□ 黃楚楚 （福州大學經(jīng)濟與管理學院，福州，350000）

糧食安全是國之根本。2019年10月發(fā)布的《糧食安全白皮書》更是體現(xiàn)了國家對糧食安全的重視程度。雖然我國糧食安全存在一些不足，但總體依舊向好，這其中從國家到地方糧食行政部門付出了巨大大努力。在2020年新年伊始，我國爆發(fā)新冠疫情，糧食部門無畏疫情，在市場失靈的情況下，積極組織復工復產(chǎn)，開展應急成品糧專項檢查，督促企業(yè)保供穩(wěn)價，協(xié)助糧食企業(yè)暢通交通運輸、申請產(chǎn)業(yè)補貼、確保供應渠道等相關工作，用強有力的政府監(jiān)管和支持打贏這場糧食供給保衛(wèi)戰(zhàn)。

一、糧食政府監(jiān)管的主要手段

為了保護糧食生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性，維持并不斷提升國家糧食自給率，根據(jù)《糧食流通管理條例》主要糧食收購、儲存、運輸活動和政策性用糧實施政府監(jiān)管，主要監(jiān)管手段為行政許可和行政檢查。

行政許可通過設定市場準入規(guī)則，對倉儲能力、質量檢驗、資金籌措能力提出要求，限制一些不符合規(guī)定的企業(yè)參與糧食收購活動，提升政府對資源合理配置的控制能力。同時，為符合條件的糧食經(jīng)營者辦理《糧食收購許可證》。企業(yè)必須在收購現(xiàn)場公布收購糧食價格、質量要求和糧食收購資質證書，限制收購企業(yè)對收購權限任意使用，有限預防和控制風險?？偠鴣碚f，行政許可在糧食政府監(jiān)管中起到很重要的作用，為糧食安全最前線豎起了一道安全防火墻，有效預防一些風險，為政府公信力提供支持[1]。

行政檢查是目前最常使用的一種政府監(jiān)管手段，主要是指政府行政部門通過行政強制力對相對人履行行政義務的人情況進行督促，了解[2]?？偟膩碚f，行政檢查就是一種利用法定強制性手段行使監(jiān)督檢查，它不僅能體現(xiàn)政府對社會各個方面的監(jiān)管，更能在市場失靈的情況下有效保證基本民生物資的正常運行。糧食政府監(jiān)管基本采用國家下達行政監(jiān)管計劃，各級糧食行政部門根據(jù)職權和上級任務對轄區(qū)內(nèi)糧食經(jīng)營者開展政府監(jiān)管。

二、政府監(jiān)管執(zhí)行中的困境

我國大部分糧食企業(yè)屬于弱質型企業(yè)，財稅依賴程度高，容易出現(xiàn)市場失靈的情況，為了能更好保證糧食安全，必須依賴強有力政府監(jiān)管。目前，在行政許可和行政檢查這兩種主要剛性政府監(jiān)管下，我國糧食行業(yè)總體情況良好，但由于糧食政府監(jiān)管法規(guī)中影響力最大的國務院2004年頒布、2016年修訂的《糧食流通管理條例》（以下簡稱條例），權限不高，相比普通法律條文，僅有53條規(guī)定，偏簡單、粗糙，無法覆蓋糧食流通全流程各方面監(jiān)管，對行政監(jiān)管指導存在一定局限性，有時可能會出現(xiàn)一些對糧食經(jīng)營者違規(guī)監(jiān)管不到位情況，導致關聯(lián)方合理利益可能受到損害，極大程度影響政府監(jiān)管執(zhí)行力。

