□ 許開峰 （黑龍江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳）

一、總體情況

2017年以來，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳認真貫徹落實農(nóng)業(yè)部辦公廳《關于大力推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導意見》（農(nóng)辦經(jīng)〔2017〕19號）文件精神，通過組織宣傳發(fā)動、實施項目撬動、開展試點示范等舉措全力推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務已從不被認知到廣為接受，并呈現(xiàn)出服務主體多元增長、規(guī)模快速提升、作物種類延伸擴展、內(nèi)容不斷豐富和對象以小農(nóng)戶為主的良好發(fā)展勢頭。形成了以綏化市蘭西縣、哈爾濱市巴彥縣、齊齊哈爾市龍江縣等地為代表的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務成熟經(jīng)驗，探索出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的“龍江路徑”。

全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務呈現(xiàn)出以下特點：

（一）服務主體呈現(xiàn)多元增長。截止目前，全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務組織發(fā)展到近4萬個，服務主體也由過去以農(nóng)民合作社、種養(yǎng)大戶（家庭農(nóng)場）為主向村集體經(jīng)濟組織、涉農(nóng)企業(yè)、專業(yè)服務公司等多元發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，合作社、種養(yǎng)大戶（家庭農(nóng)場）、村集體經(jīng)濟組織、涉農(nóng)企業(yè)、專業(yè)服務公司分別占托管服務主體的36.1 %、44.7%、5.2 %、13.3 %、0.7 %。

（二）服務規(guī)?？焖偬嵘＝鼉赡?，利用爭取實施國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務項目，先后在2018年、2019年確定了19個、24個縣（市、區(qū)）開展了試點工作，重點推廣了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務，兩年完成托管項目服務面積450多萬畝。通過這些試點的示范帶動，目前，托管服務面積達到8000多萬畝次，適度規(guī)模經(jīng)營面積達到1.3億畝。

（三）服務作物種類延伸擴展。目前，各類服務主體在主要針對玉米、水稻等糧食作物開展托管服務的同時，正逐步探索對風險比較高的經(jīng)濟作物、特色產(chǎn)業(yè)開展托管服務。如海林市廣源糧貿(mào)有限公司和德剛家庭農(nóng)場兩家服務組織，今年在該市山市鎮(zhèn)的奇峰、勝利、二洼3個村，開展板蘭根、黃芪、防風等中藥村規(guī)?；N植托管服務面積5200畝，托管后可節(jié)省種植機械成本每畝77元。

（四）服務內(nèi)容不斷豐富。各地結(jié)合自身優(yōu)勢，充分考慮不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)作業(yè)環(huán)節(jié)需求，探索和完善了單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管、關鍵環(huán)節(jié)綜合托管和全程托管等多種模式。如蘭西縣探索建立了“生產(chǎn)托管+農(nóng)村金融+農(nóng)業(yè)保險+糧食銀行”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程托管服務模式，今年,該縣全程托管服務面積41.3萬畝，比上年增加23萬畝，增長55.5%。蘭西縣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式在全國得到推廣，中農(nóng)辦《農(nóng)村要情》、中央電視臺、新華社、人民日報等等國家主流媒體都做了深度報道。龍江縣超越合作社采取“管理+科技+保險”生產(chǎn)托管模式，今年全程托管51.5萬畝，分別比2018年、2019年增長了 214 %、22.6%。巴彥縣劉輝巨農(nóng)種植專業(yè)合作社采取“保底+分紅”模式，今年全程托管面積10.7萬畝，比去年增長68.2%，并且輻射周邊9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作業(yè)范圍跨區(qū)拓展到了望奎、慶安和海倫等縣（市）。

