邵理云，肖 真

(中國石化中原油田普光分公司，四川達州 635000)

重特大安全生產(chǎn)事故給經(jīng)濟、社會發(fā)展帶來惡劣影響，為減少安全事故發(fā)生，我國做出了巨大努力，頒布了大量安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標準規(guī)范。但近年來重特大生產(chǎn)安全事故發(fā)生率并未隨之呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，甚至在危險化學品等個別行業(yè)還出現(xiàn)了階段性上升趨勢[1]。究其根源，一方面是在落實關(guān)于安全生產(chǎn)的紅線意識、底線思維，管業(yè)務、管安全、一崗雙責、黨政同責、齊抓共管方面還存在嚴重的差距；二是各級政府和企業(yè)在執(zhí)法執(zhí)紀能力建設(shè)方面還存在不足；三是在安全生產(chǎn)法治建設(shè)方面需進一步提升和完善。

1 重特大事故暴露出的主要問題

通過對近年來官方發(fā)布的化工和?；?11起)、工礦商貿(mào)(10起)、火災(10起)、建筑施工(8起)、道路交通(10起)5大類49篇重特大事故調(diào)查報告進行梳理分析，發(fā)現(xiàn)事故企業(yè)安全生產(chǎn)主要存在企業(yè)安全生產(chǎn)責任制不落實(100%)、規(guī)章制度不完善(50%)、安全生產(chǎn)教育培訓缺失(80%)、生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)方違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)標準(36%)、安全檢查及風險管控隱患治理不到位(80%)、三同時及行政許可不執(zhí)行(30%)、應急管理要求不落實(30%)、技術(shù)標準規(guī)范不落實(50%)等8大類問題[2-8]。

1.1 安全生產(chǎn)責任制不落實

從多起重特大事故來看，企業(yè)安全生產(chǎn)責任制不落實主要表現(xiàn)在未按要求設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或配備專(兼)職安全管理人員，安全生產(chǎn)責任制體系不健全，責任制體系未有效運行等方面。一是個別大中型企業(yè)未按要求逐級設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)；二是責任制體系不完善，企業(yè)管理責任、業(yè)務責任、操作責任未全部對應到相應部門和崗位，部門職責、崗位職責劃分不清，缺乏責任制考核；三是企業(yè)主要負責人長期不在崗，例如大中型企業(yè)由上級單位(母公司)領(lǐng)導兼任下級單位(子公司)主要領(lǐng)導，導致主要負責人長期不在崗，法人代表掛名且與實際控制人不一致等；四是上級單位對下級單位安全生產(chǎn)缺乏監(jiān)督檢查和指導。

1.2 規(guī)章制度不完善

企業(yè)安全生產(chǎn)工作涉及企業(yè)經(jīng)營管理各個方面，安全生產(chǎn)需要企業(yè)內(nèi)部各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互配合、結(jié)合業(yè)務實際建立專業(yè)安全管理制度或安全管理要求融入專業(yè)管理制度當中，同時不斷建立完善本部門涉及的操作規(guī)程和技術(shù)方案。但多起事故表明，大多數(shù)事故企業(yè)均存在未建立安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程，或雖建立但不健全，未涵蓋企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營各項管理工作的問題。導致安全生產(chǎn)規(guī)章制度僅限于安全專業(yè)管理，其他業(yè)務管理缺乏落實安全管理要求的問題。

1.3 安全教育培訓缺失

安全生產(chǎn)教育培訓方面，幾乎所有事故企業(yè)均存在安全教育培訓不合規(guī)的問題，例如未開展員工入廠三級安全教育，教育培訓流于形式，培訓時間不足，內(nèi)容缺乏針對性，無安全生產(chǎn)教育培訓檔案，未對外包人員開展培訓和能力驗證等。此外，企業(yè)主要負責人和安全管理人員未經(jīng)安全生產(chǎn)知識和管理能力培訓考核，特種作業(yè)和特種設(shè)備操作人員未持證上崗，消防控制室值班人員和消防設(shè)施維護人員無證上崗等也是大多數(shù)事故企業(yè)的突出問題。

1.4 生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)方違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)

