劉禹宏，楊凱越

（天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津300134）

一、前 言

我國作為農(nóng)業(yè)大國，土地問題始終是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性問題。農(nóng)村土地問題能否有效解決，不僅關(guān)系到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變和發(fā)展，更關(guān)乎國家糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。因而，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革被認(rèn)為是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展的重要決定因素，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要制度保障。［1］我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革歷程是一個(gè)將土地產(chǎn)權(quán)先“集中”后“分解”的過程，作為當(dāng)前既定政策的“三權(quán)分置”，毫無疑問是現(xiàn)階段深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和制度創(chuàng)新的重要舉措。由于政策性權(quán)利只有上升為法律化權(quán)利才能維系其生命力［2］，如何對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行法律上的有效表達(dá)至關(guān)重要。2018年12月29日的第十三屆全國人民代表大會(huì)常委會(huì)會(huì)議通過并于2019年1月1日開始施行的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》（以下簡稱《土地承包法》），對(duì)于實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”政策法律化，深化土地制度改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

三權(quán)分置政策的確立和法律化路徑是符合我國現(xiàn)實(shí)國情的。我國農(nóng)地制度的發(fā)展和完善進(jìn)程具備獨(dú)有的特殊性，當(dāng)現(xiàn)行的土地制度無法適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需求時(shí)，農(nóng)民會(huì)自發(fā)的形成力量來與之相抗衡，從而使實(shí)踐先于理論，倒逼土地制度進(jìn)行發(fā)展和變革。［3］改革開放以來，中國農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化。為實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的現(xiàn)實(shí)需求，我國農(nóng)村土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生第一次分離，從而極大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到大幅提升。同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)也在極短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了飛速發(fā)展。短短四十年間，我國的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘開始消融，農(nóng)民可選擇的職業(yè)路徑得到拓寬，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)人口向城市流動(dòng)的數(shù)目與日俱增。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，“耕者有其田”的現(xiàn)實(shí)需求逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤案吒涮铩?，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求水漲船高，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的限制逐漸顯現(xiàn)。提出和確立三權(quán)分置政策的目的之一，就是為了解決在兩權(quán)分離制度之下，因土地權(quán)利分離不徹底使農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到極大限制改革難題。［4］實(shí)際上，對(duì)于“三權(quán)分置”的理論研究和實(shí)踐探索，90年代初便已見端倪。有研究提出，對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分在完善土地制度、保護(hù)土地資源、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面均具有重要的意義。［5］到2016年中共中央一號(hào)文件明確提出“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置’辦法”，農(nóng)地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)格局在政策層面正式形成。三權(quán)分置政策正是通過對(duì)土地制度的繼續(xù)深化和改革，進(jìn)一步消弭對(duì)于土地和土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的限制，從而使土地的利用效率與生產(chǎn)效率得到提升［5］，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變。

政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化。［6］任何一項(xiàng)政策的落地實(shí)行都離不開法律的保障。本次對(duì)《土地承包法》的修訂，夯實(shí)了三權(quán)分置政策根基，實(shí)現(xiàn)了政策規(guī)范化的第一步。但從本次修訂所呈現(xiàn)的結(jié)果來看，尚未能對(duì)“三權(quán)分置”框架下的完整權(quán)利關(guān)系進(jìn)行明晰的搭建，從而導(dǎo)致了新的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中土地權(quán)利屬性和關(guān)系出現(xiàn)了諸多模糊之處?？扑估碚摫砻?，只有當(dāng)權(quán)利得到清晰界定，資源才能得到有效配置。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的土地資源得到有效配置，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。因此，需要通過對(duì)基于新法的土地權(quán)利派生所遵循的法理關(guān)系進(jìn)行辨析，進(jìn)而探索出新《土地承包法》基調(diào)下的符合理論和實(shí)踐的三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)體系的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、三權(quán)分置權(quán)利體系下農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系及法理沖突

本次新修訂的《土地承包法》在保留并部分補(bǔ)充了原《土地承包法》中對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)表述和內(nèi)容的同時(shí)，于第九條“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”中出現(xiàn)了“土地承包權(quán)”的權(quán)利表述。由此，新修訂的《土地承包法》，使三權(quán)分置的權(quán)利體系框架中出現(xiàn)了“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”“四權(quán)”并存的現(xiàn)狀?！八臋?quán)”共存的結(jié)構(gòu)是否合理，是否能夠與三權(quán)分置政策目標(biāo)和要求相融合，需進(jìn)行進(jìn)一步的闡述和辨析。