（五）服務對象以小農(nóng)戶為主。在推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務過程中，各地以突出小農(nóng)戶為重點服務對象，圍繞“耕、種、防、收”四個環(huán)節(jié)，著力解決小農(nóng)戶的規(guī)?；a(chǎn)難題。據(jù)統(tǒng)計，2019年全省托管服務小農(nóng)戶數(shù)為62.6萬戶，占全省農(nóng)戶總數(shù)的23.5%，小農(nóng)戶托管服務面積占托管總面積的近70%。同時，服務主體帶動小農(nóng)戶增產(chǎn)增效作用明顯，以玉米全程托管服務為例，比小農(nóng)戶自種畝均增產(chǎn)200斤、增效140元。

二、托管服務模式

一是全產(chǎn)業(yè)鏈托管服務模式。托管服務組織與農(nóng)戶通過簽訂協(xié)議等形式，由服務組織實行供、耕、種、防、收、銷全程化管理，生產(chǎn)環(huán)節(jié)所需種子、農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等生產(chǎn)資料由服務組織承擔，土地產(chǎn)出收益歸農(nóng)戶所有，服務組織按照約定向農(nóng)戶收取種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資費用和服務環(huán)節(jié)用工以及機械作業(yè)等服務費用，俗稱“保姆式托管”。這種模式能夠讓農(nóng)戶做到“三省”，即省心、省力、省錢，服務組織能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，節(jié)省成本、提高效率。

二是菜單式多環(huán)節(jié)托管服務模式。托管服務組織制定各式多環(huán)節(jié)套餐或單個項目的服務內(nèi)容及標準等，由農(nóng)戶根據(jù)自有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具和機械、勞動能力等情況，按照生產(chǎn)實際需要，自愿選擇托管服務的環(huán)節(jié)或項目，由托管服務組織為其提供服務。這種模式農(nóng)戶可選擇余地大，易推廣、好復制，但是農(nóng)戶與服務組織利益聯(lián)結(jié)穩(wěn)定性相對較差。

三是土地股份合作分紅模式。農(nóng)戶在保持土地承包經(jīng)營權不變的前提下，由村級組織協(xié)調(diào)，通過“土地入股+保底分紅”利益聯(lián)結(jié)方式，將承包土地入股托管服務組織，托管服務組織為農(nóng)戶提供全產(chǎn)業(yè)鏈托管服務，待收益后按照股份比例給農(nóng)戶派發(fā)紅利。和前兩種托管模式相比，股份合作托管體現(xiàn)了托管服務組織和農(nóng)戶雙方利益共享、風險共擔，利益聯(lián)結(jié)更緊密、分配方式更合理。

四是專業(yè)化托管服務模式。服務組織利用自身資金、技術、人員等有利資源，專業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)某個環(huán)節(jié)或階段的服務，農(nóng)戶根據(jù)生產(chǎn)需要，委托服務組織開展單一性、專業(yè)化的服務，主要是植保防治、農(nóng)資供應、秸稈收貯、烘干銷售等類型的專業(yè)服務組織。

五是農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社。農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社是指在農(nóng)村雙層經(jīng)營體制下，集體所有、合作經(jīng)營、民主管理、服務社員的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。村經(jīng)濟合作社應當接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的監(jiān)督，協(xié)助和配合村民委員會工作，為村級組織履職提供必要的經(jīng)費，合理安排村公共事務和公益事業(yè)所需的資金。村民委員會應當尊重和支持村經(jīng)濟合作社依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權，保障村經(jīng)濟合作社及其社員的合法權益。肇源縣全力推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革工作，在古恰村的示范引領下，截至2019年末，肇源縣已組建村級股份經(jīng)濟合作社133個，占比達到98.5%。依托村級股份經(jīng)濟合作社，積極建設種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)項目，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，僅農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權后新增耕地收費一項，就已增加村集體收益1312萬元。

三、工作成效

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務本質(zhì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的社會化，優(yōu)化了資源配置，有效破解了種植戶長期面臨的“小生產(chǎn)”經(jīng)營困局，取得了經(jīng)濟、社會、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等方面的良好效果。

