李 松 黃小平 張雅靜 黃建華 郭敏智

（1.宜昌市農產(chǎn)品質量安全監(jiān)督檢測站 宜昌 443000；2.宜昌市農業(yè)農村局 宜昌 443000）

農產(chǎn)品質量安全關系到農業(yè)農村發(fā)展、農產(chǎn)品安全消費和社會穩(wěn)定，是一項民心工程、安心工程、幸福工程。農產(chǎn)品質量安全工作成效的好壞，關系到人民群眾對農產(chǎn)品安全消費的滿意度。自《農產(chǎn)品質量安全法》實施以來，農產(chǎn)品質量安全工作取得巨大的成績，相關安全監(jiān)管水平和農產(chǎn)品安全水平得到了極大的提高。

隨著農安工作的進一步深入，如何高效、規(guī)范、科學地進行農產(chǎn)品質量安全監(jiān)管，真正落實農產(chǎn)品產(chǎn)地準出與市場準入制度，是現(xiàn)今農安工作的瓶頸[1]。建立科學、有效、規(guī)范的農產(chǎn)品產(chǎn)地準出與市場準入機制，是當前乃至今后農產(chǎn)品質量安全工作的突破口。為了做好農產(chǎn)品產(chǎn)地準出與市場準入工作，建立有效的準出準入機制，本文從法律法規(guī)及政策、基礎性工作、技術運行和生產(chǎn)主體等方面進行探討，找出準出準入工作機制存在的主要問題，并探究有效的解決辦法。

表1 涉及農產(chǎn)品基地準出和市場準入的法律法規(guī)及文件

1 農產(chǎn)品產(chǎn)地準出市場準入運行現(xiàn)狀

1.1 具備一定的法律法規(guī)和政策基礎

自《農產(chǎn)品質量安全法》頒布實施以來，與農產(chǎn)品產(chǎn)地準出與市場準入關系較緊密的法律法規(guī)和政策性文件共出臺24 個；其中，國家法律7部，行政性法規(guī)3個，國務院發(fā)布4個，部頒文件9個，應急預案1 個[2，3]。所發(fā)布的法律、條例、通知及辦法，對農產(chǎn)品產(chǎn)地準出與市場準入工作所要求的各個關鍵要素有較多的規(guī)定和指導性意見，可以說從法律層面上已對農產(chǎn)品基地準出和市場準入機制的建設做了前提性、基礎性的設計和布局。法律法規(guī)及相關文件見表1。

1.2 具備了一定規(guī)模的農產(chǎn)品生產(chǎn)主體

農產(chǎn)品質量從源頭抓起是關鍵。所謂源頭，即具有資質和有一定生產(chǎn)規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營主體。生產(chǎn)主體包括農民生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)、家庭農場及種植散戶，其中前三類取得工商營業(yè)執(zhí)照，獲得農產(chǎn)品生產(chǎn)的法律認可資質。截止2018年底，全國依法登記的農民合作社達217.3 萬家，實有入社農戶超過1 億戶，占全國農戶總數(shù)的49.1%[4]。2020 年9 月，宜昌市在“國家農產(chǎn)品質量安全追溯管理信息平臺”注冊登記的生產(chǎn)主體已有724 家，有50%以上的農戶加入了合作社或農業(yè)企業(yè)。從經(jīng)營形式上分：有合作社388 家、家庭農場39 家、企業(yè)（包括個體工商戶）284 家、個人13 家；從經(jīng)營的農產(chǎn)品種類來分：有種植業(yè)526 家、畜牧48 家、漁業(yè)63 家、其他行業(yè)135家。具有資質的農產(chǎn)品生產(chǎn)主體逐漸成為市場的主力軍。

1.3 農產(chǎn)品基礎性工作取得成效[5]

1.3.1 標準化基地和“三品一標”形成規(guī)模

從2012年開始，宜昌市率先在湖北省啟動了以質量安全追溯管理體系為核心的農產(chǎn)品標準化生產(chǎn)基地創(chuàng)建，創(chuàng)建市級農產(chǎn)品標準化生產(chǎn)基地224個，涵蓋蔬菜、畜禽、水產(chǎn)、柑橘、茶葉等特色產(chǎn)業(yè)。截止2018年底，全市“三品一標”標志有效使用企業(yè)達262家、品牌數(shù)522個，生產(chǎn)規(guī)模達到29.84 萬hm2，種植業(yè)農產(chǎn)品約占總面積的46.32%[5]。

