李曉肅

鄧武功*

李 澤

康曉旭

自1956年中國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)地——廣東肇慶鼎湖山自然保護(hù)區(qū)誕生以來(lái)，目前已形成了14類(lèi)1.18萬(wàn)余個(gè)自然保護(hù)地的龐大體系。從目前公開(kāi)的數(shù)據(jù)看，含交叉重疊在內(nèi)，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園分別占陸域國(guó)土面積的14.86%[1]、2.23%①、2.11%②，總共達(dá)19.2%，加上600余處地質(zhì)公園和1 700余處濕地公園，我國(guó)主要自然保護(hù)地面積占陸域國(guó)土面積預(yù)計(jì)超過(guò)20%?！蛾P(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)明確指出：“自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體，中華民族的寶貴財(cái)富，美麗中國(guó)的重要象征，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居首要地位。[2]”自然保護(hù)地體系建設(shè)成為落實(shí)生態(tài)文明的核心措施。但一直以來(lái)，因多部門(mén)設(shè)置及經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展等原因，我國(guó)自然保護(hù)地存在布局不完善、交叉重疊、歷史遺留問(wèn)題突出、保護(hù)與發(fā)展矛盾尖銳等問(wèn)題。在此背景下，亟須對(duì)現(xiàn)有的自然保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化，完善全國(guó)自然保護(hù)地空間布局，構(gòu)建適合于我國(guó)國(guó)情的科學(xué)、高效的自然保護(hù)地體系，這也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

1 自然保護(hù)地體系構(gòu)建總體戰(zhàn)略

《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于自然保護(hù)地體系建設(shè)提出了總體戰(zhàn)略，可以用一句話概括為：按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，實(shí)行自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分類(lèi)保護(hù)、分級(jí)管理、分區(qū)管控，形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的中國(guó)特色自然保護(hù)地體系。遵照這一戰(zhàn)略，目前是按照2條腿走路的方式來(lái)構(gòu)建我國(guó)的自然保護(hù)地體系。

一是建立國(guó)家公園，這是推進(jìn)自然保護(hù)地改革乃至生態(tài)文明建設(shè)的火車(chē)頭。目前，我國(guó)已建立10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，總面積達(dá)22.29萬(wàn)km2，涉及12個(gè)省份，至2020年底前，將設(shè)立一批國(guó)家公園③。目前，全國(guó)候選國(guó)家公園已基本確定。二是開(kāi)展自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，包括自然保護(hù)地摸底調(diào)查、自然資源評(píng)估論證、自然保護(hù)地整合優(yōu)化、整合方案報(bào)批實(shí)施、勘界立標(biāo)、編制自然保護(hù)地規(guī)劃等一系列操作步驟。

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)家公園體制建設(shè)是自上而下，自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作則是自下而上，以國(guó)家公園體制建設(shè)為引領(lǐng)，以整合優(yōu)化為抓手，上下互動(dòng)，相向而行，最終建立起我國(guó)的自然保護(hù)地體系。因此，整合優(yōu)化工作是當(dāng)前各省(市、自治區(qū))自然保護(hù)地體系建設(shè)中最重要的工作，采取怎樣的思路、應(yīng)用怎樣的措施、會(huì)出現(xiàn)怎樣的問(wèn)題是當(dāng)前需要研究的重要課題。

2 自然保護(hù)地整合優(yōu)化的基本思路

整合優(yōu)化是為了更有效地保護(hù)、管理好自然保護(hù)地。自然保護(hù)地不是孤立的，其與城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活等息息相關(guān)。因此，在整合優(yōu)化中既要注重嚴(yán)格保護(hù)自然資源，也要以宏觀的視野、開(kāi)放的思維統(tǒng)籌處理各項(xiàng)矛盾問(wèn)題。

2.1 緊抓目標(biāo)導(dǎo)向，明確分類(lèi)定位

自然保護(hù)地體系是個(gè)大家庭，要讓各類(lèi)自然保護(hù)地在體系中各司其職、各具特色?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出了自然保護(hù)地體系建設(shè)的三大目標(biāo)：保護(hù)自然、服務(wù)人民、永續(xù)發(fā)展，各類(lèi)自然保護(hù)地的管理目標(biāo)應(yīng)是有差別的，有的以保護(hù)自然為主，有的以服務(wù)人民為主。保護(hù)自然就要重視生態(tài)保護(hù)、培育與修復(fù)，重視科研、監(jiān)測(cè)等工作；服務(wù)人民則要重視自然教育、文化體驗(yàn)、旅游休閑等利用行為；永續(xù)發(fā)展則要求協(xié)調(diào)保護(hù)與利用的關(guān)系，要以保護(hù)為根本前提，要把握好利用的度。