（一）具有權(quán)利束特征的“四權(quán)”結(jié)構(gòu)與我國權(quán)能理論的法理沖突

本次新修訂的《土地承包法》所提及的“四權(quán)”中，對(duì)于土地承包權(quán)的表述尤其模糊，而土地承包權(quán)不僅與土地經(jīng)營權(quán)生成路徑相關(guān)，同時(shí)在名稱上也與土地承包經(jīng)營權(quán)存在極大的相似性，很容易在討論和使用的時(shí)候出現(xiàn)混淆和沖突［7］。因此，要厘清“三權(quán)”分置結(jié)構(gòu)中“四權(quán)”并存是否合理，首先要厘清“四權(quán)”權(quán)利的生成路徑和其所遵循的法理基礎(chǔ)。

土地承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)第一次權(quán)能分離的產(chǎn)物，并隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的日漸成熟和完善被法定為用益物權(quán)。同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)也是本次我國農(nóng)村土地制度改革由兩權(quán)分離向三權(quán)分置演進(jìn)過程中的重要改革對(duì)象。對(duì)于三權(quán)分置權(quán)利體系的構(gòu)建方式，于2016年10月頒布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中已經(jīng)明確指出要“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”。根據(jù)《意見》指示，三權(quán)分置農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系應(yīng)當(dāng)是由“土地所有權(quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”所組成的“三權(quán)”形式的權(quán)利結(jié)構(gòu)。其中，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)均由土地承包經(jīng)營權(quán)派生并賦予承包戶，再由承包戶通過將其所享有的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。但在新修的《土地承包法》中，由于保留了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利名稱和權(quán)利概念，使“三權(quán)”結(jié)構(gòu)的派生路徑也相應(yīng)發(fā)生了改變。根據(jù)新修《土地承包法》第九條的規(guī)定，當(dāng)享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方對(duì)承包地的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)之后，其所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)所具有的剩余權(quán)利天然形成土地承包權(quán)。在承包方自主經(jīng)營承包地時(shí)，其所享有的是完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，而當(dāng)承包方不選擇自主經(jīng)營時(shí)，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)才會(huì)發(fā)生分離。［8］

上述權(quán)利的派生方式，或多或少體現(xiàn)了“權(quán)利束”的產(chǎn)權(quán)觀念?！皺?quán)利束”的概念源于科斯對(duì)于產(chǎn)權(quán)的界定，并被英美法系國家的財(cái)產(chǎn)法理論所采用?！皺?quán)利束”觀念認(rèn)為，所有權(quán)是“一束權(quán)利”，是一組平等的完整權(quán)利所組成的集合體。因此，所有人可以將該權(quán)利集合進(jìn)行拆分，從而將其所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)在任意時(shí)間地點(diǎn)拆分給任何其他主體。若將承包戶所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)看作是“一束權(quán)利”，承包戶就可以將其自由拆分從而派生出土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。

“權(quán)利束”概念在英美法系語境之下是切實(shí)可行的，成熟的英美法系體系也可以對(duì)權(quán)利束的界定和分離提供有效的保護(hù)。［9］但我國屬于大陸法系國家，所遵循的并非是“權(quán)利束”的財(cái)產(chǎn)法理論，而是“物權(quán)法定”、“一物一權(quán)”的物權(quán)體系。在我國的物權(quán)語境下，所有權(quán)概念并不是“一束權(quán)利”的集合體，而是一個(gè)“標(biāo)記了所有權(quán)的盒子”，這個(gè)“盒子”中所盛放的就是包括占有、使用、收益及處分的特定權(quán)能。亦即，所有權(quán)并非是由一組相互平等的權(quán)利所組成的集合，而是一項(xiàng)對(duì)于物可進(jìn)行完全支配的絕對(duì)和完整的概念［10］，我國物權(quán)體系和土地產(chǎn)權(quán)體系的建立所應(yīng)遵循的應(yīng)當(dāng)是權(quán)能分離理論。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是一次基于我國物權(quán)體系，成功進(jìn)行權(quán)能分離的實(shí)踐，通過對(duì)完整的所有權(quán)中使用和收益的權(quán)能進(jìn)行讓渡，賦予承包方由所有權(quán)作為母權(quán)而派生出的土地承包經(jīng)營權(quán)。承包方通過土地承包經(jīng)營權(quán)而享有的使用和收益的權(quán)能，歸根結(jié)底是來源于完整的土地所有權(quán)的部分權(quán)能。同時(shí)，根據(jù)新修訂的《土地承包法》第四十七條規(guī)定“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！笨芍?，承包方在經(jīng)營權(quán)未發(fā)生流轉(zhuǎn)的情形下也可對(duì)土地進(jìn)行抵押擔(dān)保，但抵押擔(dān)保的權(quán)利來源于土地經(jīng)營權(quán)而非此時(shí)還未發(fā)生分離的土地承包經(jīng)營權(quán)，根據(jù)“任何人不得將大于自身的權(quán)利轉(zhuǎn)讓于他人”的基本法理，具有融資擔(dān)保權(quán)能的土地經(jīng)營權(quán)并非是由不具有融資擔(dān)保權(quán)能的土地承包經(jīng)營權(quán)所賦予的，其權(quán)利來源依舊應(yīng)當(dāng)是完整的土地所有權(quán)?；诖?，“土地所有權(quán)-土地承包經(jīng)營權(quán)-土地承包權(quán)/土地經(jīng)營權(quán)”的派生路徑顯然是不能成立的。新《土地承包法》視域下的土地權(quán)利關(guān)系還需進(jìn)行進(jìn)一步審慎的考量。

