苗啟新

申能（集團(tuán)）有限公司

0 引言

經(jīng)過多年試點(diǎn)及籌備，2020年全國碳市場將正式啟動運(yùn)行。然而，突發(fā)的新冠肺炎疫情使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行脫離了正常軌道，能源消費(fèi)和供給出現(xiàn)明顯下滑。盡管國內(nèi)疫情在強(qiáng)有力的防控措施下迅速得到控制，但海外疫情仍在持續(xù)擴(kuò)大，可能造成全球經(jīng)濟(jì)的衰退并影響我國，導(dǎo)致減排總量控制目標(biāo)等邊界條件發(fā)生變化，間接對全國碳市場的建設(shè)帶來挑戰(zhàn)。

1 碳市場建設(shè)的理論和發(fā)展

1.1 碳排放權(quán)市場化交易理論

1.1.1 碳排放的負(fù)外部性

工業(yè)生產(chǎn)者通過使用化石能源獲得經(jīng)濟(jì)利益，但同時(shí)排放過量二氧化碳導(dǎo)致全球變暖，威脅人類生存環(huán)境卻無需付出代價(jià)，而其他人承受環(huán)境破壞的風(fēng)險(xiǎn)卻無法得到補(bǔ)償，這是一個(gè)典型的負(fù)外部性問題。

與污水排放等同樣造成負(fù)外部性的問題不同，二氧化碳是大氣重要組成部分，來源廣泛且影響極其緩慢，政府無法準(zhǔn)確獲得排放信息并計(jì)算社會成本，也無法對確定的受害者進(jìn)行補(bǔ)償。疊加巨大的管理成本和權(quán)力尋租等風(fēng)險(xiǎn)，采用收費(fèi)或稅收等行政手段無法實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)[1]。

1.1.2 碳排放權(quán)市場理論的建立

早在1960年，芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授科斯（Coase）提出只要能夠明確產(chǎn)權(quán)，無論是將產(chǎn)權(quán)賦予生產(chǎn)者還是承受者，都可以利用市場手段達(dá)到平衡，進(jìn)而解決負(fù)外部性問題[2]。戴爾斯（Dales）將其應(yīng)用于環(huán)境污染治理上，并提出排污權(quán)交易的概念[3]。此后，蒙哥馬利（Montgomery）、斯特恩（Stern）等分別論證了排放權(quán)交易相較于其他減排方式具有最低的成本和更高的效率[4,5]。1997年碳排放權(quán)交易被寫入《京都議定書》，其后以歐盟排放權(quán)交易體系（EU-ETS）為代表的碳排放權(quán)交易市場紛紛建立。由于無法將產(chǎn)權(quán)賦予全人類，因此現(xiàn)有市場均是將“碳排放權(quán)”賦予生產(chǎn)者，包括電力、鋼鐵等工業(yè)企業(yè)。

1.2 我國碳交易市場建設(shè)和難點(diǎn)

自2013年起，北京、上海等七個(gè)省、直轄市啟動了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。2017年底，國家發(fā)改委明確電力行業(yè)開始建設(shè)全國碳市場。根據(jù)一年建設(shè)、一年模擬、一年完善的安排，預(yù)計(jì)2020年內(nèi)全國碳市場將正式運(yùn)行，并于年內(nèi)展開交易。

電力行業(yè)是我國溫室氣體排放最大的行業(yè)，且其完備的生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)信息和嚴(yán)格的監(jiān)管體系為全國碳市場“由易到難”建設(shè)提供了極為便利的條件。但發(fā)電機(jī)組特別是火電設(shè)備龐大復(fù)雜，建成后通過技術(shù)改進(jìn)降低能耗成本大且周期長，因此減排基本意味著減產(chǎn)。而電力作為主要供能方式，產(chǎn)量的增減與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。同時(shí)，我國電力行業(yè)仍處于市場化改革進(jìn)程中，電力上網(wǎng)的調(diào)度機(jī)制不夠靈活，電價(jià)形成主要依賴于政策，企業(yè)對發(fā)電量和價(jià)格缺乏自主權(quán)，碳排放權(quán)價(jià)格難以有效傳遞至電力市場[6]。盡管全國碳市場即將啟動，但實(shí)際運(yùn)行情況和效果仍有待觀察。

2 疫情對全國碳市場的潛在影響

2.1 對宏觀經(jīng)濟(jì)和電力行業(yè)的影響

新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，我國迅速采取嚴(yán)格的防控措施，企業(yè)停產(chǎn)、消費(fèi)場所關(guān)閉，以巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)使疫情基本得到控制。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，一季度，我國GDP同比下降6.8%，其中固定資產(chǎn)投資同比名義下降16.1%，社會消費(fèi)品零售總額同比名義下降19.0%，出口總值下降11.4%。