對(duì)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然公園的主要保護(hù)要求進(jìn)行對(duì)比(表1)，可以認(rèn)為，無(wú)論是從保護(hù)對(duì)象、生態(tài)保護(hù)價(jià)值、保護(hù)目標(biāo)還是生態(tài)保護(hù)強(qiáng)度，一般遵循國(guó)家公園＞自然保護(hù)區(qū)＞風(fēng)景名勝區(qū)≥自然公園的內(nèi)在邏輯。

但在人為活動(dòng)管控上，則會(huì)有比較大的不同。選取科研活動(dòng)、旅游活動(dòng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)4個(gè)指標(biāo)進(jìn)行比較分析(表2)。這里面區(qū)分各類(lèi)自然保護(hù)地的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，就是旅游利用的強(qiáng)弱和方式。國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)可開(kāi)展受?chē)?yán)格限制的游憩體驗(yàn)活動(dòng)，濕地公園和海洋公園可以是生態(tài)旅游兼顧大眾旅游，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園應(yīng)是開(kāi)展大眾旅游兼顧生態(tài)旅游。不能想象國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)都去大力發(fā)展大眾旅游，如果是這樣，自然保護(hù)地分類(lèi)的意義就會(huì)喪失，自然保護(hù)地體系就會(huì)缺乏技術(shù)邏輯，將會(huì)出現(xiàn)更多為人民群眾詬病的矛盾問(wèn)題。

因此，可以認(rèn)為，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)應(yīng)以自然保護(hù)為主要管理目標(biāo)，兼顧服務(wù)人民；風(fēng)景名勝區(qū)、自然公園應(yīng)以服務(wù)人民為主要管理目標(biāo)，但要以自然保護(hù)為前提。

2.2 放眼宏觀需求，著眼系統(tǒng)布局

根據(jù)2016年編制的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，城鎮(zhèn)密集區(qū)以20%的國(guó)土面積，集聚了全國(guó)75%的人口，貢獻(xiàn)了85%的GDP。還有25%的人口分布在非城鎮(zhèn)密集區(qū)，它們?cè)趺窗l(fā)展呢？這些地區(qū)一般是生態(tài)敏感、資源環(huán)境承載力較低的地區(qū)，其中很多地區(qū)也是自然文化資源較好的地區(qū)，它們需要新的發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展模式，以旅游為龍頭的新型產(chǎn)業(yè)就非常合適這類(lèi)地區(qū)。從全國(guó)來(lái)講，以服務(wù)人民為主要管理目標(biāo)的風(fēng)景名勝區(qū)和自然公園是這類(lèi)地區(qū)發(fā)展所依托的主力軍。所以筆者建議，未來(lái)全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)和自然公園的面積至少要達(dá)到目前風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園之和，即達(dá)到全國(guó)自然保護(hù)地總面積的1/4。

為此，在全國(guó)及各省的自然保護(hù)地體系的布局中，既要對(duì)全域的自然文化資源進(jìn)行摸底評(píng)估，將最有價(jià)值的區(qū)域納入自然保護(hù)地管理，形成網(wǎng)絡(luò)狀、系統(tǒng)性的保護(hù)體系，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。又要從“人與自然和諧共生”出發(fā)，考慮全體人民的宏觀需求，做好自然保護(hù)地的分類(lèi)布局，并研究不同區(qū)域分類(lèi)布局的差異，如人口密集的大城市地區(qū)宜以風(fēng)景名勝區(qū)和自然公園為主。

2.3 應(yīng)對(duì)矛盾問(wèn)題，提出解決措施

在整合優(yōu)化工作中，會(huì)碰到很多實(shí)際矛盾問(wèn)題，例如交叉重疊的保護(hù)地如何確定類(lèi)型？與3條控制線的關(guān)系如何處理？如何化解與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及民生需求的矛盾？如何對(duì)待與自然保護(hù)要求不符的歷史遺留建設(shè)或活動(dòng)？如何協(xié)調(diào)與礦產(chǎn)勘查及開(kāi)采的矛盾？這一系列問(wèn)題都需要各地、各技術(shù)團(tuán)隊(duì)在國(guó)家政策原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，根據(jù)具體情況實(shí)事求是地研究，大膽求證，創(chuàng)新解決思路和辦法。