（二）土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能屬性的紛爭(zhēng)與后果

1．土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能屬性的紛爭(zhēng)

越是明晰、強(qiáng)有力的土地權(quán)利，越能增強(qiáng)經(jīng)營者的信心，使其可以放心的對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營、管理和改良。［11］土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立雖然符合實(shí)踐需求，但一項(xiàng)缺少法律規(guī)范和保障的土地權(quán)利顯然是不夠清晰和有力的。因此，三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)制度的法律化必然要為土地經(jīng)營權(quán)這項(xiàng)新設(shè)權(quán)利提供有效保障，從而完成對(duì)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，充分釋放土地資源的財(cái)產(chǎn)功能，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多元化經(jīng)營，以期為經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體帶來經(jīng)濟(jì)效益和提供法律保障。［12］

三權(quán)分置制度改革關(guān)鍵在于創(chuàng)設(shè)剝離身份屬性的可以自由流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，三權(quán)分置法律化的關(guān)鍵同樣也在于對(duì)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的合理定位。［13］關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的討論由來已久，從三權(quán)分置制度設(shè)想構(gòu)造之初，對(duì)于新創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)究竟應(yīng)屬于債權(quán)還是物權(quán)便已開展了熱烈的討論。持債權(quán)說觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)權(quán)能完整的前提下，可通過債權(quán)方式來解決承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，與物權(quán)說相比，更具有天然的制度優(yōu)勢(shì)［14］；物權(quán)說觀點(diǎn)則是立足于政策，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)最主要的目的就是構(gòu)造出剝離原有身份屬性的用益物權(quán)，進(jìn)而認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)純化其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，著力將其推向市場(chǎng)”［15］。理論層面的探討未能形成一致的結(jié)論，實(shí)踐中對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)的行權(quán)方式同樣未能形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?；诶碚摵同F(xiàn)實(shí)層面的雙重考慮，本次《土地承包法》的修訂中采取了“只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)［16］”的處理方法。

2．土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能屬性紛爭(zhēng)的后果

淡化土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)固然可以在短期內(nèi)穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，但對(duì)于一項(xiàng)新設(shè)定的權(quán)利制度在長期中的有效運(yùn)行，勢(shì)必將造成一系列消極后果。

首先，物權(quán)和債權(quán)是兩種完全不同的權(quán)利，其權(quán)利設(shè)計(jì)存在不能相容甚至是互斥的巨大差別。對(duì)于一項(xiàng)新概念，若不能清楚的、不引起誤解的進(jìn)行定義，將“對(duì)法學(xué)和法律實(shí)踐都是有害的［17］”。一項(xiàng)權(quán)利不可能同時(shí)被設(shè)定為物權(quán)和債權(quán)，若不能對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的屬性進(jìn)行清晰的界定，那么在后續(xù)的權(quán)利程序設(shè)計(jì)之中就會(huì)出現(xiàn)更多的模糊點(diǎn)，無法為土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利運(yùn)行提供有效的支撐。其次，物權(quán)與債權(quán)的行權(quán)方式存在差異，對(duì)于物權(quán)和債權(quán)的立法保護(hù)同樣也存在差異。土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)，其目的是為了通過去除土地承包經(jīng)營權(quán)身份屬性的桎梏，打破農(nóng)地只能在特定集體這個(gè)“小圈子”中流轉(zhuǎn)的限制［18］，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的范圍，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在我國農(nóng)村特有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，培育出完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件還未能臻至成熟。根據(jù)費(fèi)孝通先生的觀點(diǎn)，相比以契約為約束的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，我國農(nóng)村社會(huì)更傾向于以信任和默契為依托的熟人社會(huì)的小圈子經(jīng)濟(jì)。這種熟人社會(huì)的“小圈子”經(jīng)濟(jì)與一貫以來的土地非規(guī)范性流轉(zhuǎn)的“小圈子”高度重合，若要使土地可以真正“流動(dòng)”起來，除了需要解除制約土地流轉(zhuǎn)的身份性因素桎梏，也要打破農(nóng)村社會(huì)的“小圈子”經(jīng)濟(jì)模式。土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能屬性若不能得到清楚闡述和界定，后續(xù)對(duì)于其權(quán)利的保護(hù)必然會(huì)出現(xiàn)盲點(diǎn)，承包方和經(jīng)營方的權(quán)益無法得到有效保障，進(jìn)而影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，不僅違背了三權(quán)分置法律化的初衷，甚至可能會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利的影響。