電力行業(yè)也受到嚴(yán)重影響，一季度全社會用電量同比下降6.5%，火電發(fā)電量（含燃?xì)鈾C(jī)組）同比下降約9%。同時(shí)數(shù)據(jù)顯示，3月沿海六大發(fā)電企業(yè)電煤日耗水平同比下降20%以上。

3月以來，在我國疫情基本得到控制的情況下，海外疫情突然失控，進(jìn)出口貿(mào)易繼續(xù)承壓。受出口的拖累，全年經(jīng)濟(jì)存在較大的下滑風(fēng)險(xiǎn)，電力需求不容樂觀。

2.2 對全國碳市場的影響

2.2.1 總量控制目標(biāo)難以確定

試點(diǎn)省市一般基于歷史數(shù)據(jù)，綜合考慮減排目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)定配額總量。但隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，相同方式可能造成配額總量過剩[7]。全國碳市場交易細(xì)則雖未發(fā)布，但參考生態(tài)環(huán)境部《2019年發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位（含自備電廠、熱電聯(lián)產(chǎn)）二氧化碳排放配額分配實(shí)施方案（試算版）》，全國碳市場計(jì)劃配額總量大概率也是以上一年電（熱）產(chǎn)量為基礎(chǔ)進(jìn)行核算。

但疫情使電力消費(fèi)穩(wěn)定增長的局面發(fā)生根本性扭轉(zhuǎn)，特別是在全球疫情持續(xù)發(fā)酵的情況下，全年經(jīng)濟(jì)和電力需求更加難以預(yù)估，也直接造成了減排總量控制目標(biāo)更加難以確定。

2.2.2 分配機(jī)制設(shè)計(jì)難度增大

為了保障市場正常運(yùn)轉(zhuǎn)，既要確保市場上有足夠的配額用于流通交易，又要保持稀缺性以維持碳價(jià)，必然要求初始配額總量控制在合理范圍內(nèi)。雖然當(dāng)前關(guān)于配額分配方法與總量應(yīng)保持的數(shù)量關(guān)系已有部分研究[8]，且電力行業(yè)數(shù)據(jù)的高透明度也便于分配，但疫情造成了總量控制目標(biāo)難以確定，也對初始分配機(jī)制的合理性提出了更大的考驗(yàn)。

此外，結(jié)合EU-ETS曾規(guī)定盈余配額不得結(jié)轉(zhuǎn)而導(dǎo)致碳價(jià)降至0的教訓(xùn)，以及考慮碳市場信用問題，試點(diǎn)地區(qū)盈余配額很可能以附帶條件（例如只能在試點(diǎn)地區(qū)交易和清繳）的方式結(jié)轉(zhuǎn)至全國碳市場，對初始配額總量的控制更加困難。

2.2.3 邊際收益提升降低主動減產(chǎn)意愿

燃料成本通常占火電企業(yè)總成本60%以上甚至更高，是企業(yè)最為敏感的部分。全國碳市場基本已確定市場初期階段以免費(fèi)配額為主，有償配額總量較少且價(jià)格相對較低，在企業(yè)總成本中占比較小。疫情的影響在于發(fā)電量的減少導(dǎo)致電煤消耗量不斷下降，煤炭價(jià)格穩(wěn)中趨降，為煤電企業(yè)提供了更高的邊際收益，遠(yuǎn)超相應(yīng)碳排放所需付出的成本。在發(fā)電量普遍下滑的情況下，即使是高能耗企業(yè)也希望獲得足夠的電量份額，以覆蓋固定成本并獲得更多利潤，而不愿意主動減產(chǎn)。

雖然全國碳市場的建立必然伴隨著嚴(yán)格的行政處罰機(jī)制，對國有電力企業(yè)具有較高的約束力，但這屬于行政手段發(fā)揮效用而非市場，不符合碳市場的理論和初衷。此外，發(fā)電企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)中需要遵從調(diào)度的指令，即便愿意主動減產(chǎn)也存在困難。

2.2.4 市場信心面臨極大挑戰(zhàn)

全球變暖是一個(gè)涵蓋了各國政治、法律、經(jīng)濟(jì)、道德和科技等所有領(lǐng)域的問題，世界各國存在著根深蒂固的觀念和利益的沖突，只有全球合作才能實(shí)現(xiàn)人類整體福利的最大化[9]。對于二氧化碳的排放這一負(fù)外部性問題，在現(xiàn)有條件下無法真正實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部化”。作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體的美國陸續(xù)退出了《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》，歐盟碳市場也在運(yùn)行數(shù)年后飽受各方利益訴求的困擾。