1.3.2 農產(chǎn)品追溯體系數(shù)據(jù)庫逐步覆蓋

2019年，宜昌市224個農產(chǎn)品標準化生產(chǎn)基地全部安裝了質量安全追溯系統(tǒng)，錄入追溯數(shù)據(jù)120 余萬條。通過該系統(tǒng)，可隨時進行農產(chǎn)品基地和農產(chǎn)品信息查閱，也為產(chǎn)地準出信息查驗提供了數(shù)據(jù)庫。

1.3.3 創(chuàng)新產(chǎn)地準出與市場準入銜接機制

2016年，宜昌市試抓產(chǎn)地準出和運輸環(huán)節(jié)監(jiān)管，健全全程監(jiān)管機制，其中采取嚴格產(chǎn)地準出，嚴格實行《宜昌市食用農產(chǎn)品產(chǎn)地準出合格證（“一票通”）管理制度》，全市有64個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了產(chǎn)地準出合格證“一票通”，245 個生產(chǎn)單位的農產(chǎn)品能攜帶產(chǎn)地準出憑證隨貨同行；其次，實施運輸?shù)怯洺兄Z卡制度，建立健全農產(chǎn)品運輸車輛登記備案和承諾制度。全市10個縣市區(qū)的64個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，累計登記備案運輸車輛1227 臺，運輸業(yè)主與農產(chǎn)品生產(chǎn)單位簽訂《農產(chǎn)品質量安全協(xié)議書》1355 份，發(fā)放《農產(chǎn)品質量運輸?shù)怯洺兄Z卡》1393份。

1.4 試行了產(chǎn)地準出和市場準入憑證制度

在農產(chǎn)品質量安全監(jiān)管中，宜昌市及各地均將產(chǎn)地證明、農產(chǎn)品合格證明、“三品一標”標志及檢驗檢疫證明作為市場準入的憑證，凡不具四證之一的農產(chǎn)品，均須進行抽檢合格后方可準許進入市場，農產(chǎn)品準入憑證得到市場認可。

1.5 農產(chǎn)品檢測體系提高了市場檢測能力

截止2019年，宜昌市建立專門從事農產(chǎn)品質量安全檢驗檢測能力且具備CNAS、CMA、CAL認證標識的市縣一級檢測機構12 家；其中，從事農業(yè)投入品、環(huán)評檢測機構3家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農產(chǎn)品質量安全監(jiān)督管理站82個，年度可開展例行和監(jiān)督檢測4.6萬批次，包括快檢與定量檢測，其中種植業(yè)產(chǎn)品4.5 萬批次，水產(chǎn)品660 批次；開展監(jiān)測4.5 萬批次，監(jiān)督抽查480 批次，其中定量檢驗檢測2000批次以上。

2 農產(chǎn)品產(chǎn)地準出市場準入運行機制中存在的問題

盡管農產(chǎn)品產(chǎn)地準出和市場準入工作取得了一定的進展，機制運行有了一定的基礎，但真正實施農產(chǎn)品基地準出與市場準入運行機制，還有法律形式及運行內容上的空白和缺陷。

2.1 缺少強制性的農產(chǎn)品市場法律法規(guī)

農產(chǎn)品產(chǎn)地準出和市場準入機制的實施在法律上未做明文規(guī)定。《農產(chǎn)品質量安全法》規(guī)定了生產(chǎn)主體對產(chǎn)出的農產(chǎn)品進行檢驗檢測，經(jīng)檢測不符合質量安全標準的農產(chǎn)品不得銷售；《食品安全法》規(guī)定了進入市場的農產(chǎn)品必須由經(jīng)營主體進行查驗或者檢測合格方可進入市場銷售。但兩部法律均未強化農產(chǎn)品的產(chǎn)地準出與市場準入的概念和內涵，農產(chǎn)品產(chǎn)地準出和市場準入運行的法律可操作性和強制性不足。