（三）土地所有權(quán)的落實(shí)需求與持續(xù)虛化風(fēng)險(xiǎn)

三權(quán)分置的政策目標(biāo)對(duì)于所有權(quán)的要求是“落實(shí)”。要實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的“落實(shí)”，首先就需要明晰所有權(quán)為什么會(huì)存在“虛化”風(fēng)險(xiǎn)。作為一項(xiàng)完整的物權(quán)，土地所有權(quán)可以作為母權(quán)利，通過權(quán)能分離搭建出中國特色的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系?？梢哉f，土地所有權(quán)是我國土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的起點(diǎn)，是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的根基。但同時(shí)，作為土地所有權(quán)權(quán)利主體的“集體”所隱含的模糊性也無可避免的成為了整個(gè)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系脆弱和不穩(wěn)固的根源。

1．所有權(quán)虛化：權(quán)力主體的模糊與缺位

我國農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，然而，農(nóng)村集體作為農(nóng)村中最基層的、具有獨(dú)立開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)踐中很多基層單位并沒能進(jìn)行落實(shí)和有效組建；進(jìn)而，法律為彌補(bǔ)基層經(jīng)濟(jì)組織的缺位和適應(yīng)實(shí)踐要求，規(guī)定“村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、村內(nèi)各個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織”均可成為農(nóng)村集體的代行主體，依法行使土地所有權(quán)（物權(quán)法第六十條），直接造成了土地所有權(quán)權(quán)利主體的多元化，行權(quán)混亂等風(fēng)險(xiǎn)隨之增加。權(quán)利主體的模糊導(dǎo)致了土地所有權(quán)“先天不足”。

缺位的農(nóng)村集體無法有效行使其對(duì)集體土地所享有的所有權(quán)，也就無法為其所代表的農(nóng)村集體成員帶來切實(shí)利益，這一難以調(diào)和的矛盾也就成為了農(nóng)村土地必須發(fā)生權(quán)能分離的內(nèi)在誘因。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在此基礎(chǔ)上所發(fā)生的第一次權(quán)能分離，通過將土地所有權(quán)所享有的占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能中的使用與收益權(quán)能進(jìn)行拆分和讓渡，構(gòu)建出土地承包經(jīng)營權(quán)。享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶個(gè)體，雖然并不直接擁有土地，也無法對(duì)土地進(jìn)行處分，但由于其所享有的使用和收益權(quán)能，已經(jīng)足以有效解決當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景之下土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率的問題，并為我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度探索出了一條可行的道路。但同時(shí)，“權(quán)能分離”的成功實(shí)踐，同樣使原本就“先天不足”的農(nóng)地所有權(quán)催生出了被虛置的風(fēng)險(xiǎn)。

2．所有權(quán)的夯實(shí)與農(nóng)地制度的有效運(yùn)行

兩權(quán)分離的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制結(jié)構(gòu)原本是一個(gè)圓滿的閉環(huán)體系。代行土地所有權(quán)的權(quán)利主體通過發(fā)包將一定期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)賦予屬于集體成員的農(nóng)戶，期滿之后農(nóng)戶將其被分配到的土地交還土地所有權(quán)的權(quán)利主體，土地所有權(quán)重新還原成為一項(xiàng)完整的權(quán)利，以便土地所有權(quán)的權(quán)利主體進(jìn)行二次分包。然而，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，由于農(nóng)村社會(huì)的局限性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長周期性等現(xiàn)實(shí)原因，嚴(yán)格執(zhí)行土地承包經(jīng)營權(quán)的到期歸還與重新分包幾乎是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，為了保障土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利人的權(quán)益，保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性，國家再三出臺(tái)相關(guān)政策，以穩(wěn)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)為基本要義，將土地承包經(jīng)營權(quán)的期限不斷延長。按照《土地承包法》規(guī)定，當(dāng)前我國耕地的承包期限為三十年，承包期屆滿后再延長三十年。逐漸延長的土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)限在保障了農(nóng)民生產(chǎn)生活穩(wěn)定性的同時(shí)，也模糊了土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)定限物權(quán)的時(shí)限性。對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利人而言，與其個(gè)體利益緊密相關(guān)的是已經(jīng)穩(wěn)定了的土地承包經(jīng)營權(quán)，而非集體土地所有權(quán)。甚至于，原本作為母權(quán)利派生出土地承包經(jīng)營權(quán)的土地所有權(quán)，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中反而成為了與土地承包經(jīng)營權(quán)相對(duì)立的一項(xiàng)權(quán)利。無法按期交還的土地承包經(jīng)營權(quán)直接導(dǎo)致土地所有權(quán)相關(guān)權(quán)能的缺失，而被虛化的土地所有權(quán)若要重新進(jìn)行整合和充實(shí)，勢(shì)必會(huì)損害到已擁有穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)的集體成員個(gè)體利益。集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的沖突，一度使集體土地所有權(quán)被認(rèn)為是阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根源，這也是有關(guān)農(nóng)地私有化的觀點(diǎn)甚囂塵上的原因之一。