（一）糧食政府監(jiān)管存在多部門作為行政監(jiān)管主體的問題?！稐l例》中明確提出糧食行政監(jiān)管部門有發(fā)改、糧食、農(nóng)業(yè)、工商、質量監(jiān)管、衛(wèi)生、價格等部門。實際上糧食安全涉及糧食種植、糧食生產(chǎn)、糧食加工、糧食運輸、糧食收購、糧食出入庫、糧食市場銷售，價格和質量更貫穿整個糧食循環(huán)周期，這樣看來糧食、農(nóng)業(yè)、工商（質檢）、發(fā)改（物價）、衛(wèi)生、運輸、國土等行政部門都在糧食政府監(jiān)管中有相關監(jiān)督執(zhí)法職能。多部門政府監(jiān)管人為將一個完整糧食資源鏈條分割成多個不同條塊，而且每個條塊監(jiān)管職能不同，側重點不同，監(jiān)管力量也存在較大差異，容易出現(xiàn)重復監(jiān)管或監(jiān)管缺漏、互相推諉等情況，無法形成一個全流程循環(huán)閉合監(jiān)管。在實際執(zhí)法過程中，執(zhí)法主體多元化并不會帶來疊加效益，反而會大力消減糧食執(zhí)法監(jiān)管能力。例如《條例》第四十六條對糧食經(jīng)營者未按條例要求使用倉儲設施提出可由糧食行政管理部門或者衛(wèi)生部門責令整改。這種看似規(guī)定了具體管理部門，但在實施環(huán)節(jié)，因職能交叉，反而更容易造成重復監(jiān)管或無人監(jiān)管的局面，明顯不利于糧食政府職能的執(zhí)行。

（二）監(jiān)管處罰權與監(jiān)管執(zhí)法權不匹配。根據(jù)《條例》糧食行政部門對許多違法行為并不具備行政處罰權限，基本職能移交工商、衛(wèi)生部門處理，且處理結果無法定權限必須告知糧食行政部門，這種“監(jiān)管地圖”缺失將影響糧食行政部門對相關企業(yè)的威懾力，也無法更好執(zhí)行“信用名單”監(jiān)管辦法。如《條例》第四十四條規(guī)定，倒賣陳化糧應對由工商行政管理部門對其按情節(jié)輕重進行行政處罰。對陳化糧的監(jiān)管涉及糧食行政部門對出入庫糧食監(jiān)管，僅將陳化糧處罰權限歸于工商部門，使得糧食行政部門在監(jiān)督檢查過程發(fā)現(xiàn)問題只能移交給工商部門，導致糧食行政執(zhí)法部門面對某些違法行為根本“無能為力”，甚至滋生受監(jiān)管對象缺少對糧食行政執(zhí)行的敬畏。

（三）政府監(jiān)管對象的局限性。目前，糧食行政部門對糧食行業(yè)的監(jiān)管主要集中于收購、庫存和出入庫監(jiān)管，對糧食生產(chǎn)、銷售、加工和成品糧購銷活動監(jiān)管較為缺乏，一是受限于《條例》第三十四條規(guī)定，僅能對收購、儲存、運輸和政策性用糧進行監(jiān)督檢查，但糧食安全還涉及糧食生產(chǎn)、加工、非政策性糧食購銷活動。二是糧食政府監(jiān)管執(zhí)行過程中糧食行政部門有時需要工商（質檢）或衛(wèi)生部門開展聯(lián)合監(jiān)管，缺乏對特定環(huán)節(jié)獨立監(jiān)管權限，環(huán)節(jié)缺失監(jiān)管勢必會影響糧食政府監(jiān)管的效果。

（四）政府監(jiān)管力量與監(jiān)管需求不匹配。糧食行政部門經(jīng)過多次機構改革，特別是2019年國務院機構改革中，明確對糧食局進行職能重組，整合成為國家糧食和物資儲備局，歸口國家發(fā)改委[3]。地方政府基本也跟隨這次機構改革對糧食行政部門進行合并整合，變更為糧食和物資儲備局，大部分歸屬發(fā)改委管理。

福州市委、市政府基于省會銷區(qū)的考慮，仍舊獨立保留福州市糧食和物資儲備局，內(nèi)設執(zhí)法監(jiān)督處（法規(guī)處），負責對全市糧食流通進行監(jiān)管，同時承擔所有糧食法治管理。但是這種行政職能相互交叉處室整合，有可能影響案件審查、行政復議、行政訴訟和監(jiān)督執(zhí)法的獨立性。而福州市轄區(qū)下屬所有縣級糧儲局均并入發(fā)改局，在實際行政執(zhí)法過程中，存在人手不足，人員老齡化等實際問題，對糧食行政執(zhí)法有一定的影響。