從多起安全生產(chǎn)事故責任追究來看，許多企業(yè)在設(shè)備及物資采購、銷售、倉儲、物流過程中，因?qū)献飨嚓P(guān)方生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)、安全質(zhì)量體系等方面的違法違規(guī)問題失察，導致自身被追究法律責任。在項目建設(shè)時，建設(shè)單位因?qū)κ┕挝贿`法分包、轉(zhuǎn)包，資質(zhì)掛靠、超資質(zhì)承攬、資質(zhì)造假等問題失察，被追究法律責任也是突出共性問題。此外，許多企業(yè)將生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所、設(shè)備發(fā)包或出租給不具備安全生產(chǎn)條件的單位或個人，未簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，未履行對承租、承包單位安全生產(chǎn)統(tǒng)一管理職責等問題，也是生產(chǎn)經(jīng)營中違反法律法規(guī)的典型問題。

1.5 安全檢查及風險管控隱患治理不到位

隱患排查不到位，安全檢查弄虛作假是事故責任追究主要問題之一，包括各類管理人員未履行“一崗雙責”要求，對單位、分管領(lǐng)域、業(yè)務組織開展安全檢查、隱患排查，檢查排查不全面，資料弄虛作假等問題。企業(yè)法律意識淡薄，隱患治理不及時也是常見問題，特別是設(shè)備設(shè)施類隱患，許多企業(yè)未及時治理，使設(shè)備帶病運行，直接導致重特大事故發(fā)生。此外，企業(yè)未按國家構(gòu)建雙重預防體系要求，科學、系統(tǒng)的開展風險識別管控，也是發(fā)生事故的重要因素。特別是?；奉I(lǐng)域，多起事故均由于企業(yè)未能準確識別、科學管控安全生產(chǎn)風險及重大危險源而發(fā)生。

1.6 “三同時”及行政許可不執(zhí)行

落實安全“三同時”是發(fā)現(xiàn)項目先天缺陷，實現(xiàn)本質(zhì)安全的基礎(chǔ)。同時，發(fā)展改革、規(guī)劃、消防、建設(shè)等部門也對建設(shè)項目制定了相關(guān)行政許可要求，確保項目建設(shè)和運行安全。但從多起重特大安全生產(chǎn)事故來看，許多企業(yè)都存在安全“三同時”不落實、未批先建、邊批邊建、批小建大、邊建邊生產(chǎn)、違規(guī)變更批準內(nèi)容等行為。同時，企業(yè)違規(guī)組織試生產(chǎn)，試生產(chǎn)結(jié)束不辦理安全生產(chǎn)許可證、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，以及其他行業(yè)性生產(chǎn)經(jīng)營許可類證件等問題也較為常見。此外，在建筑設(shè)計、消防技術(shù)服務、道路危險貨物運輸?shù)刃袠I(yè)以及在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)優(yōu)化時，企業(yè)常存在超許可范圍生產(chǎn)經(jīng)營的問題。

1.7 技術(shù)標準規(guī)范執(zhí)行不全面

統(tǒng)計顯示，目前我國已經(jīng)發(fā)布安全生產(chǎn)標準603項，涵蓋礦山、危險化學品、煙花爆竹、工貿(mào)、綜合等11分專業(yè)和通用領(lǐng)域，其中國標委批準發(fā)布187項，應急管理部(原安監(jiān)總局)發(fā)布(AQ)416項[9]。同時，除安全生產(chǎn)行業(yè)標準外，不同行業(yè)部門或協(xié)會在各自領(lǐng)域也制定了城鎮(zhèn)建設(shè)(CJ)、石油天然氣(SY)、能源(NB)、公安消防(GA)等67大類行業(yè)標準。這些標準中，很多也對本行業(yè)安全生產(chǎn)技術(shù)進行了強制性規(guī)定，但在實際管理中，許多企業(yè)均存在設(shè)計、施工、生產(chǎn)經(jīng)營不執(zhí)行相關(guān)標準或執(zhí)行不全面的問題。

1.8 應急管理要求不落實

通過對相關(guān)事故調(diào)查報告分析發(fā)現(xiàn)，企業(yè)在應急管理方面主要存在應急預案體系建立過程不規(guī)范、內(nèi)容不完善、未進行備案、未按規(guī)定進行修訂，應急組織機構(gòu)不健全或不符合實際，應急物資裝備和器材儲備、應急預案培訓不符合要求，未按規(guī)定頻率進行演練和評估等問題。從而導致由于事故預警不及時、應急準備不充分、初期處置不恰當、員工應急逃生技能不足等原因加大事故了后果損失。