但農(nóng)地私有制并不是可以一勞永逸的解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題的最優(yōu)解。馬克思通過對(duì)印度的研究分析，認(rèn)為在傳統(tǒng)印度歷史發(fā)展過程中建立起來的土地公有制，是保障人民生活不隨政治領(lǐng)域動(dòng)蕩而發(fā)生動(dòng)蕩的根由，而在英國殖民者將土地私有制強(qiáng)制帶入到印度社會(huì)以后，印度的土地公有制被迅速瓦解，絕大多數(shù)農(nóng)民因此失去土地，生活無法得到保障，印度社會(huì)從此陷入了巨大且無可逆轉(zhuǎn)的災(zāi)難之中。［19］我國國情雖與印度不甚相同，但類似的風(fēng)險(xiǎn)并非沒有發(fā)生的可能性。我國作為社會(huì)主義國家，追求效率的同時(shí)，公平必須放在被考量因素的首位，尤其是現(xiàn)如今農(nóng)村社會(huì)保障體系并不完善的背景下，為了防止農(nóng)民失地等情況的出現(xiàn)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有是必須不能動(dòng)搖的。有觀點(diǎn)認(rèn)為“農(nóng)村土地集體所有制度主要是一種政治上的產(chǎn)權(quán)安排，更多的意義在于意識(shí)形態(tài)而非實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益”［20］67，這顯然是有失偏頗的。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，并非是單純基于意識(shí)形態(tài)，更多的是作為集體成員的最后一道保護(hù)屏障，通過將特定的財(cái)產(chǎn)固定于共同體的內(nèi)部，以避免農(nóng)地流失等不可控的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

本次新修訂的《土地承包法》，對(duì)于土地所有權(quán)的部分未做明顯改動(dòng)，因而對(duì)于土地所有權(quán)的“落實(shí)”要求也未能起到有益的推動(dòng)作用。作為整個(gè)土地權(quán)利制度體系的根基，土地所有權(quán)在三權(quán)分置農(nóng)地制度改革進(jìn)程之中所受到的重視存在明顯不足，如何在平衡三權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)之上避免土地所有權(quán)的繼續(xù)虛化需要得到更多的關(guān)注和更深層次的探討。

三、新土地承包法視域下三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)改革實(shí)現(xiàn)途徑

基于上述討論，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)進(jìn)行整合合并，以使模糊的“四權(quán)”結(jié)構(gòu)重新回歸為清晰的“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系；設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，為土地流轉(zhuǎn)提供清晰可靠的保障；規(guī)范土地所有權(quán)權(quán)利主體，消除多元主體形式，建立有效的集體經(jīng)濟(jì)組織，為土地政策法律的制定和執(zhí)行提供穩(wěn)固的根基和保障。

（一）整合土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)，回歸“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系

1．“四權(quán)”共存現(xiàn)狀阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)和權(quán)利保護(hù)

新修訂的《土地承包法》未能清晰界定被保留的土地承包經(jīng)營權(quán)與新出現(xiàn)的土地承包權(quán)之間的關(guān)系，從而使“三權(quán)分置”呈現(xiàn)出了“四權(quán)”共存的立法現(xiàn)狀。不清晰的地權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)對(duì)于已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中正如火如荼開展的三權(quán)分置產(chǎn)權(quán)制度改革顯然會(huì)造成一定程度的困難和阻力。一方面，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，明晰的產(chǎn)權(quán)有助于降低交易費(fèi)用，增加產(chǎn)權(quán)權(quán)利價(jià)值［21］，農(nóng)民所擁有的土地權(quán)利越明晰，就越能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，提高生產(chǎn)力，減少貧困［22］。另一方面，我國農(nóng)民的文化程度普遍偏低。據(jù)相關(guān)研究顯示，我國農(nóng)民受教育程度在高中及以上水平的僅占5.5%，大部分農(nóng)民則僅為初中或小學(xué)水平，甚至有四分之一的農(nóng)民是沒有接受過任何教育的。［23］低教育程度下的農(nóng)民群體能否正確理解修訂后的地權(quán)結(jié)構(gòu)，關(guān)系到他們是否能在土地承包及流轉(zhuǎn)過程中有意識(shí)的對(duì)自身權(quán)利進(jìn)行合法并有效的保護(hù)。