三、增強糧食政府監(jiān)管思考

針對監(jiān)管主體不清、監(jiān)管與處罰不一致、監(jiān)管力量薄弱等情況，建議轉換政府監(jiān)管思路，結合傳統(tǒng)行政許可、行政檢查等剛性監(jiān)管模式和增強行政執(zhí)法透明度、拓展監(jiān)管督導、探索智能化監(jiān)管等柔性監(jiān)管的剛柔治理的政府監(jiān)管新方式。

（一）整合監(jiān)管資源，做到應公開盡公開。

對涉糧法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件逐條逐項梳理，結合“三定”，應當對所有應盡公開義務均全部公開。在糧食所有執(zhí)法監(jiān)督中，應列明檢查計劃，明確所有檢查項目，明確是否要開展檢查，開展檢查依據(jù)，開展什么類別的檢查，采用的檢查方式等，利用“雙隨機一公開”，隨機抽取檢查人員和被檢查單位，在政府官網(wǎng)進行公開。福建省“雙隨機”建設走在全國前列，福州市從2017年起所有執(zhí)法工作都采用“雙隨機一公開”方式，2019年國家局推出糧食行業(yè)“雙隨機”抽查應用系統(tǒng)。希望下一步更加重視國家平臺與地方政府“雙隨機”平臺銜接并軌，構建工商、衛(wèi)生、糧食、價格等多部門同平臺系統(tǒng)，實現(xiàn)執(zhí)法信息共享共通，減少不必要的重復工作，避免監(jiān)管缺失，構建完整的糧食行政執(zhí)法閉環(huán)。

（二）建立縱向監(jiān)管隊伍，拓展監(jiān)管渠道建設。建立基本監(jiān)管機構是糧食安全監(jiān)管最基礎保證，各級糧食行政機關單位按照實際完善執(zhí)法人員名錄庫，建議引入專業(yè)人才庫和第三方監(jiān)管模式，組建跨部門相關執(zhí)法人員與專業(yè)糧食人士、技術外援人才以及其他專業(yè)人士構成的縱向監(jiān)管隊伍，有效解決監(jiān)管人員缺乏的問題[5]。不斷拓展監(jiān)管渠道建設，一方面利用12345和12325監(jiān)管熱線，緩解執(zhí)法時間、地域的局限性，真正做到監(jiān)管無死角；另一方面加強媒體宣傳，尤其福建省福州市近幾年在《福州日報》《福州晚報》中“誰執(zhí)法誰普法”欄目，通過典型案例對糧食經(jīng)營違法行為進行剖析，不僅提高了群眾對糧食法律法規(guī)的認識，還給部門自身監(jiān)管增強了群眾基礎。在2020年新冠疫情期間，福州市糧儲局及時利用官媒、新媒體、政府官網(wǎng)對糧食供應情況進行正面宣傳，消除了個別人的恐慌情緒，起到良好宣傳效果。

（三）強化數(shù)據(jù)分析，打造智能化監(jiān)管。

利用危倉老庫維護更新、新庫建設，選取一些庫點進行智能化更新試點，大力推廣智能通風、氣調(diào)儲量、環(huán)流熏蒸、糧情測控等綠色儲糧技術，提升庫點信息化建設。在執(zhí)法監(jiān)管過程中依托糧食企業(yè)信用平臺，構建數(shù)據(jù)安全分析，對“網(wǎng)平臺”保存數(shù)據(jù)進行共享核對，甚至打造“云監(jiān)管”與日常檢查相結合模式，推進信息化監(jiān)管，實行自動監(jiān)管，有效提高監(jiān)管效率，提升執(zhí)法效果。

（四）發(fā)揮糧食安全省長責任制考核作用，強化糧食行政監(jiān)管。福州市把糧食安全省長責任制考核引入到日常行政執(zhí)法監(jiān)管中，充分利用糧食安全省長責任制考核，及時發(fā)現(xiàn)糧食政府監(jiān)管中存在的不足和短板。福州市政府依據(jù)福州市存在的城市發(fā)展占地、種糧成本高、倉儲加工能力有待完善等問題，以穩(wěn)定和提高糧食自給率為重點，加強科技興糧、人才興糧建設為突破口，新增指標或調(diào)整考核分值權重，著重補強糧食安全有關環(huán)節(jié)存在的短板，從而在保證生產(chǎn)能力同時，推進儲加一體全面發(fā)展，保障糧油市場穩(wěn)定。