3 整合優(yōu)化的技術(shù)應(yīng)對(duì)

現(xiàn)階段自然保護(hù)地整合優(yōu)化的主要任務(wù)包括：完善自然保護(hù)地體系、整合交叉重疊的自然保護(hù)地、歸并相鄰自然保護(hù)地、合理調(diào)整自然保護(hù)地范圍、優(yōu)化功能分區(qū)，以及分類(lèi)有序解決歷史遺留問(wèn)題等?？苯缌?biāo)和管理機(jī)構(gòu)整合作為后續(xù)任務(wù)根據(jù)前述任務(wù)的進(jìn)展情況及時(shí)跟進(jìn)，為做好以上任務(wù)，需從技術(shù)上做好支撐。

3.1 全面評(píng)估自然文化資源

要建立科學(xué)完善的自然保護(hù)地體系，全面評(píng)估、深入認(rèn)識(shí)自然文化資源就變得不可或缺。各類(lèi)自然保護(hù)地的基礎(chǔ)資源是自然生態(tài)系統(tǒng)，因此首先要對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、生態(tài)敏感性和生態(tài)服務(wù)價(jià)值等進(jìn)行全面評(píng)估。同時(shí)，各類(lèi)自然保護(hù)地資源各具特色、差別較大，還需對(duì)地質(zhì)地貌、自然文化景觀資源進(jìn)行全面評(píng)估，有些地區(qū)濕地資源、海洋資源或草原資源特別突出，也可對(duì)這些單項(xiàng)資源進(jìn)行深入評(píng)估。依據(jù)評(píng)估結(jié)果，對(duì)比現(xiàn)狀自然保護(hù)地分布，開(kāi)展保護(hù)空缺分析，從而為完善自然保護(hù)地整體布局、建立自然保護(hù)地儲(chǔ)備庫(kù)提供科學(xué)依據(jù)。

3.2 嚴(yán)格執(zhí)行“三個(gè)不”

保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變是《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的總體要求，必須嚴(yán)格執(zhí)行。鑒于自然保護(hù)地交叉重疊問(wèn)題比較普遍的現(xiàn)狀，單純強(qiáng)調(diào)某一類(lèi)自然保護(hù)地面積不減少是不科學(xué)的，應(yīng)是總體保護(hù)面積不減少；但技術(shù)上還存在一個(gè)問(wèn)題，就是所有自然保護(hù)地的匯總累計(jì)面積不減少還是實(shí)際投影面積不減少？從實(shí)踐情況看，筆者建議以省為單位，以全國(guó)自然保護(hù)地占陸域國(guó)土面積18%為標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)狀已達(dá)到或接近此標(biāo)準(zhǔn)的省(市、自治區(qū))，可按實(shí)際投影面積不減少執(zhí)行，距此標(biāo)準(zhǔn)差距較大的執(zhí)行匯總累計(jì)面積不減少的要求。

保護(hù)強(qiáng)度不降低的隱形內(nèi)涵是指生態(tài)保護(hù)強(qiáng)度不降低，從功能分區(qū)來(lái)說(shuō)是要保證核心保護(hù)區(qū)面積不減少；從類(lèi)型來(lái)說(shuō)，在操作中一般按照國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然公園的優(yōu)先順序來(lái)簡(jiǎn)單化對(duì)待整合歸并問(wèn)題，但這弱化了中國(guó)自然保護(hù)地的整體特征和管理水平，尤其對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)來(lái)說(shuō)是不夠全面的，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，其保護(hù)管理強(qiáng)度是非常高的。因此，在實(shí)際工作中應(yīng)將保護(hù)管理強(qiáng)度不降低包含在內(nèi)。保護(hù)性質(zhì)不改變，則容易理解，就是要求不得隨意取消現(xiàn)有的自然保護(hù)地。

