馬超群 張 艷

會計基礎(chǔ)性工作是行政單位機關(guān)財務(wù)管理的重要組成部分，在規(guī)范單位財務(wù)保障支撐方面發(fā)揮著積極作用。近年來，隨著預(yù)算管理改革不斷深入，政府會計制度的實施，特別是機構(gòu)改革后，各級行政單位機關(guān)財務(wù)部門在機構(gòu)設(shè)置、人員配備上面臨較大壓力，部分單位未單獨設(shè)置機關(guān)財務(wù)管理機構(gòu)，人員配備相對薄弱，一定程度上影響了資金資產(chǎn)安全。筆者重點以行政單位機關(guān)財務(wù)管理為例，通過對會計基礎(chǔ)性工作外包服務(wù)進(jìn)行可行性分析，提出相關(guān)對策建議。

一、行政單位機關(guān)財務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）機構(gòu)設(shè)置及主要職責(zé)梳理

本文所稱行政單位機關(guān)財務(wù)管理，主要是指行政單位本級機關(guān)的財務(wù)核算等一系列工作，其主要管理、服務(wù)對象為行政單位機關(guān)各部門，作為獨立核算單位開展具體工作。以中央國家機關(guān)為例，預(yù)算管理層級較多的單位一般會單獨設(shè)置機關(guān)財務(wù)處作為二級預(yù)算單位，負(fù)責(zé)部委機關(guān)本級財務(wù)管理；預(yù)算管理層級較少的單位一般設(shè)置財務(wù)處，統(tǒng)管機關(guān)和下屬單位財務(wù)管理。到市縣區(qū)一級，一般不會單獨設(shè)立機關(guān)財務(wù)科，但會明確財務(wù)科或辦公室等部門負(fù)責(zé)機關(guān)財務(wù)核算。

從管理體制來看，各行政單位機關(guān)財務(wù)部門以單獨設(shè)置為主，部分單位掛靠在綜合部門或后勤保障部門，如辦公室、機關(guān)服務(wù)中心。從人員編制來看，各級行政單位機關(guān)財務(wù)部門一般以公務(wù)員編制為主，由機關(guān)服務(wù)中心、財務(wù)核算中心履行相關(guān)職責(zé)的一般為事業(yè)身份。從部門職責(zé)來看，多數(shù)行政單位機關(guān)財務(wù)部門以履行機關(guān)日常財務(wù)報銷、預(yù)算管理、收支管理、稅務(wù)核算和工資核算為主，部分單位機關(guān)財務(wù)部門還負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理、采購管理、合同管理等。除此之外，一般還會承擔(dān)代管機關(guān)工會經(jīng)費和黨費等職責(zé)。

（二）行政單位機關(guān)財務(wù)管理面臨新挑戰(zhàn)

2018年黨政機關(guān)機構(gòu)改革以來，部分行政單位機構(gòu)設(shè)置發(fā)生了較大變化，在職責(zé)調(diào)整、人員并入、資金增量等因素疊加影響下，如何更好地保障行政單位機關(guān)資金資產(chǎn)安全、提升財務(wù)服務(wù)支撐能力，對機關(guān)財務(wù)管理能力、管理水平和隊伍建設(shè)均帶來了新的挑戰(zhàn)。

1.機關(guān)財務(wù)業(yè)務(wù)量普遍增長。機構(gòu)改革后，合并組建的單位機關(guān)財務(wù)核算壓力普遍呈增長態(tài)勢。合并組建單位一般由2-3個單位合并而來，職責(zé)、職能的擴充，必然導(dǎo)致機關(guān)財務(wù)管理資金量增加。以水利部機關(guān)為例，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會和國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會并入水利部，改革后的部機關(guān)財務(wù)核算量呈快速增長態(tài)勢，報銷審核單據(jù)量大幅增長，以2019年為例，全年報銷憑證較機構(gòu)改革前的2017年增長58%，出納匯款量、公務(wù)卡還款量、會計復(fù)核量和會計憑證裝訂量等也隨之增加。此外，預(yù)算、決算、資產(chǎn)管理等工作量也同步增長。

2.機關(guān)財務(wù)人員不足壓力凸顯。在機構(gòu)改革中，機關(guān)財務(wù)部門作為服務(wù)、保障部門，受關(guān)注度較低，改革后人員一般維持不變或少量增加1-2個編制。以水利部機關(guān)為例，機構(gòu)改革后，雖然財務(wù)核算量有較大增長，但機關(guān)財務(wù)處人員編制保持不變，導(dǎo)致財務(wù)人員不足的壓力日漸凸顯?！霸龌畈辉鋈恕笔嵌鄶?shù)單位機關(guān)財務(wù)部門機構(gòu)改革后面臨的普遍問題，為解決財務(wù)人少事多的問題，部分單位通過內(nèi)部挖潛、借助信息化手段等，提升財務(wù)人員工作效率，一定程度上緩解了人員壓力，但部分單位機關(guān)財務(wù)資金資產(chǎn)體量大、頭緒多，財務(wù)人員仍深陷于大量事務(wù)性工作中，長期處在超負(fù)荷狀態(tài)下，工作及時性、準(zhǔn)確性和有效性都受到較大影響。