（一）從農(nóng)民收益看，通過實施規(guī)?；?jīng)營，促進了降本增效，推動了增收致富。

以巴彥縣劉輝巨農(nóng)種植專業(yè)合作社為例。一是實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效。合作社通過集中連片的全程托管服務，進行標準化生產(chǎn)、機械化作業(yè)和規(guī)?；⒖茖W化管理，提高了單位面積產(chǎn)量和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，全程托管作物產(chǎn)量明顯高于同等地塊未托管產(chǎn)量。以合作社種植玉米為例，畝均比農(nóng)戶種植增產(chǎn)120斤左右。2019年，合作社全程托管玉米2.7萬畝，增產(chǎn)324萬斤，在保障糧食穩(wěn)定方面起到了積極作用。二是促進了農(nóng)民增收。巨農(nóng)合作社通過集中采購農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，降低了農(nóng)業(yè)物化成本。在農(nóng)資采購上，合作社集中采購種子價格為每畝32元，農(nóng)戶采購價為每畝60元；肥料合作社采購價為2100元，農(nóng)戶采購價要達到2800元，按合作社一年需要采購5000噸化肥計算，就可節(jié)省350萬元。據(jù)統(tǒng)計，按照全程托管新模式，合作社每畝純利潤可達100元。2019年，巨農(nóng)合作社3.4萬畝全托管土地和5萬畝半托管土地，共實現(xiàn)利潤490萬元。在合作社取得效益的同時，農(nóng)民也得到了實惠。以全程托管的玉米為例，2019年農(nóng)民實現(xiàn)畝收入595元，按土地流轉(zhuǎn)每畝350元計算，畝增加收入245元，2.7萬畝土地可為農(nóng)戶增收660萬元。

（二）從產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，通過購買社會化服務，解放了農(nóng)民群眾，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

以蘭西縣開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務為例。一是有利于鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務不改變土地經(jīng)營權、收益權歸屬，適合小農(nóng)戶靈活就業(yè)、彈性作業(yè)情況，可實現(xiàn)農(nóng)民“離鄉(xiāng)不丟地，不種有收益”。二是有利于解決“誰來種地”“如何種地”問題。當前農(nóng)村“空心化”、人口“老齡化”等問題日益突出，生產(chǎn)托管服務代替農(nóng)民下地干活，可有效破解農(nóng)村勞動力不足帶來的困境。三是助力了脫貧攻堅工作。合作社依托自身經(jīng)營、技術、產(chǎn)業(yè)、市場等優(yōu)勢，針對貧困戶普遍缺少勞動力的情況，與貧困戶簽訂生產(chǎn)托管幫扶協(xié)議，讓沒有勞動能力的貧困群眾也能夠向土地要產(chǎn)量、要收益。同時，對建檔立卡貧困戶和確有困難的貧困戶，合作社全額或部分墊付托管費，對建檔立卡的貧困群眾無條件錄用進入合作社打工，視身體狀況分配工作，帶動貧困戶走上增收脫貧致富之路，實現(xiàn)了“托管服務+脫貧攻堅”的有效結(jié)合。蘭西縣把發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務與打贏脫貧攻堅戰(zhàn)相結(jié)合，引導107戶貧困戶將土地托管出去，戶均增收4650元，解決了“因病致殘”“因無勞動能力致貧”問題。四是有利于推動小生產(chǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。打破“一家一戶”小生產(chǎn)格局，實現(xiàn)統(tǒng)一采購生資、集中連片耕作、植保集約高效，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、組織化、專業(yè)化、機械化、科技化水平。蘭西縣通過發(fā)展生產(chǎn)托管服務帶動土地規(guī)模經(jīng)營面積18萬畝。

（三）從生態(tài)效益看，通過先進農(nóng)業(yè)技術，保護了生態(tài)環(huán)境，推動了綠色有機種植。

一方面，利用大型機械打破犁底層，推廣免耕、復套種等技術，采取還田或肥料化方式提高秸稈利用率，有效保護了寒地黑土。另一方面，開展測土配方施肥，利用無人機、高架車等設備噴灑農(nóng)藥，減少了化肥農(nóng)藥投入量，降低了農(nóng)業(yè)面源污染，提高了糧食質(zhì)量，推動了綠色有機食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