疫情的蔓延造成社會經(jīng)濟(jì)的停滯已成為眾多西方國家的現(xiàn)狀，在減排和提振經(jīng)濟(jì)之間做出選擇是西方政治家們面臨的巨大考驗(yàn)。自疫情爆發(fā)以來，陸續(xù)有歐洲汽車工業(yè)協(xié)會要求推遲碳排放規(guī)定實(shí)施，更有某些國家直接提出廢除EU-ETS。隨著新一輪國際經(jīng)濟(jì)競爭的展開，對行政命令有著強(qiáng)依賴性的碳排放市場可能淪為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的犧牲品。這對即將起步的全國碳市場而言，穩(wěn)定市場參與者的信心成為一個(gè)急需解決的問題。

3 對全國碳市場的相關(guān)建議

3.1 做好總量預(yù)測和初始配額分配方案

碳配額的總量控制目標(biāo)和初始分配方案對碳市場有效、健康運(yùn)行有著至關(guān)重要的作用。在當(dāng)前疫情影響下，按照歷史數(shù)據(jù)預(yù)測和確定全年碳排放控制總量可能會產(chǎn)生較大偏差，這將要求全國碳市場設(shè)計(jì)者加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究分析，充分考慮電力供應(yīng)量特別是火電發(fā)電量的變化，確?？偭磕繕?biāo)預(yù)測與實(shí)際的偏差控制在可接受范圍內(nèi)。結(jié)合總量控制目標(biāo)和碳市場流通性需求，同時(shí)綜合考慮試點(diǎn)市場盈余碳配額可能對全國碳市場造成的沖擊，合理制定初始配額分配方案。

3.2 同步推進(jìn)發(fā)電權(quán)交易市場

發(fā)電權(quán)交易雖然已初步開展，但交易總量較少，且多為遠(yuǎn)距離跨區(qū)交易，傳輸成本較大且輸電通道限制較多。電煤價(jià)格下降及發(fā)電邊際收益的提升，導(dǎo)致低效發(fā)電機(jī)組自愿減產(chǎn)的意愿降低，但同時(shí)也為發(fā)電權(quán)交易提供了更大的價(jià)格空間。

在滿足電網(wǎng)安全性的前提下，如能將發(fā)電權(quán)交易進(jìn)一步擴(kuò)大，且允許同一區(qū)域內(nèi)高、低能耗機(jī)組之間也開展發(fā)電權(quán)交易。在發(fā)電總量不變的情況下，既能通過電量轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)減排，又能減少長距離跨區(qū)發(fā)電權(quán)交易的傳輸成本，并能更靈活地提升交易總量。對高能耗機(jī)組而言，可在獲得發(fā)電權(quán)交易利潤的同時(shí)實(shí)現(xiàn)減產(chǎn)以完成減排任務(wù)；對低能耗機(jī)組則可以優(yōu)化負(fù)荷曲線進(jìn)一步降低能耗，促進(jìn)平均能耗水平的降低。

3.3 盡快出臺配套政策穩(wěn)定市場信心

建設(shè)碳排放市場的目標(biāo)并非僅為了創(chuàng)造一種金融產(chǎn)品，而是以市場化手段促進(jìn)全社會減排，同時(shí)通過成本傳導(dǎo)倒逼企業(yè)采用更加綠色低碳的生產(chǎn)方式，為技術(shù)的進(jìn)步創(chuàng)造空間，提升全民低碳意識，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)走上可持續(xù)、高質(zhì)量的發(fā)展道路。因此，無論海外疫情何時(shí)得到控制，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境如何變化，也不能改變建立碳市場的目的和初衷。建議有關(guān)部門結(jié)合碳市場前期建設(shè)情況，盡快出臺碳市場建設(shè)系列文件，以明確碳市場的機(jī)制設(shè)計(jì)等細(xì)節(jié)問題，提升碳市場參與者的信心。

3.4 主動連接海外市場

區(qū)域碳排放權(quán)市場無論機(jī)制如何完善，都無法從根本上使碳排放這一負(fù)外部性問題內(nèi)部化，而個(gè)別國家或地區(qū)在減排方面的努力，很可能被其他國家的無序排放而抵消。在當(dāng)前疫情對全球經(jīng)濟(jì)造成極大挑戰(zhàn)，并對EU-ETS等碳市場產(chǎn)生影響的時(shí)刻，我國應(yīng)在繼續(xù)堅(jiān)定推進(jìn)全國碳市場建設(shè)的同時(shí)，主動與海外碳市場在適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行連接。一方面，向全世界表明我國發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)的決心，提振各類碳排放權(quán)市場信心；另一方面，通過與其他碳市場互補(bǔ)，加快完善全國碳市場機(jī)制，促進(jìn)其成長并不斷擴(kuò)大影響力。

4 結(jié)語

突如其來的疫情不僅給社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和人民生活帶來極大的影響，也給即將到來的全國碳市場帶來了較大的不確定性。但疫情影響是短期的，而生態(tài)環(huán)境問題是全人類面臨的長遠(yuǎn)挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路，加快出臺有關(guān)政策，合理制定全國碳市場機(jī)制，使其真正發(fā)揮促進(jìn)我國科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全社會低成本減排的作用。