焦思穎

地票，曾經(jīng)激活了山城大地，既盤活了農(nóng)村閑置土地，也為農(nóng)民帶來了利好。經(jīng)過一系列探索，如今，重慶實現(xiàn)了從地票到生態(tài)票的拓展，打通了綠水青山與金山銀山的轉(zhuǎn)化路徑。地票是如何成為生態(tài)票的？生態(tài)票是如何打通“兩山”轉(zhuǎn)化路徑，助力當(dāng)?shù)貙崿F(xiàn)生態(tài)、鄉(xiāng)村、農(nóng)戶“三贏”目標(biāo)的？請看重慶的探索與實踐。

一張小小的地票，可以改變什么？

在重慶市江津區(qū)孔目村村民眼中，地票為他們帶來了賴以生存的金山銀山。2008年，孔目村將廢棄宅基地復(fù)墾，形成的地票在農(nóng)村土地交易所入市交易，收益10萬元?，F(xiàn)今，這片栽滿花椒樹的土地，年收益上萬元。

在重慶市奉節(jié)縣永樂鎮(zhèn)的村民看來，是地票讓綠水青山重回村莊。2018年，永樂鎮(zhèn)幾個村子的棄用宅基地被納入復(fù)墾范圍，共復(fù)墾宜林宜草地384畝。地票減少了土地的低效建設(shè)占用，增加了生態(tài)空間和產(chǎn)品，還自然以和諧、美麗。

從應(yīng)運而生到拓展功能

按照全球城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律，城市建設(shè)用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地相應(yīng)減少，將其復(fù)墾，耕地不僅不會減少，還應(yīng)有所增加。

然而，事與愿違。從1997年到2009年，重慶市農(nóng)村戶籍人口減少5%、常住人口減少31%，但同期農(nóng)村戶籍人口人均建設(shè)用地由148平方米增至156平方米，增長了5.4%;常住人口人均建設(shè)用地由183平方米增至262平方米，增長了43%。

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地齊增，兩端一起擠占耕地，這樣的城鎮(zhèn)化何以持續(xù)？”北京大學(xué)教授周其仁曾如是感慨。

問題的癥結(jié)在城鄉(xiāng)二元分割的土地制度。專家指出，由于我國農(nóng)村土地集體所有制產(chǎn)權(quán)模糊，導(dǎo)致出現(xiàn)了“人人有份、戶戶無權(quán)”的狀況，土地產(chǎn)權(quán)很難“動”起來。城鄉(xiāng)要素不流動，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺乏制度通道，制約了農(nóng)村土地改革。

為破解這一難題，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策開始嘗試推行。作為試點之一，2008年，重慶市政府批準(zhǔn)成立了重慶農(nóng)村土地交易所，開始探索地票制度改革。

此項改革以耕地保護和實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)價值為目標(biāo)，建立市場化復(fù)墾激勵機制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)首先用于保障農(nóng)村自身發(fā)展，節(jié)余部分以“地票”入市公開交易，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。

地票制度及其市場化交易機制的建立，在促進耕地保護、盤活農(nóng)村閑置資源、拓寬農(nóng)民增收渠道、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，取得了良好的經(jīng)濟和社會效益。

新問題隨之而來。在地票制度的推進過程中，全部復(fù)墾為耕地的模式遇到了阻礙。因為并非所有地塊都適合復(fù)墾為耕地，特別是在飲用水源保護區(qū)、生態(tài)保護紅線區(qū)、易地扶貧搬遷遷出區(qū)域等擔(dān)負特殊生態(tài)功能或生態(tài)相對脆弱的區(qū)域，將原有建設(shè)用地復(fù)墾為林地、草地等生態(tài)用地更為適宜。

針對此，為進一步完善地票制度，推動城鄉(xiāng)自然資本加快增值，重慶市印發(fā)了《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進生態(tài)修復(fù)的意見》，決定從2018年開始，將地票制度中的復(fù)墾類型從單一的耕地，拓展為耕地、林地、草地等，拓展地票的生態(tài)功能，將更多資源和資本引入自然生態(tài)保護和修復(fù)中。

由此，重慶的地票制度轉(zhuǎn)入了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動生態(tài)修復(fù)、促進生態(tài)產(chǎn)品供給等生態(tài)、經(jīng)濟和社會綜合效益導(dǎo)向。

從無法復(fù)墾到長久獲益

從地票到生態(tài)票的拓展，為渝東北奉節(jié)縣永樂鎮(zhèn)的村民帶來了利好。

永樂鎮(zhèn)許多村民居住地分散，且屬于退耕還林區(qū)域。之前，村民了解了地票制度后，便向當(dāng)?shù)卣岢鰪?fù)墾意愿。但當(dāng)時規(guī)定必須復(fù)墾為耕地，而那里的廢棄宅基地不宜復(fù)墾為耕地，致使村民無法獲得地票收益。