與土地流轉(zhuǎn)、土地租賃、帶地入社等其他規(guī)模經(jīng)營方式相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務具有明顯優(yōu)勢：一是保障了農(nóng)民的土地經(jīng)營權、收益權。形象地講，托管服務是“雇人干活”，農(nóng)民沒有“賣地”，依然對土地說了算，對服務享有監(jiān)督權，收益也屬于農(nóng)民。二是拓展了農(nóng)民增收空間。蘭西縣降低了成本“地板”，抬升了效益“天花板”，農(nóng)民賺得更多。而且農(nóng)民從土地中解放出來，或發(fā)展特色經(jīng)濟，或到鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城務工。有的農(nóng)民將土地托管后，在房前屋后種小菜園，年增收8000多元。三是分散了生產(chǎn)經(jīng)營風險。和自種一樣，自然災害、價格波動等風險依然由農(nóng)民承擔。托管服務質(zhì)量風險由政府監(jiān)管。托管服務組織承擔合同違約風險，倒逼其提升服務質(zhì)量。

（四）從發(fā)展成果看，通過土地托管，加快了縣域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型步伐。

以巴彥縣劉輝巨農(nóng)種植專業(yè)合作社為例，土地托管實現(xiàn)了從家庭生產(chǎn)到規(guī)模經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；托管后土地成方連片，機械化效率顯著提高。據(jù)測算，農(nóng)機耕種效率比以前提高50%～60%，收割效率比以前提高40%左右。同時，土地托管推廣良種化、精量播種、配方施肥、科學除草、科學防治病蟲害，農(nóng)業(yè)科技落到了實處，加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

四、存在問題

一是區(qū)域發(fā)展不均衡。一些試點地區(qū)政府及部門對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務認知程度高，工作抓的牢、抓的實、抓的細，成效明顯。一些非試點地區(qū)由于重視不夠、宣傳不到位等原因，基層干部對托管服務研究不深、不透，廣大農(nóng)戶對托管服務政策不了解，有“托管后經(jīng)營管理不好怎么辦？”“收成達不到預期怎么辦？”“作物質(zhì)量如何保障？”等顧慮，托管服務普及度不高。

二是服務主體能力不足。據(jù)調(diào)研了解，全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務主體普遍存在自身服務能力不足、管理水平不高等問題，服務規(guī)模和質(zhì)量參差不齊。特別是一些農(nóng)民合作社自身機械力量不足、不配套，如蘭西縣瑞豐玉米種植專業(yè)合作社，自有農(nóng)機具僅有 20余臺套，需要整合其它農(nóng)戶各類農(nóng)機具180余臺套，才能滿足托管1 5 多萬畝玉米的耕種防收等服務需求。

三是服務領域不寬。目前，農(nóng)業(yè)社會化服務多集中在玉米、水稻等大宗糧食作物的“產(chǎn)中”環(huán)節(jié)，比如深松整地、機械播種、統(tǒng)防統(tǒng)治、機械收割等。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“產(chǎn)前、產(chǎn)后”服務不夠，如育秧、倉儲、烘干、農(nóng)產(chǎn)品初加工、冷鏈物流等服務還比較薄弱。同時，對經(jīng)濟作物、特色產(chǎn)業(yè)的托管服務也是剛剛零星起步，面還不是很大。

四是服務不夠規(guī)范。一些地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務中，沒有形成統(tǒng)一的合同文本、制度規(guī)范和服務標準等。省、市、縣三級社會化服務組織名錄庫、服務價格市場體系沒有建立起來，還存在服務主體檔案資料不完善、財務會計管理不規(guī)范等問題。