表1 自然保護(hù)地主要保護(hù)要求對(duì)比

3.3 充分論證類(lèi)型整合

類(lèi)型整合針對(duì)的是交叉重疊的自然保護(hù)地。交叉重疊的形式很多，有的多類(lèi)交叉，有的多級(jí)別交叉，有的或包含或重疊，有的交叉范圍較小，復(fù)雜多樣，在類(lèi)型整合中不能搞“一刀切”。除了要考慮生態(tài)價(jià)值外，還應(yīng)結(jié)合多種影響因素綜合論證，包括發(fā)展歷史、資源特色、主導(dǎo)價(jià)值、管理級(jí)別、設(shè)立時(shí)序、空間形態(tài)及社會(huì)認(rèn)同等，通過(guò)綜合評(píng)判確定交叉重疊保護(hù)地的類(lèi)型定位?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中明確了“優(yōu)先整合設(shè)立國(guó)家公園，其他各類(lèi)自然保護(hù)地按照同級(jí)別保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先、不同級(jí)別低級(jí)別服從高級(jí)別”[2]的整合優(yōu)化原則，從實(shí)踐來(lái)看，必須強(qiáng)調(diào)這個(gè)“級(jí)別”不是生態(tài)保護(hù)級(jí)別，而是審批級(jí)別，國(guó)務(wù)院審批的才是國(guó)家級(jí)，部門(mén)和省級(jí)政府審批的是省部級(jí)，切不可混淆概念。此外，仍需根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況提出其他原則以對(duì)整合優(yōu)化原則進(jìn)行完善，重點(diǎn)可包括資源的主導(dǎo)價(jià)值、發(fā)展歷史與社會(huì)認(rèn)同、交叉重疊的空間形態(tài)3個(gè)主要方面。以南岳衡山為例，它既是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)也是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，二者同級(jí)別，此類(lèi)情況則需單獨(dú)研究；在五岳已成為一個(gè)文化符號(hào)的情況下，整合成風(fēng)景名勝區(qū)比自然保護(hù)區(qū)更符合衡山的發(fā)展歷史與社會(huì)認(rèn)同；再結(jié)合其交叉重疊的空間形態(tài)，將兩者進(jìn)行拆分也是可以研究的。

3.4 以實(shí)效看待類(lèi)型歸并

相鄰相連的同類(lèi)型自然保護(hù)地的歸并，在實(shí)際操作中遭遇跨行政區(qū)而難以落地的尷尬。要解決這一問(wèn)題須通過(guò)提高管理級(jí)別和管理機(jī)構(gòu)行政級(jí)別的方式。但這會(huì)給自然保護(hù)地整合優(yōu)化順利實(shí)施增加很大的不確定性。其實(shí)，從科學(xué)的角度看，同類(lèi)型自然保護(hù)地分行政區(qū)管理并不會(huì)影響生態(tài)系統(tǒng)的完整性，在同一法規(guī)下，也不會(huì)出現(xiàn)同類(lèi)不同管的現(xiàn)象。建議能歸并的盡量歸并，確實(shí)無(wú)法歸并的則尊重我國(guó)以縣為行政區(qū)劃單元的實(shí)際，以生態(tài)保護(hù)的實(shí)際效果對(duì)待歸并問(wèn)題。

3.5 科學(xué)確定范圍調(diào)整

自然保護(hù)地范圍調(diào)整應(yīng)將資源價(jià)值的完整性作為首要原則，包括生態(tài)系統(tǒng)、資源特征和地理空間的完整性等；其次，要認(rèn)識(shí)到我國(guó)任何一個(gè)自然保護(hù)地都是一個(gè)地域空間綜合體，并非僅有自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源，要注重綜合管理而非要素管理。切不可把與自然保護(hù)存在沖突的鄉(xiāng)村、道路、設(shè)施和農(nóng)田等全部調(diào)出自然保護(hù)地范圍，否則，將不可避免地出現(xiàn)借范圍調(diào)整之機(jī)而行開(kāi)發(fā)之實(shí)、破壞之實(shí)，甚至成為嗜利者的盛宴。自然保護(hù)地的范圍邊界具有法定性、權(quán)威性，必須嚴(yán)肅對(duì)待，應(yīng)在自然保護(hù)基礎(chǔ)上，綜合考慮歷史經(jīng)緯、國(guó)家戰(zhàn)略、法規(guī)政策、民生發(fā)展、管理有效等要求，科學(xué)合理確定，切忌自然保護(hù)地因范圍調(diào)整而出現(xiàn)中心開(kāi)花、孔漏如篩、邊界大變動(dòng)等狀況。

