劉 倩，郭元成，于志波

( 1.青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，山東 青島 266071；2.山東省農(nóng)藥檢定所，山東 濟(jì)南 250100 )

自2015年起，山東省啟動(dòng)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作，將縣級(jí)農(nóng)業(yè)、環(huán)保、文化、交通等原由業(yè)務(wù)部門行使的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一劃歸綜合行政執(zhí)法部門，在跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法等方面積極探索，2017年綜合行政執(zhí)法體制改革在全省全面推開，目前全省已有濟(jì)南、青島、淄博、濰坊 、煙臺(tái)、日照、威海、濱州等8個(gè)市實(shí)施了這一改革。為順應(yīng)改革，做好新形勢(shì)下的農(nóng)藥執(zhí)法工作，青島市在理順執(zhí)法體制，創(chuàng)新工作思路，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，拓寬執(zhí)法領(lǐng)域等方面積極探索，取得了良好成效。

1 青島市農(nóng)藥監(jiān)管執(zhí)法概況

目前，青島市本級(jí)實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，嶗山區(qū)、西海岸新區(qū)、即墨區(qū)實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法；膠州、萊西、平度、城陽四個(gè)區(qū)市實(shí)行跨領(lǐng)域的大綜合執(zhí)法?，F(xiàn)有在崗農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員562名(含綜合執(zhí)法人員)，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)26家，農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)單位3 790余家，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)42 700多家，專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)及種植大戶10 000多個(gè)，農(nóng)藥監(jiān)管面廣，工作量大，任務(wù)重。

2 改革之初面臨問題

2.1 執(zhí)法體制不順 市本級(jí)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下設(shè)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，膠州等4個(gè)縣級(jí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能職責(zé)劃歸綜合行政執(zhí)法局。由于市級(jí)與縣級(jí)管理機(jī)制不對(duì)口、上下級(jí)之間不存在隸屬關(guān)系，綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門不溝通、不認(rèn)可、不接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)。也未設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍或相關(guān)科室從事農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作，與市級(jí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在業(yè)務(wù)不銜接、轉(zhuǎn)辦案件不接收、專項(xiàng)執(zhí)法檢查不參與等情況，嚴(yán)重影響了執(zhí)法工作開展。

2.2 監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)界定不清晰 改革后，有些縣級(jí)業(yè)務(wù)主管部門認(rèn)為行政執(zhí)法涵蓋行政檢查、行政監(jiān)管、行政強(qiáng)制、行政處罰等內(nèi)容，將行業(yè)的日常監(jiān)管也全交由綜合執(zhí)法部門，存在推諉扯皮現(xiàn)象，造成相互配合不主動(dòng)，甚至出現(xiàn)了“真空地帶”和錯(cuò)位現(xiàn)象。

2.3 實(shí)施大綜合的農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量薄弱 大綜合執(zhí)法體制改革后，雖然縣級(jí)綜合行政執(zhí)法匯集了原十幾個(gè)部門執(zhí)法力量于一體，但其工作重心仍側(cè)重于市區(qū)內(nèi)的城市管理、文化市場(chǎng)等“形象”“面子”工程，農(nóng)業(yè)執(zhí)法重點(diǎn)在基層、在鄉(xiāng)村，綜合執(zhí)法部門不重視，且缺乏農(nóng)業(yè)方面的專業(yè)執(zhí)法人員，造成農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管力量薄弱，農(nóng)業(yè)處罰案件偏低。

3 青島市農(nóng)藥監(jiān)管執(zhí)法的新舉措

針對(duì)大綜合改革之初暴露出來的問題和矛盾，青島市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不等不靠，主動(dòng)作為，積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，爭(zhēng)取市委市政府支持，建立對(duì)區(qū)市綜合行政執(zhí)法部門和業(yè)務(wù)主管部門的“雙指導(dǎo)、雙聯(lián)系”機(jī)制，形成了運(yùn)轉(zhuǎn)有序、上下貫通的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系，打造了農(nóng)藥監(jiān)管執(zhí)法“青島模式”。