2 重特大事故原因分析

2.1 企業(yè)重利益輕安全的問題沒有根本解決

企業(yè)的根本任務是創(chuàng)造價值和利潤，對企業(yè)管理者而言，其初衷都希望企業(yè)安全平穩(wěn)生產(chǎn)經(jīng)營，不發(fā)生安全生產(chǎn)事故。但當企業(yè)產(chǎn)量、成本、利潤等與安全生產(chǎn)要求發(fā)生狹義性反向作用時，企業(yè)管理者又往往心存僥幸心理，對自己企業(yè)是否能夠承受重特大事故的嚴重后果認識不足。例如2018年11月28日發(fā)生的“張家口中國化工集團盛華化工公司“11·28” 重大爆燃事故”，事故企業(yè)違反有關(guān)行業(yè)標準，為了產(chǎn)量、成本和利潤，未按要求對氯乙烯氣柜進行定期全面檢修，從而導致在生產(chǎn)過程中氯乙烯氣柜卡頓、傾斜，泄漏，引發(fā)重大爆炸事故。

2.2 安全生產(chǎn)人力資源缺乏

隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，我國的技能操作、專業(yè)技術(shù)和安全管理人員數(shù)量、質(zhì)量并沒有隨之同步增長，加之我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對社會人力資源配置帶來了較大的沖擊。因此，許多行業(yè)存在高素質(zhì)技能操作人員、高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)和安全管理人員短缺，員工跳槽頻繁的問題。客觀上造成個別行業(yè)內(nèi)企業(yè)員工隊伍素質(zhì)下降，管理水平滑坡，企業(yè)安全生產(chǎn)風險增大的問題。

2.3 培訓管理缺乏系統(tǒng)性

事故調(diào)查時往往以結(jié)果為導向，幾乎所有事故調(diào)查報告均提出企業(yè)在安全生產(chǎn)教育培訓方面存在違法違規(guī)問題，盡管其中并不排除確有企業(yè)存在嚴重違法違規(guī)問題，但同時也給其他企業(yè)帶來了一定的疑惑，究竟如何開展安全生產(chǎn)教育培訓才能盡職免責？雖然國家出臺了許多政策制度來促進教育培訓工作，例如培育社會培訓機構(gòu)、實施考培分離、優(yōu)化職業(yè)資格取證、規(guī)范企業(yè)安全生產(chǎn)教育培訓要求等。但造成以上疑惑的根本原因還是國家安全生產(chǎn)培訓系統(tǒng)化建設(shè)不夠完善，對培訓內(nèi)容的規(guī)定不夠詳細，沒有以標準規(guī)范形式制定不同行業(yè)或不同工種的教育培訓大綱及教材，缺乏對有關(guān)職業(yè)資格證書在安全生產(chǎn)教育培訓方面具有的效力說明[10]。

2.4 政府監(jiān)管存在盲區(qū)

在政府監(jiān)管層面，各層級、各行業(yè)主管部門的安全監(jiān)管職責還不夠明晰。例如危險化學品安全生產(chǎn)管理領(lǐng)域，涉及發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)、交通、港口、經(jīng)信、環(huán)境、應急、海關(guān)、商務等多個行業(yè)主管部門，目前沒有明確一個部門或系統(tǒng)承擔對危險化學品安全工作的綜合監(jiān)管職能，各部門職責不夠細化；同時對于不同規(guī)模、不同風險的企業(yè)，同一系統(tǒng)內(nèi)各層級的監(jiān)管職責也夠不清晰。導致不同層級、不同行業(yè)主管部門之間監(jiān)管未形成合力，橫向監(jiān)管職能、縱向監(jiān)督職責存在許多盲區(qū)。近年來發(fā)生的天津港“8·12”危險品倉庫特別重大火災爆炸事故、江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21” 特別重大爆炸事故都暴露出這一問題。

2.5 企業(yè)內(nèi)部安全職責錯位

企業(yè)內(nèi)部落實“管業(yè)務必須管安全”，不僅是落實“三個必須”的要求，也是企業(yè)做好依法依規(guī)生產(chǎn)，做實風險和隱患管理的客觀需要。許多事故企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)未得到及時糾正的重要原因就是內(nèi)部安全管理職責錯位，由于負責組織生產(chǎn)和經(jīng)營管理的部門不了解安全生產(chǎn)法律法規(guī)，不履行應該承擔的安全生產(chǎn)法定職責，造成企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，從而發(fā)生安全生產(chǎn)事故。