4 整合優(yōu)化相關(guān)問(wèn)題探討

4.1 充分認(rèn)識(shí)風(fēng)景名勝區(qū)的特殊地位

風(fēng)景名勝區(qū)是最具中國(guó)特色的保護(hù)地。它由國(guó)務(wù)院設(shè)立和命名，在現(xiàn)有的自然保護(hù)地中，與自然保護(hù)區(qū)處于同等地位，高于其他自然保護(hù)地。在近40年的發(fā)展中，以《風(fēng)景名勝區(qū)條例》為法規(guī)支撐，形成了設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用、監(jiān)管督查和重大建設(shè)工程項(xiàng)目等一系列管理制度，是現(xiàn)有自然保護(hù)地中制度最完善、管理最成熟的一類(lèi)保護(hù)地；尤其是規(guī)劃管理制度十分完善，從體系規(guī)劃、總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃、景點(diǎn)設(shè)計(jì)，已形成完整的規(guī)劃體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范技術(shù)支撐體系，其中國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃由國(guó)務(wù)院審批、詳細(xì)規(guī)劃由國(guó)務(wù)院主管部門(mén)審批，不僅審查審批級(jí)別高，而且通過(guò)規(guī)劃這個(gè)抓手，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的管理工作做到了很好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。“自然與文化交融”是風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)別于其他自然保護(hù)地的最突出的資源特征[3]，獨(dú)具中國(guó)文化特色，這使其成為大自然和先祖饋贈(zèng)給子孫后代的自然文化遺產(chǎn)。中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)有風(fēng)景、旅游、居民三大系統(tǒng)，是涉及自然科學(xué)、人文社會(huì)、技術(shù)工程三大領(lǐng)域的地域綜合體[4]，相應(yīng)的使之具有保護(hù)利用的綜合功能，表現(xiàn)出不同于其他自然保護(hù)地的復(fù)雜性，它是自然保護(hù)地中承擔(dān)文化傳承，以及審美啟智、旅游休閑、區(qū)域促進(jìn)等服務(wù)人民功能的最重要的空間載體。

但在整合優(yōu)化中被自然保護(hù)的單向思維所束縛，時(shí)常能聽(tīng)到“風(fēng)景名勝區(qū)是保護(hù)強(qiáng)度最弱的一類(lèi)保護(hù)地，要被整合掉”的偏頗之詞。筆者認(rèn)為，應(yīng)從中國(guó)特色自然保護(hù)地體系事業(yè)發(fā)展的高度，深刻認(rèn)識(shí)風(fēng)景名勝區(qū)悠久的歷史、獨(dú)特的資源和綜合的功能，準(zhǔn)確把握風(fēng)景名勝區(qū)在體系中所承擔(dān)的文化傳承與服務(wù)人民的重任，以自然文化綜合保護(hù)思想破除思維束縛。只有破除思維束縛，才能認(rèn)識(shí)到風(fēng)景名勝區(qū)的自然文化遺產(chǎn)價(jià)值，才能對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的特殊地位給予充分尊重，從而保留風(fēng)景名勝區(qū)名稱(chēng)與體系，維持風(fēng)景名勝區(qū)范圍與資源的完整性，才能避免泰山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)(世界自然文化雙遺產(chǎn))、嶗山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)(道教第二叢林)被整合為省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的窘境，才能避免在單向生態(tài)思維下將風(fēng)景名勝區(qū)的自然和文化資源硬性切割，才能有利于建設(shè)中國(guó)特色的自然保護(hù)地體系。

4.2 處理好自然保護(hù)地與3條控制線的關(guān)系

《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線3條控制線做到不交叉、不重疊、不沖突，自然保護(hù)地應(yīng)納入生態(tài)保護(hù)紅線。目前在自然保護(hù)地內(nèi)存在成片的永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)建成區(qū)，這類(lèi)問(wèn)題處理方式相對(duì)清晰，原則上調(diào)出自然保護(hù)地范圍。自然保護(hù)地內(nèi)還存在一些零散的永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)建設(shè)用地，處理這類(lèi)問(wèn)題應(yīng)以維護(hù)資源價(jià)值完整性為原則，零散的永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)盡量退出，極少數(shù)經(jīng)評(píng)估確實(shí)不能退出的，應(yīng)酌情調(diào)出自然保護(hù)地范圍。還有少量深入城市建成區(qū)的自然保護(hù)地，若已作為城市公園管理并計(jì)入城市綠地指標(biāo)，則宜納入城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，若不計(jì)入城市綠地指標(biāo)，則可從城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界調(diào)出。