3.1 厘清職責(zé)邊界 綜合行政執(zhí)法部門與各相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門依據(jù)部門“三定”規(guī)定，全面梳理權(quán)力清單和責(zé)任清單，界定雙方職責(zé)邊界，厘清源頭監(jiān)管、事中事后監(jiān)管、末端執(zhí)法的界限，細(xì)化明確相關(guān)工作職責(zé)。業(yè)務(wù)主管部門落實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)源頭監(jiān)管，牽頭開展專項(xiàng)治理工作，依法履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等職責(zé)。綜合行政執(zhí)法部門依法履行行政處罰及與之相關(guān)的行政監(jiān)督檢查、后續(xù)監(jiān)管、行政強(qiáng)制措施等職責(zé)。

3.2 理順層級(jí)關(guān)系 明確要求區(qū)市綜合行政執(zhí)法部門與同級(jí)業(yè)務(wù)主管部門共同接受市級(jí)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，落實(shí)上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門部署的行業(yè)內(nèi)監(jiān)管和執(zhí)法事項(xiàng)，分工協(xié)作，厘清不同層級(jí)之間的監(jiān)管職責(zé)、執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法重點(diǎn)，推動(dòng)執(zhí)法重心下移。市支隊(duì)多次組織相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門和區(qū)市召開協(xié)調(diào)會(huì)議，積極推動(dòng)各區(qū)市對(duì)口部門研究制定與綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制。市級(jí)在召開會(huì)議、部署任務(wù)、舉辦培訓(xùn)時(shí)，對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門和綜合執(zhí)法部門實(shí)行“雙指導(dǎo)、雙聯(lián)系”。區(qū)市綜合行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對(duì)鎮(zhèn)街派駐的隊(duì)伍提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政策指導(dǎo)和技術(shù)支持，會(huì)同相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門協(xié)調(diào)基層執(zhí)法行動(dòng)。

3.3 完善工作制度 建立了聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合會(huì)商、案件移送、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、投訴舉報(bào)受理、司法銜接等6項(xiàng)工作制度，從制度層面對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)及法制保障，不定期研究綜合行政執(zhí)法與業(yè)務(wù)主管部門職責(zé)界定、執(zhí)法工作機(jī)制建設(shè)、重大專項(xiàng)行動(dòng)和聯(lián)合行動(dòng)等事宜。市支隊(duì)與公安部門建立聯(lián)席會(huì)議、逐月通報(bào)、季度會(huì)商機(jī)制，出臺(tái)農(nóng)業(yè)違法犯罪案件查處聯(lián)動(dòng)制度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法和刑事司法銜接；與市場(chǎng)監(jiān)管部門聯(lián)合簽署了《市場(chǎng)監(jiān)管與農(nóng)業(yè)農(nóng)村違法案件查處協(xié)作協(xié)議》，攜手深入開展農(nóng)資打假，促進(jìn)農(nóng)資在生產(chǎn)、流通、使用環(huán)節(jié)監(jiān)管的緊密銜接。

3.4 創(chuàng)新開展督導(dǎo)培訓(xùn) 將涉農(nóng)7個(gè)區(qū)市劃分為三個(gè)區(qū)域，市支隊(duì)三個(gè)大隊(duì)按區(qū)域?qū)嵭悬c(diǎn)對(duì)點(diǎn)指導(dǎo)，對(duì)點(diǎn)駐站開展工作，踐行“一線工作法”，除周五學(xué)習(xí)研討外，各大隊(duì)每周下基層不少于3天。各大隊(duì)在負(fù)責(zé)的區(qū)市中選取執(zhí)法對(duì)象較為齊全的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法人員共同執(zhí)法， 開展實(shí)戰(zhàn)教學(xué)，將案件解析和執(zhí)法突破點(diǎn)的講座開到基層，每月安排一線執(zhí)法骨干以典型案例進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法授課，從線索固定、執(zhí)法取證、詢問技巧等方面深度剖析；對(duì)執(zhí)法實(shí)踐中的疑難問題共同研究， 同時(shí)做好重要案件和舉報(bào)案件線索的現(xiàn)場(chǎng)督辦、查辦。通過實(shí)地指導(dǎo)辦案、協(xié)同辦案，實(shí)現(xiàn)全市涉農(nóng)區(qū)市農(nóng)藥案件查辦的“零”突破。經(jīng)過“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”知道、“面對(duì)面”培訓(xùn)，解決了縣級(jí)綜合執(zhí)法人員本領(lǐng)恐慌問題，農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力和水平迅速提升。以萊西為例，查辦的農(nóng)業(yè)案件數(shù)量由2017年改革之初的49起至2018年204起，2019年已提升至347起，“雙指導(dǎo)、雙聯(lián)系”機(jī)制成效凸顯。

