wù)質(zhì)量。各省級檔案館提升檔案資源服務(wù)能力、優(yōu)化檔案資源服務(wù)質(zhì)量、平衡地區(qū)間檔案資源服務(wù)水平，一方面要靠國家政策的引導(dǎo)；另一方面也要轉(zhuǎn)變自身的服務(wù)理念，對檔案服務(wù)過程中暴露出的問題加以重視并及時優(yōu)化解決。國家政策引導(dǎo)方面，丁薛祥同志在中央辦公廳2019 年工作會議上提出要從頂層設(shè)計入手，用5 年左右時間，引導(dǎo)各級綜合檔案館特別是副省級以上綜合檔案館加強業(yè)務(wù)建設(shè)、提升服務(wù)能力，并在優(yōu)化工作考核和激勵機制、發(fā)揮中央財政資金的引導(dǎo)帶動作用、培養(yǎng)檔案館專業(yè)人才、落實人員待遇等方面提供更多政策支持[16]。而檔案館自身則要針對現(xiàn)階段已有的問題進行改善和優(yōu)化，例如,針對目前部分省份檔案信息網(wǎng)時效性不足、更新慢等一系列問題，各省級檔案館首先應(yīng)加強對檔案信息網(wǎng)站的建設(shè)和管理，優(yōu)化網(wǎng)站資源，提升網(wǎng)站的服務(wù)能力，對于政策、法規(guī)、工作動態(tài)等檔案政務(wù)信息進行定期更新和及時公示，做好信息發(fā)布、政策解讀和辦事服務(wù)工作，從而做到政務(wù)公開和政務(wù)透明。其次，檔案館可以根據(jù)館藏檔案的性質(zhì)、使用對象的不同等因素，甄選內(nèi)容，將檔案內(nèi)容的深入挖掘與多元化開發(fā)相結(jié)合，進而在深化檔案信息開發(fā)的同時又能保持網(wǎng)站內(nèi)容更新的持續(xù)性[17]。

另外，深化以用戶為中心的服務(wù)模式，充分利用先進的數(shù)據(jù)分析與處理技術(shù)探究檔案用戶的偏好，推出針對性更強、更有特色的檔案產(chǎn)品，豐富檔案信息的呈現(xiàn)形式，為用戶提供優(yōu)質(zhì)的檔案信息，從多層面、多角度提升用戶訪問網(wǎng)站的體驗感[18]。在此基礎(chǔ)上，檔案工作人員還可以及時主動地將檔案信息通過新媒體方式進行傳播，發(fā)揮微信官方公眾號、官方微博等媒介工具在新聞傳播方面的優(yōu)勢。

2020 年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，各省級國家檔案館根據(jù)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的要求，在“十三五”期間加快完善了檔案治理體系，提升了檔案治理能力，這也為“十四五”期間全國各省級國家檔案館檔案事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。展望“十四五”，希望各地檔案館能夠結(jié)合本地實際情況，充分發(fā)揮檔案在經(jīng)濟社會民生等方面的作用，進一步提升國家檔案館檔案治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，推動檔案工作再上新臺階。