2018年，奉節(jié)縣申請了首批拓展地票生態(tài)功能的試點交易，按照宜林則林的原則，將永樂鎮(zhèn)幾個村子棄用的宅基地納入復(fù)墾范圍。

永樂鎮(zhèn)的地票是如何運作的？當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)負責(zé)人作了介紹。

在復(fù)墾環(huán)節(jié)，按照“生態(tài)優(yōu)先、實事求是、農(nóng)戶自愿、因地制宜”的原則，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草。在重要飲用水水源保護區(qū)、生態(tài)保護紅線區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)以及地質(zhì)災(zāi)害點、已退耕還林區(qū)域、地形坡度大于25度區(qū)域、易地扶貧搬遷遷出區(qū)等不適宜復(fù)墾為耕地的區(qū)域，主要復(fù)墾為林地、草地等具有生態(tài)功能的農(nóng)用地;在上述區(qū)域之外，具備復(fù)墾為耕地條件的，所有經(jīng)復(fù)墾驗收合格的地塊，都可申請獲得地票并進行交易。

對于復(fù)墾產(chǎn)生的地票，劃定使用范圍，穩(wěn)定交易規(guī)模。實施新增經(jīng)營性建設(shè)用地“持票準(zhǔn)用”制度，即重慶市范圍內(nèi)新增加的經(jīng)營性建設(shè)用地，都必須在購買地票后再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù);對于在征收和農(nóng)轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)按非經(jīng)營性用地使用計劃指標(biāo)報批，之后調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地的，須在出讓環(huán)節(jié)補交地票。如此一來，確保了每年3萬畝左右的地票市場規(guī)模。

在此過程中，重慶市明確必須嚴格依規(guī)劃管控地票的產(chǎn)生和使用。地票的產(chǎn)生地必須在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍之外，地票的使用必須符合國土空間規(guī)劃的要求。在地票運行過程中，落實城鎮(zhèn)建設(shè)空間布局優(yōu)化與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的規(guī)劃意圖，確保生態(tài)用地不減少、建設(shè)用地總量不增加。

地票產(chǎn)生的收益如何劃分？重慶市明確，保障復(fù)墾權(quán)利人和地票購買主體的權(quán)益。地票價款扣除復(fù)墾成本后的收益，由農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照85∶15的比例分配。同時，對復(fù)墾為耕地和林地的地票，實行無差異化交易和使用，確保復(fù)墾前后的土地權(quán)利主體不變、所獲收益相同，保障復(fù)墾主體的權(quán)益。

從建設(shè)城鎮(zhèn)到反哺農(nóng)村

綠水青山和金山銀山真的可以兼得嗎？事實證明答案是肯定的，關(guān)鍵在于找到二者相互轉(zhuǎn)化的途徑。

據(jù)統(tǒng)計，截至2019年底，重慶市共完成農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾35.97萬畝。其中，2018年拓展地票生態(tài)功能以來復(fù)墾林地4129畝。全市約有7600個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與了地票交易，累計獲得集體收益150余億元，農(nóng)戶獲得收益約330億元;貧困區(qū)縣累計交易地票面積21.98萬畝，實現(xiàn)收益430.48億元。

在中國自然資源經(jīng)濟研究院研究員岳永兵看來，拓展地票生態(tài)功能，充分考慮了國土空間規(guī)劃、周邊現(xiàn)狀地類和地塊自身條件等因素，更加契合農(nóng)村土地利用需要和環(huán)保要求，為鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。地票制度運用市場化機制激勵“退建還耕還林還草”，根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的適宜性，將農(nóng)村閑置廢棄建設(shè)用地恢復(fù)為耕地、森林、草原等自然生態(tài)系統(tǒng)，增加了生態(tài)空間和生態(tài)產(chǎn)品的供給。

重慶市社會科學(xué)院城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究所所長田代貴認為，地票讓農(nóng)民有了財產(chǎn)性收益，實現(xiàn)了地票制度設(shè)計的初衷：城市反哺農(nóng)村，為農(nóng)民創(chuàng)收。同時，地票制度的實施，促進了城鄉(xiāng)用地的協(xié)調(diào)發(fā)展。地票將新增建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補平衡指標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)劃空間指標(biāo)功能進行捆綁，既盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，也在不增加建設(shè)用地總量的前提下，保障了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)域的用地需求。（摘自《中國自然資源報》2020年10月28日1版）