二、會計基礎(chǔ)性工作外包服務(wù)可行性分析

在部分行政單位機關(guān)財務(wù)業(yè)務(wù)量激增、人員不足壓力凸顯形勢下，借助外部力量緩解機關(guān)財務(wù)壓力，具有一定的緊迫性和現(xiàn)實性。從各單位實踐來看，多數(shù)通過交流、借調(diào)下屬單位財務(wù)人員來協(xié)助工作，一方面實質(zhì)上是上級單位人力成本轉(zhuǎn)移，增加了下屬單位負(fù)擔(dān)，另一方面長此以往也不利于交流、借調(diào)人員職業(yè)發(fā)展，一般多以短期交流、借調(diào)為主，導(dǎo)致相關(guān)人員剛熟悉業(yè)務(wù)即返回原單位，不利于工作延續(xù)性。而采用外包服務(wù)方式，選用專業(yè)會計機構(gòu)提供會計基礎(chǔ)性工作，一方面能夠保證提供服務(wù)人員的會計專業(yè)性，另一方面通過合同形式明確甲乙雙方權(quán)利義務(wù)，也有利于保持人員相對穩(wěn)定。

（一）科學(xué)合理劃定外包服務(wù)會計基礎(chǔ)性工作內(nèi)容

行政單位機關(guān)財務(wù)管理工作直接服務(wù)于機關(guān)各部門，涉及機關(guān)日常報銷、資金核算、資產(chǎn)監(jiān)管、工資社保、公積金核算等方方面面，外部監(jiān)督壓力大、資金安全責(zé)任重、社會關(guān)注度較高，具有一定的敏感性。在充分考慮財務(wù)風(fēng)險防控、內(nèi)部崗位制約和復(fù)核監(jiān)督基礎(chǔ)上，應(yīng)對會計基礎(chǔ)性工作進(jìn)行科學(xué)合理劃分，建議將機關(guān)財務(wù)業(yè)務(wù)劃分為財務(wù)管理性業(yè)務(wù)和會計事務(wù)性業(yè)務(wù)兩大類，并對后者采用外包服務(wù)模式。

1.財務(wù)管理性業(yè)務(wù)由正式人員辦理。主要涉及資金資產(chǎn)安全、職工信息安全等方面業(yè)務(wù)，主要有：（1）涉及合同管理、外事經(jīng)費、資產(chǎn)管理、預(yù)決算編報等政策性強、協(xié)調(diào)面廣、延續(xù)性較強的事項。（2）涉及憑證復(fù)核、憑證歸檔等最后把關(guān)復(fù)核、責(zé)任較重的事項。（3）涉及資金支付的最后一道環(huán)節(jié)，主要是出納崗位經(jīng)辦的支票、現(xiàn)金、匯款支付和印鑒使用等事項。（4）涉及工資、公積金和稅務(wù)等職工個人信息的事項。

2.會計事務(wù)性業(yè)務(wù)可采用外包服務(wù)模式。主要涉及日常重復(fù)性較強、審核相對簡單、風(fēng)險可控等方面業(yè)務(wù)，主要有：（1）日常會計報銷審核：主要涉及各類日常辦公費、差旅費、培訓(xùn)費、會議費、租賃費和職工藥費報銷等基礎(chǔ)性工作。以水利部機關(guān)為例，2019年差旅費報銷憑證占到報銷總量的50%，如采取服務(wù)外包模式，預(yù)計可大大緩解財務(wù)人員壓力。（2）會計憑證粘貼裝訂：主要涉及日常各類會計憑證、財務(wù)報表報告的粘貼、裝訂及整理。

（二）充分借鑒相關(guān)單位實踐經(jīng)驗

據(jù)了解，除借調(diào)、交流財務(wù)人員外，部分單位采用了外包服務(wù)或勞務(wù)派遣等形式來緩解機關(guān)財務(wù)人員壓力。如部分單位在單獨設(shè)置機關(guān)財務(wù)部門基礎(chǔ)上，通過公開招標(biāo)，采用外包服務(wù)方式，向會計師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)聘用人員受理機關(guān)日常報銷業(yè)務(wù)；部分單位通過勞務(wù)派遣形式，直接向社會公開招聘專業(yè)財務(wù)人員，負(fù)責(zé)機關(guān)本級會計核算報銷業(yè)務(wù)。