2.6 安全評價檢測等第三方機構(gòu)問題

安全評價等第三方技術(shù)服務機構(gòu)是企業(yè)依法合規(guī)生產(chǎn)的重要支撐，但是由于市場經(jīng)濟因素，各類第三方機構(gòu)在與企業(yè)合作過程中處弱勢地位。雖然法律法規(guī)對其弄虛作假行為規(guī)定了嚴格的處罰條款，但仍有第三方機構(gòu)為了利益和短期效益，不履行法定職責，提供虛假證明或報告，幫助企業(yè)逃避法律責任。

3 關(guān)于安全生產(chǎn)立法和監(jiān)察的幾點建議

3.1 通過完善法律法規(guī)進一步提高企業(yè)安全管理機構(gòu)效能

分析《安全生產(chǎn)法》企業(yè)必須履行的18項法定義務，企業(yè)主要負責人和安全管理組織機構(gòu)的7項職責可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)安全生產(chǎn)管理機構(gòu)是企業(yè)落實主體責任的主要通道，企業(yè)安全生產(chǎn)管理機構(gòu)對其他部門安全生產(chǎn)工作承擔監(jiān)督和指導責任。但承擔責任的同時，我國安全生產(chǎn)法律法規(guī)對企業(yè)內(nèi)部安全管理機構(gòu)的權(quán)利并沒有予以明確規(guī)定和保障，企業(yè)內(nèi)部安全管理機構(gòu)既不能像企業(yè)黨內(nèi)紀律檢查和組織部門一樣，有完善的黨內(nèi)法規(guī)和堅強的政治后盾作為監(jiān)督執(zhí)紀的支撐，又不能向公共管理領(lǐng)域的交警執(zhí)法一樣，只需要單純履行監(jiān)督執(zhí)法職能。

因此，可以通過立法使企業(yè)內(nèi)部安全管理機構(gòu)的權(quán)利與其承擔的責任實現(xiàn)真正對等；可以制定企業(yè)安全管理機構(gòu)權(quán)利和責任清單，真正做到盡職照單免責，保護企業(yè)安全管理人員的積極性；同時可以探索“監(jiān)、管分離”模式，在目前管理現(xiàn)狀下,參照交警執(zhí)法、紀委執(zhí)紀等模式，單獨組建企業(yè)內(nèi)部安全生產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)，增強安全生產(chǎn)執(zhí)法執(zhí)紀的威懾力。

3.2 加強立法立標的系統(tǒng)化建設(shè)

目前，我國安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標準規(guī)范很多，各行業(yè)部門、地方政府根據(jù)某一時期的安全生產(chǎn)形勢以及重特大事故暴露出的問題，還頒發(fā)了許多通知、意見、導則、規(guī)范等文件。同時，對于安全生產(chǎn)管理的很多要素，許多法律法規(guī)中又常有雷同但又不完全相同的規(guī)定。單以?；奉I(lǐng)域安全培訓為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，至少10部以上法律法規(guī)和標準都進行了規(guī)定。此外，目前我國法律法規(guī)、標準的編制內(nèi)容并未嚴格分級分類，比如同一部法律法規(guī)，既有原則性要求，又有具體的執(zhí)行條款，有的標準規(guī)范既有技術(shù)指標，又有管理類要求。以上種種情況，造成企業(yè)在執(zhí)行過程中模糊和模棱兩可的地方很多。

因此，可組織對已有法律法規(guī)、標準規(guī)范進行梳理，使之系統(tǒng)化，形成不同行業(yè)、不同類型企業(yè)的安全生產(chǎn)法律法規(guī)標準執(zhí)行名錄，同時根據(jù)梳理情況，做好立法立標整體規(guī)劃，使企業(yè)能清晰明確掌握需要遵守的法律法規(guī)。同時進一步規(guī)范法律、規(guī)章、標準規(guī)范三者的內(nèi)容：法律做原則性要求；規(guī)章條例根據(jù)法律要求，細化執(zhí)行條款；標準針對規(guī)章條例，進一步細化技術(shù)指標和方法[12]。