自然保護(hù)地與生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系則比較復(fù)雜。生態(tài)保護(hù)紅線是針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的生態(tài)安全管控邊界，其指向是針對(duì)生態(tài)空間的底線管控。自然保護(hù)地是一個(gè)地域空間綜合體，其指向的是生態(tài)空間的綜合管理。二者的管理方式是有區(qū)別的，可惜目前還沒(méi)有出臺(tái)生態(tài)保護(hù)紅線的管理方式。若將自然保護(hù)地全都劃入生態(tài)保護(hù)紅線，這就形成一個(gè)實(shí)踐中的悖論：在管理方式不明的情況下，生態(tài)保護(hù)紅線在劃定中會(huì)盡量與各類(lèi)建設(shè)及活動(dòng)分離，造成“破碎化”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致自然保護(hù)地“被破碎化”；而按照自然保護(hù)地資源價(jià)值完整性、管理有效性的要求，自然保護(hù)地應(yīng)避免“破碎化”。因此，整合優(yōu)化中應(yīng)優(yōu)先保證自然保護(hù)地劃定的科學(xué)性與完整性，再考慮如何與生態(tài)保護(hù)紅線做好銜接。今后應(yīng)逐步出臺(tái)生態(tài)保護(hù)紅線管理政策和措施：1)生態(tài)紅線應(yīng)分級(jí)管理；2)自然保護(hù)地原則上應(yīng)劃定生態(tài)紅線，其中核心保護(hù)區(qū)應(yīng)全部劃入生態(tài)紅線；3)風(fēng)景名勝區(qū)及人為活動(dòng)密集的區(qū)域，不宜劃入生態(tài)保護(hù)紅線等，從而明確自然保護(hù)地與生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系，完善管理細(xì)則，逐步實(shí)現(xiàn)不交叉、不重疊、不沖突的目標(biāo)。

表2 自然保護(hù)地主要保護(hù)要求對(duì)比

4.3 進(jìn)一步實(shí)行分區(qū)管控

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的兩區(qū)管控是針對(duì)整個(gè)自然保護(hù)地體系的，重點(diǎn)是針對(duì)國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)，具有合理性。然而，風(fēng)景名勝區(qū)和自然公園兼具保護(hù)自然和服務(wù)人民2種目標(biāo)，其地域空間范圍與功能比國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)更為復(fù)雜，僅劃定為“一般控制區(qū)”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在實(shí)際管理中，仍需要進(jìn)一步根據(jù)功能差異細(xì)分不同的管控方式，以利于更加科學(xué)、細(xì)致、精準(zhǔn)地進(jìn)行保護(hù)管理。建議進(jìn)一步研究自然保護(hù)地的內(nèi)部分區(qū)，可將一般控制區(qū)進(jìn)一步分為2類(lèi)以上的控制區(qū)，對(duì)承擔(dān)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、景觀保護(hù)、游覽利用、服務(wù)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村(社區(qū))發(fā)展等不同功能的區(qū)域分別劃定管控范圍并提出差異化的管控要求。

5 展望

以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的大事，甚至可能成為影響生態(tài)文明建設(shè)的勝負(fù)手。整合優(yōu)化作為自然保護(hù)地體系建設(shè)的起手式，既要大膽改革又要謹(jǐn)慎前行，要汲取過(guò)去的教訓(xùn)，也要繼承優(yōu)秀的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在今后的整合優(yōu)化及自然保護(hù)地建設(shè)的其他工作中，還會(huì)碰到各式各樣的矛盾問(wèn)題，包括風(fēng)景名勝區(qū)如何進(jìn)一步整合優(yōu)化，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)如何設(shè)置才能實(shí)現(xiàn)高效管理等，都需要從業(yè)人員不停思考、不斷探索技術(shù)之策。

注釋?zhuān)?/p>

① 引自國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

② 引自http://www.greentimes.com/greentimepaper/html/2018-04/23/content_3320789.htm。

③ 引自http://env.people.com.cn/n1/2019/1206/c1010-31494262.html。