2．整合土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)：理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)

我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和不完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系決定了我國農(nóng)村土地承載著大部分農(nóng)民群體的社會(huì)保障功能。通過兩權(quán)分離的實(shí)施，土地的這一社會(huì)保障功能以土地承包經(jīng)營權(quán)的形式被呈現(xiàn)了出來，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不過是身披私權(quán)外衣的社會(huì)保障之替代品［24］”，因此，土地承包經(jīng)營權(quán)必然呈現(xiàn)出了身份性權(quán)利的屬性特征。

土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)已經(jīng)被法定的完整的用益物權(quán)，根據(jù)權(quán)能分離理論，并不能以土地承包經(jīng)營權(quán)滅失為前提而通過“權(quán)利束”的分離方式分離出新的土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)。并且，經(jīng)過四十年的實(shí)踐，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)中深入人心，因此對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行保留是可行的。不同于土地承包經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)移所體現(xiàn)的權(quán)利主體發(fā)生變化，受轉(zhuǎn)讓方成為原土地承包經(jīng)營權(quán)的新主體，造成承包方對(duì)農(nóng)地“使用或失去”的零和局面，并無形中對(duì)土地的流轉(zhuǎn)造成了限制的流轉(zhuǎn)方式［25］，新修《土地承包法》第九條的規(guī)定所提出的土地承包權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)對(duì)非身份性權(quán)利的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行權(quán)能讓渡后的剩余部分，與未發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性相比并沒有發(fā)生變化，只是受到了來自新創(chuàng)設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)的限制。因此可以認(rèn)為，土地承包權(quán)所承載的身份性權(quán)能與土地承包經(jīng)營權(quán)并無二致，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)應(yīng)當(dāng)是同一項(xiàng)具有身份性的土地權(quán)利。

綜上所述，土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)應(yīng)為同義，應(yīng)當(dāng)將上述兩項(xiàng)權(quán)利的整合。根據(jù)權(quán)能分離的權(quán)利派生理論，將三權(quán)分置語境下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度體系重塑為以土地所有權(quán)為權(quán)利源頭的“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)結(jié)構(gòu)體系。

（二）賦予土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性，明確經(jīng)營權(quán)行權(quán)規(guī)則與方式

促進(jìn)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，在于對(duì)農(nóng)地使用權(quán)和處分權(quán)的細(xì)分調(diào)整和重新安排。［26］農(nóng)地的使用權(quán)和處分權(quán)體現(xiàn)的是主體在農(nóng)地生產(chǎn)中的決策權(quán)利，需要主體能夠?qū)ιa(chǎn)環(huán)節(jié)做出直接決定。［27］投射到“三權(quán)分置”制度架構(gòu)中，農(nóng)戶對(duì)于土地的使用權(quán)和處分權(quán)主要呈現(xiàn)為土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是三權(quán)分置農(nóng)地制度改革中新創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的重要載體。土地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)法律化，是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中的重要一筆。實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利從“兩權(quán)”到“三權(quán)”的分置，從法律層面創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，歸根結(jié)底是為農(nóng)地流轉(zhuǎn)從而實(shí)現(xiàn)規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而服務(wù)的，若枉顧農(nóng)地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)實(shí)需求，僅在文本層面實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“分置”，其本身并不會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。［28］然而，本次新修訂的《土地承包法》中雖然對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了大篇章的闡述和界定，卻并未能對(duì)有關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的物、債二權(quán)屬性的紛爭(zhēng)和論戰(zhàn)提出決定性的結(jié)論，作為主要載體的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不能清晰界定，就不能為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的支撐和保障。根據(jù)本次新修訂的《土地承包法》，土地經(jīng)營權(quán)的形成方式并非唯一，以耕地為客體的土地經(jīng)營權(quán)就有至少兩種生成路徑，其一是享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方選擇向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保而形成的“土地經(jīng)營權(quán)”（第四十七條），其二為經(jīng)營權(quán)人通過土地流轉(zhuǎn)而獲得的“土地經(jīng)營權(quán)”第三十六條。據(jù)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)不同的形成方式分別對(duì)其進(jìn)行權(quán)利屬性的判定，將承包方為進(jìn)行融資擔(dān)保而生成的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)，將通過流轉(zhuǎn)形成的經(jīng)營權(quán)人的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為債權(quán)，從而從更微觀的層面解決土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的紛爭(zhēng)。［29］上述觀點(diǎn)為土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬界定提供了新的思路。但前文提到，我國農(nóng)民群體受教育程度偏低，普遍的低教育程度無法在短期內(nèi)得到明顯改善，對(duì)于在“土地經(jīng)營權(quán)”一項(xiàng)權(quán)利名稱之下設(shè)定出兩項(xiàng)權(quán)屬相異的同名稱權(quán)利所構(gòu)建出的復(fù)雜權(quán)利架構(gòu)，在基層進(jìn)行落實(shí)和推進(jìn)過程中很容易會(huì)產(chǎn)生理解上和操作上的困難和偏差，難以有效保障農(nóng)民群體和農(nóng)業(yè)從業(yè)者的合法權(quán)益。