3.3 加大事前和主要責任主體追責力度

剖析重特大安全生產(chǎn)事故，經(jīng)常能發(fā)現(xiàn)某些特定違法行為與事故之間存在緊密聯(lián)系，這些違法行為與隨后發(fā)生的事故之間密不可分，自違法行為實施，日后發(fā)生事故就不再是單純偶然后果。特別是從違法動機上來看，還存在為追求非法利益，心存僥幸，主觀故意違法的問題。但是《刑法》以及2015年頒發(fā)的兩高司法解釋中，有關(guān)生產(chǎn)安全事故犯罪條款均是以事故實際發(fā)生作為定罪必要條件，司法機關(guān)在事故尚未發(fā)生時無權(quán)介入。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)對此類生產(chǎn)安全違法行為都有相應行政處罰規(guī)定，但與隨后發(fā)生的重特大生產(chǎn)安全事故相比，違法成本過低，威懾力不足。此外，從動機上來說，現(xiàn)有法律體系對于安全生產(chǎn)領(lǐng)域失職、濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職行為未做明顯區(qū)分處理，犯罪主體認定還不足夠明確，不利于對安全生產(chǎn)違法犯罪行為的追責和警示。

因此國家可以突出重點高危行業(yè)，梳理與各類重特大事故直接原因有根本性必然聯(lián)系的違法違規(guī)行為和直接責任主體，通過刑法修訂、司法解釋等，對此類極易導致重特大事故違法違規(guī)行為以及直接責任主體進行明確，同時將直接責任主體與其他次要的各類瀆職行為區(qū)分，將過失違法與主觀犯罪進行區(qū)分處理，起到既教育處罰過失者，又從重責罰嚴重瀆職導致事故發(fā)生人員的作用。

3.4 細化完善監(jiān)管體制機制避免疊加和多頭執(zhí)法

安全檢查是監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，但在當前高壓態(tài)勢下，政府部門對企業(yè)安全生產(chǎn)檢查頻率呈逐年上漲趨勢，在督促企業(yè)履行主體責任同時，也給企業(yè)帶來很大的迎檢負擔，使企業(yè)管理人員將大量精力投入到迎檢工作中[13]。因此，可考慮由各級政府安委辦牽頭，梳理本級行業(yè)主管、專業(yè)監(jiān)管部門和下級政府部門的安全監(jiān)管責任。針對不同類型、規(guī)模、風險的企業(yè)，明確本級政府部門和下級政府部門職責范圍，實行分類、分層級監(jiān)管執(zhí)法，解決重復執(zhí)法、疊加執(zhí)法等問題。針對涉及行業(yè)監(jiān)管部門多，監(jiān)管部門職責關(guān)聯(lián)性大的企業(yè)，可建立聯(lián)合執(zhí)法機制，提高監(jiān)管效率質(zhì)量，減少企業(yè)負擔。

3.5 加大事故審判過程及結(jié)果的公開性

重特大安全事故的發(fā)生屬于社會焦點事件，事故發(fā)生之后，會立即引起廣泛的社會關(guān)注和探討，但隨著時間推移，社會關(guān)注度會持續(xù)下降，到事故調(diào)查報告的發(fā)布以及后續(xù)對有關(guān)事故責任人移送司法機關(guān)訴訟時，社會關(guān)注度已大幅降低。事故的警示意義和教育效果會大大減弱。因此，國家可建立安全生產(chǎn)刑事案件公開審理和審判過程及結(jié)果公布機制，全過程記錄和發(fā)布安全生產(chǎn)刑事案件，從而一方面提高安全生產(chǎn)事故責任追究的公信力；另一方面提高公眾及行業(yè)從業(yè)人員的關(guān)注度和參與度，增強事故警示意義和教訓學習效果，在全社會營造出安全生產(chǎn)人人有責、全員參與、齊抓共管的良好氛圍。

4 結(jié)語

提高國家安全生產(chǎn)水平，除了要鼓勵和支持安全生產(chǎn)科學技術(shù)研究和安全生產(chǎn)先進技術(shù)的推廣應用外，要針對各行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的特點,加強對安全高效的設(shè)備、工具、工藝方法和有效的安全防護用品的研究開發(fā),加強對安全生產(chǎn)先進管理方法的研究,依靠科學技術(shù)保障安全生產(chǎn)。在安全管理方面，關(guān)鍵是落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任，通過吸取事故經(jīng)驗教訓，持續(xù)完善法律體系，優(yōu)化監(jiān)督方式，促使企業(yè)不斷提高安全生產(chǎn)經(jīng)營管理水平。