2.2 未設立生產(chǎn)經(jīng)營主體的市場準入門檻

農產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體是以生產(chǎn)經(jīng)營各類農產(chǎn)品為主業(yè)的市場主體，為了保證生產(chǎn)主體能按《農產(chǎn)品質量安全法》和《食品安全法》的要求開展生產(chǎn)經(jīng)營，須設立一定的準入門檻，使其更好地遵守農產(chǎn)品產(chǎn)地準出和市場準入的各項要求，不具備一定資格的主體不得從事農產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營。只有這樣，才能對以進入市場銷售的農產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體進行有效監(jiān)控和約束。誰的產(chǎn)品出現(xiàn)了問題，生產(chǎn)主體即生產(chǎn)基地、協(xié)會、企業(yè)才能依法承擔相應的法律責任。

2.3 未強制規(guī)定農產(chǎn)品生產(chǎn)必須標準化

農產(chǎn)品是食用性產(chǎn)品，衡量一個產(chǎn)品是否合格，必須有一定的標準才能判定；同時，有了標準，只有實施，也才能發(fā)揮標準的作用。目前，市場上出現(xiàn)的農產(chǎn)品并非所有產(chǎn)品都有生產(chǎn)標準，并非所有的農藥獸藥等危險投入品涉及的項目參數(shù)有限量要求，標準化并未全部覆蓋；其次，在農產(chǎn)品大流通及高度市場化的今天，《農產(chǎn)品質量安全法》也未強化農產(chǎn)品生產(chǎn)標準化的概念，即凡生產(chǎn)的農產(chǎn)品必須有生產(chǎn)標準或安全標準作質量安全保證，否則，因標準缺陷導致的農產(chǎn)品風險將無法承擔；最后，農產(chǎn)品的標準不應只有生產(chǎn)標準和安全標準，其質量標準也應建立，這些標準要求在法律上都應有明確的規(guī)定[6，10，11]。

2.4 農產(chǎn)品市場憑證規(guī)范性和法律性不足

保證農產(chǎn)品產(chǎn)地準出和市場準入運行機制的可操作性，對農產(chǎn)品的準出準入憑證應作出相應規(guī)定和法律要求很有必要?，F(xiàn)階段實施的農產(chǎn)品流通憑證，比如合格證、農產(chǎn)品“三品一標”標志、檢疫檢驗合證、產(chǎn)地證明等，均不失為一種準出準入的憑證，但都有所缺陷。如何設計一種既科學、安全、規(guī)范、技術含量高的憑證，又有法律性的準出準入憑證，值得深入探究[7，8]。

2.5 農產(chǎn)品的大市場氛圍未真正形成

在農產(chǎn)品合格證制度前期先行試行的基礎上，2020 年已在全國范圍試運行，試運行中存在的一些問題未得到有效解決，將阻礙實施農產(chǎn)品產(chǎn)地準出與市場準入合格證制度的效果。目前，市一級（比如宜昌市）農產(chǎn)品生產(chǎn)與經(jīng)營是大市場大流通，其產(chǎn)品不僅滿足本地，同時面向全國；只有大市場準出與準入制度的實施，方可促進和約束局部地區(qū)的農產(chǎn)品產(chǎn)地準出與市場準入，進而在全國范圍內實施[9]。

3 對策與措施

3.1 構建農產(chǎn)品準出與準入運行機制的法律體系

重點在法律體系建設，強化農產(chǎn)品生產(chǎn)主體資格、農產(chǎn)品生產(chǎn)許可、生產(chǎn)投入品準用制度、農產(chǎn)品標準化（包括生產(chǎn)與產(chǎn)品）、農產(chǎn)品產(chǎn)地準出憑證等法律要求；從體系上設計出源頭，把控農產(chǎn)品質量安全的框架。

3.2 設計農產(chǎn)品準出與準入運行機制的必備內容

研究探討農產(chǎn)品生產(chǎn)主體獲得主體資格的方式和必備要求、生產(chǎn)主體在農產(chǎn)品生產(chǎn)中應遵循的各種管理規(guī)范、農產(chǎn)品生產(chǎn)及各種產(chǎn)品標準、農產(chǎn)品準出準入憑證、農產(chǎn)品檢驗等，為農產(chǎn)品產(chǎn)地準出和市場準入機制的運行制定實質性的遵循內容。

3.3 研究制定農產(chǎn)品準出與準入運行技術規(guī)范

研究并制定《農產(chǎn)品產(chǎn)地準出與市場準入運行技術規(guī)范》，用于指導和規(guī)范生產(chǎn)主體的生產(chǎn)、經(jīng)營、準出行為，使農產(chǎn)品生產(chǎn)主體和經(jīng)營主體產(chǎn)地準出和市場準入均有規(guī)可依。