土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)被明確為用益物權(quán)。本次《土地承包法》的修訂中雖然未能對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性進(jìn)行明確，但對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化奠定了一定基礎(chǔ)。根據(jù)新修訂的《土地承包法》第三十七條、第四十六條和第四十七條的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，可以在合同約定的經(jīng)營期限內(nèi)占有土地并進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從而取得收益，并且土地經(jīng)營權(quán)人還可以以其所占有的土地進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)并設(shè)定擔(dān)保，從一定程度上土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)其所占有的農(nóng)地享有部分處置權(quán)能。上述占有、使用、收益和部分處置權(quán)能，已經(jīng)足夠支撐土地經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)物權(quán)。同時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)人還可以就其所擁有的土地經(jīng)營權(quán)申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記，以排除所有權(quán)人、承包方及其他任何主體對(duì)其進(jìn)行的非法干預(yù)，已從事實(shí)上具備了物權(quán)的設(shè)立條件。

（三）重構(gòu)基層集體經(jīng)濟(jì)組織，有效行使土地所有權(quán)

三權(quán)分置的土地制度改革，是對(duì)于我國農(nóng)村土地制度改革的深化和創(chuàng)新。通過對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行三權(quán)分置改革，不僅對(duì)破解當(dāng)前我國農(nóng)村土地普遍存在的兼業(yè)化、粗放化經(jīng)營等經(jīng)營模式大有裨益，同時(shí)也可促使我國土地的經(jīng)營模式進(jìn)一步向立體復(fù)合式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變。在城鄉(xiāng)二元壁壘逐漸消融的大環(huán)境背景之下，通過對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行三權(quán)分置制度改革，毫無疑問可以在城鎮(zhèn)化路途之上對(duì)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)產(chǎn)生革命性的影響，從而促進(jìn)我國整體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

良好的制度與清晰的產(chǎn)權(quán)是決定經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)鍵因素，對(duì)于產(chǎn)權(quán)問題而言，土地的控制權(quán)與收益權(quán)的歸屬與經(jīng)濟(jì)效率息息相關(guān)［30］，弄清楚誰是所有者至關(guān)重要［31］。作為社會(huì)主義國家，我國的農(nóng)村土地制度是在農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)之上建立起來的。只有基礎(chǔ)足夠結(jié)實(shí)牢固，建立其上的萬丈高樓才能有保障。但是集體所有制度之下是不存在絕對(duì)所有權(quán)的［32］，農(nóng)民個(gè)體作為“集體”的一份子，若要實(shí)現(xiàn)其個(gè)體利益，并不能直接通過所有權(quán)來獲取，而是需要通過對(duì)“集體所有”的土地進(jìn)行承包，通過對(duì)承包后的土地權(quán)利的行使來實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益。因此，雖然集體所有權(quán)并不能直接承載農(nóng)民的利益實(shí)現(xiàn)，但卻是實(shí)現(xiàn)集體利益到個(gè)體利益轉(zhuǎn)化，使農(nóng)地資源可以得到有效利用的重要載體。而作為這一載體的代行權(quán)利主體的集體經(jīng)濟(jì)組織，其定位就更加重要。

由于“兩權(quán)分離”制度的有效運(yùn)行，農(nóng)民在實(shí)踐中更多關(guān)心的是與個(gè)體利益顯性相關(guān)的土地承包經(jīng)營權(quán)，而與隱性相關(guān)的土地所有權(quán)之間的隔閡也逐漸加深。進(jìn)而基于這一實(shí)踐現(xiàn)象，各界的研究焦點(diǎn)也更多的聚焦到了土地承包經(jīng)營權(quán)之上，使對(duì)于農(nóng)村土地制度變革的探討更多的集中到了土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展和延續(xù)之上。相比較而言，對(duì)于土地所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)就表現(xiàn)為“束之高閣”，集體土地所有權(quán)的“虛化”非但得不到有效緩解，反而成為了一種實(shí)踐方向。［33］在本次《新土地承包法》的修訂之中，依舊繼續(xù)延續(xù)了這一方向，將三權(quán)分置的入法重心更多的放在了土地經(jīng)營權(quán)的構(gòu)建上面，而對(duì)于如何堅(jiān)固作為基礎(chǔ)的土地承包權(quán)，卻未能進(jìn)行有效建樹。

堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，就是“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’”。延伸至法律層面，首先就應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體與代行權(quán)利主體做出明確而清晰的表述。作為集體所有權(quán)的權(quán)利主體，“農(nóng)民集體”屬于“抽象的法律構(gòu)造物”，因此農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利行使必須經(jīng)由某一具體主體來代為行使。而“集體經(jīng)濟(jì)組織”的缺位和所有權(quán)多元主體問題的現(xiàn)實(shí)狀況，使現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中的土地所有權(quán)的代行主體主要由村委會(huì)等基層政治機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。然而，政治機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的混淆，很容易滋生出委托-代理或?qū)ぷ獾葐栴}，從而使所有權(quán)的落實(shí)更加難以落在實(shí)處。要使所有權(quán)權(quán)利的行使有效率，則需要對(duì)“集體經(jīng)濟(jì)組織”進(jìn)行法律層面的準(zhǔn)確闡述的同時(shí)，在實(shí)踐層面進(jìn)行有效構(gòu)建。

集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)獨(dú)立于行政體系之外的擁有自主權(quán)利的集體經(jīng)濟(jì)組織，通過法律所賦予的權(quán)利，對(duì)其所擁有的各項(xiàng)所有權(quán)權(quán)能可以進(jìn)行有效運(yùn)用，諸如對(duì)集體土地進(jìn)行發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督和收回，獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)擁有更加充分的權(quán)限。通過獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地進(jìn)行管理，達(dá)到對(duì)農(nóng)地進(jìn)行合理高效利用的目的。

四、啟示與展望

土地是人類社會(huì)最廣泛且主要的生產(chǎn)資料，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，是我國作為社會(huì)主義國家所必須面對(duì)的重要課題。新中國成立以來，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)多次重大變革，每次變革都強(qiáng)有力的推動(dòng)了我國不同時(shí)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的背景之下，農(nóng)業(yè)亟需完全實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型［34］，通過新一輪農(nóng)地制度改革的持續(xù)深化，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)格局的構(gòu)建，建設(shè)成為具備科學(xué)化，集約化，規(guī)?；?，專業(yè)化，產(chǎn)業(yè)化等特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式［35］，激發(fā)農(nóng)業(yè)主體的生產(chǎn)熱情和潛能，使土地資源的價(jià)值在使用中得到最大體現(xiàn)。同時(shí)，作為社會(huì)主義國家，在追逐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時(shí)，也必須兼顧公平與安全的原則，保護(hù)農(nóng)民的利益不能受到損害。因此，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革和深化中，必須要繼續(xù)堅(jiān)持集體土地所有權(quán)，建立規(guī)范的集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)地進(jìn)行合理分配和保護(hù)，為土地制度確立堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；厘清基于權(quán)能分離的權(quán)利派生路徑，將土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)進(jìn)行整合合并，使“四權(quán)”共存的現(xiàn)狀重新回歸為“三權(quán)”結(jié)構(gòu)體系：土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)；確立土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，并在此基礎(chǔ)之上補(bǔ)充完善相關(guān)法律法規(guī)，為土地經(jīng)營權(quán)人獲得的經(jīng)營權(quán)提供更多更加充足的法律保護(hù)。

三權(quán)分置政策是我國農(nóng)地制度改革進(jìn)程中一座具有重要意義的里程碑。《新土地承包法》的修訂，是三權(quán)分置改革中的一個(gè)具有極大影響力的標(biāo)志?！缎峦恋爻邪ā返谋据喰抻?，使三權(quán)分置政策法律化成為了現(xiàn)實(shí)，為實(shí)踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)設(shè)了條件并提供了保障。從所呈現(xiàn)的結(jié)果來看，本次修訂仍存在一些不足之處，但毫無疑問是一個(gè)良好的開端。深化改革的路途沒有終點(diǎn)，本次《新土地承包法》的修訂，為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的持續(xù)深化創(chuàng)設(shè)了新的支點(diǎn)。在后續(xù)對(duì)“三權(quán)”結(jié)構(gòu)和關(guān)系的探索與討論中，應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)，補(bǔ)充和完善相關(guān)土地政策和法律，豐富“三權(quán)分置”的制度和法律內(nèi)涵，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)格局，從而完成對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，使三權(quán)分置的農(nóng)地制度改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)在實(shí)踐中得以發(fā)揮出更加蓬勃而富有生機(jī)的能量。