五、思考與建議

土地“托管式”服務，是2014年的中央1號文件首次提出，連續(xù)多年對這項工作作出部署。今年黑龍江省委1號文件中又提出：“大力推廣代耕代種、土地托管等服務模式，提高糧食生產(chǎn)整體水平”，為我省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務提出了明確的發(fā)展方向。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務作為新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務和規(guī)模經(jīng)營方式，有利于解決“誰來種地”問題，有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、促進農(nóng)民增收，應加以總結(jié)宣傳推廣，使之在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設中發(fā)揮更大的作用。

（一）強化因地制宜。根據(jù)勞動力狀況、生產(chǎn)需求、服務組織的能力等因素，科學研究確定適合本地區(qū)支持推廣的托管服務形式。對家庭經(jīng)營意愿較強的地區(qū)，可從推廣單環(huán)節(jié)托管、多環(huán)節(jié)托管入手，逐步改變農(nóng)戶生產(chǎn)方式。對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移程度較高的地區(qū)，可重點推廣全程托管等形式。堅持典型引領，搞好宣傳發(fā)動，尊重農(nóng)民意愿，不搞行政命令、一刀切。

（二）強化主體培育。按照主體多元、形式多樣、服務專業(yè)、競爭充分的原則，指導各地加快培育各類服務主體。綜合采用政府購買服務、以獎代補等方式，加大對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、專業(yè)服務公司的支持力度，推動設施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)機購置補貼、金融保險等政策落實，保障服務主體的發(fā)展需求。

（三）強化規(guī)范發(fā)展。推進省、市、縣三級社會化服務組織名錄庫建設，對于納入名錄管理、服務能力強、服務效果好的服務主體，協(xié)調(diào)予以重點扶持。加強服務價格指導，引導服務組織合理確定各作業(yè)服務環(huán)節(jié)價格。推廣標準合同樣本，加強合同簽訂指導與管理，切實保護農(nóng)民利益。

（四）強化項目實施。按照國家有關要求，繼續(xù)做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管項目管理，充分發(fā)揮財政資金的撬動作用。重點支持服務主體開展耕、種、防、收等環(huán)節(jié)的生產(chǎn)托管服務，重點服務小農(nóng)戶，發(fā)展服務規(guī)模經(jīng)營，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在的關鍵環(huán)節(jié)、薄弱領域問題。

（五）強化領域延伸。加強引導，推動托管服務逐步由糧食作物向果蔬、中草藥、食用菌等特色經(jīng)濟作物拓展；從產(chǎn)中作業(yè)環(huán)節(jié)向產(chǎn)前、產(chǎn)后等環(huán)節(jié)，以及金融保險等配套服務延伸，開展全產(chǎn)業(yè)鏈托管服務。

（六）強化政策支持。加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務項目的財政支持，擴大補貼面積，加大補助力度。加強托管服務組織與農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)技推廣部門對接，建立農(nóng)技人員包保服務體系，發(fā)揮農(nóng)業(yè)科技特派員作用，強化對托管服務的科技支撐。支持托管服務組織采購更新農(nóng)機具、增加倉儲用地，提高服務能力。鼓勵和支持商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等金融金融機構(gòu)加大信貸支持，幫助托管服務組織解決發(fā)展資金不足問題。鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險方式，為生產(chǎn)托管服務和農(nóng)民收益上一把“安全鎖”。

（七）強化要素整合。堅持市場化導向，引入農(nóng)資、農(nóng)機、科技、金融、糧食收儲等要素，完善從種到收的托管服務鏈條。鼓勵合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)化等新型經(jīng)營主體發(fā)揮自身優(yōu)勢，探索開展多樣化的生產(chǎn)托管服務，為農(nóng)民提供更多選擇。結(jié)合發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟工作，倡導“村社合一”模式，依托村集體經(jīng)濟組織開展生產(chǎn)托管服務，更加廣泛地把農(nóng)民納入進來、帶動起來。