外包服務(wù)人員和勞務(wù)派遣人員在解決財務(wù)人員不足問題上發(fā)揮了積極作用，特別是工作人員熟悉行政事業(yè)單位會計，具備一定會計基礎(chǔ)，流動性相對較低，有利于保持機關(guān)財務(wù)管理工作延續(xù)性?？紤]到勞務(wù)派遣形式需要與勞動者直接簽訂勞務(wù)合同，涉及到為勞動者繳納社保、住房公積金等，還有潛在的勞資糾紛風(fēng)險，而外包服務(wù)方式一般是與專業(yè)會計師事務(wù)所簽訂合同，管理程序相對簡單、風(fēng)險較小，因此外包服務(wù)模式可操作性更強。

三、會計基礎(chǔ)性工作外包服務(wù)風(fēng)險防范

對部分會計基礎(chǔ)性工作采用外包服務(wù)后，機關(guān)財務(wù)管理部門要對內(nèi)部業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化、調(diào)整，更多地承擔(dān)起復(fù)核、監(jiān)督和把關(guān)職責(zé)，確保機關(guān)資金資產(chǎn)安全高效，不斷提升服務(wù)質(zhì)量和水平。

（一）動態(tài)調(diào)整外包服務(wù)核算內(nèi)容

根據(jù)會計基礎(chǔ)性工作外包服務(wù)進(jìn)展情況，定期開展綜合評估，對外包服務(wù)工作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)和工作效果進(jìn)行內(nèi)部評估，并根據(jù)評估結(jié)果動態(tài)調(diào)整外包服務(wù)業(yè)務(wù)，實現(xiàn)減輕在職人員工作壓力和防范各類財務(wù)風(fēng)險雙贏。特別是針對審計等外部監(jiān)督部門重點關(guān)注的經(jīng)費事項、核算內(nèi)容，要及時跟進(jìn)調(diào)整，加強審核把關(guān)。

（二）認(rèn)真選用外包服務(wù)機構(gòu)和人員

提供外包服務(wù)會計機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，將在很大程度上決定外包服務(wù)工作的最終效果。考慮到會計基礎(chǔ)工作專業(yè)性，建議采用競爭性磋商方式，與行業(yè)內(nèi)信譽良好、具有一定外包服務(wù)經(jīng)驗的會計師事務(wù)所開展磋商，確定外包服務(wù)提供機構(gòu)；同時，要對外包工作人員資質(zhì)條件提出一定要求，一般應(yīng)具備會計從業(yè)經(jīng)歷，具有初、中級會計職稱者優(yōu)先。通過選取優(yōu)質(zhì)外包服務(wù)機構(gòu)和具備一定會計水平工作人員，保證提供的各項會計基礎(chǔ)工作科學(xué)規(guī)范。

（三）扎實做好保密教育和崗前培訓(xùn)

行政單位機關(guān)財務(wù)作為機關(guān)事務(wù)性工作的一部分，涉及機關(guān)日常政務(wù)的方方面面，因此對從業(yè)人員有一定的保密要求。此外，行政單位財務(wù)管理和企業(yè)財務(wù)管理也有一定差異性，更加注重程序?qū)徍?、?biāo)準(zhǔn)把關(guān)。基于上述考慮，應(yīng)與外包服務(wù)機構(gòu)和工作人員簽訂保密協(xié)議，加強保密教育；同時，安排熟悉報銷等業(yè)務(wù)的職工對外包人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，統(tǒng)一財務(wù)報銷、政策解答口徑，明確外包業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人，既要確保外包人員盡快適應(yīng)機關(guān)財務(wù)工作節(jié)奏，進(jìn)入工作狀態(tài)，也要防范機關(guān)資金資產(chǎn)等信息泄露，保證機關(guān)資金資產(chǎn)信息安全。

（四）切實做好復(fù)核監(jiān)督各項工作

要認(rèn)真落實財務(wù)不兼容崗位相互分離的原則，合理確定外包服務(wù)人員和正式人員崗位分工，確保崗位之間相互制約，通過崗位設(shè)置，最大限度防范風(fēng)險。同時，也要充分發(fā)揮好財務(wù)復(fù)核和財務(wù)監(jiān)督的作用，對外包會計基礎(chǔ)性工作，要明確財務(wù)復(fù)核責(zé)任人，定期開展監(jiān)督檢查，通過復(fù)核監(jiān)督，構(gòu)筑起機關(guān)財務(wù)資金資產(chǎn)的安全防線。

綜上，筆者認(rèn)為，行政單位機關(guān)對會計基礎(chǔ)性工作采用外包服務(wù)方式具備一定的可行性，特別是對于會計核算量大、人員編制相對緊張的中央國家機關(guān)一級，在確保機關(guān)資金資產(chǎn)安全和提供高質(zhì)量服務(wù)的前提下，可考慮通過采用外包服務(wù)方式，緩解機關(guān)財務(wù)管理人員不足的壓力。