3.5 開展交互調(diào)研 面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，組織各區(qū)市農(nóng)業(yè)執(zhí)法、綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法交互調(diào)研，以市級(jí)牽頭、區(qū)市配合、交叉調(diào)研的方式進(jìn)行，對(duì)各區(qū)市體制改革、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、規(guī)章制度、投訴處理、執(zhí)法實(shí)效、文書制作等33項(xiàng)內(nèi)容全面調(diào)研，交流學(xué)習(xí)、互觀互檢，梳理匯總基層的經(jīng)驗(yàn)做法，查擺執(zhí)法過程中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，解決基層執(zhí)法隊(duì)員的切實(shí)訴求，提升執(zhí)法效能。

3.6 聚焦查辦典型案件 針對(duì)當(dāng)前違法行為的新特點(diǎn)，開展為期3個(gè)月的打擊網(wǎng)絡(luò)銷售假劣農(nóng)藥專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，重點(diǎn)對(duì)網(wǎng)銷店、物流倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行全面執(zhí)法檢查，同時(shí)創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的協(xié)作配合。2018年9～10月，青島市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局接到多起投訴舉報(bào)，稱在網(wǎng)上購(gòu)買的注冊(cè)地址位于青島市城陽區(qū)、生產(chǎn)企業(yè)為青島杜邦化工集團(tuán)有限公司生產(chǎn)的農(nóng)藥是假農(nóng)藥。因案情復(fù)雜、取證困難，青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)聯(lián)合城陽區(qū)綜合行政執(zhí)法局、青島市公安局，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，多次遠(yuǎn)赴河南鄭州，跨省追蹤，歷時(shí)8個(gè)月，一舉搗毀一處特大制售假農(nóng)藥黑窩點(diǎn)，現(xiàn)場(chǎng)收繳假農(nóng)藥及原材料7噸，抓獲犯罪嫌疑人7人，涉案金額達(dá)1 000多萬元，產(chǎn)品銷售涉及全國(guó)所有省份。該案的查辦創(chuàng)立了三部門通力合作，聯(lián)打辦案的成功典范。

4 存在的主要困難和問題

4.1 執(zhí)法體制尚未完全理順 行業(yè)監(jiān)管與行政執(zhí)法是農(nóng)藥管理工作的有機(jī)統(tǒng)一體，兩者互為依托、相互補(bǔ)充。改革的初衷是為了相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，整合執(zhí)法隊(duì)伍，提升執(zhí)法效能，著力解決執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，仍有許多問題，有時(shí)難以做到無縫銜接。

4.2 行刑銜接移交不暢 近年來，農(nóng)藥違法行為呈現(xiàn)出隱蔽化、規(guī)?；陌l(fā)展趨勢(shì)，單一部門的打擊力度有限，無法從根本上震懾違法行為。行政執(zhí)法與刑事司法能否有效銜接，是重拳打擊犯罪、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)鍵。行政執(zhí)法人員對(duì)刑事犯罪案件證據(jù)把握不到位，忽略一些重要證據(jù)的保全，或是收集的證據(jù)材料不符合刑事證據(jù)的要求，導(dǎo)致移交不暢，影響了一些案件的辦理。

4.3 執(zhí)法監(jiān)管不到位依然存在 我市農(nóng)藥市場(chǎng)容量大、經(jīng)營(yíng)業(yè)戶多、地域廣闊，目前在農(nóng)藥監(jiān)管方面，面臨監(jiān)管要素多、監(jiān)管對(duì)象多且素質(zhì)參差不齊等困難，加之農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量較弱，執(zhí)法裝備配備不足，有的區(qū)市執(zhí)法隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員少，素質(zhì)不過硬，特別是實(shí)施大綜合執(zhí)法改革的區(qū)市，經(jīng)過幾年的努力農(nóng)業(yè)執(zhí)法地位雖有所提升，但仍處于相對(duì)弱勢(shì)，影響了整體工作推進(jìn)。

5 幾點(diǎn)建議

5.1 健全農(nóng)藥監(jiān)管體系 近幾年，青島市在大綜合與小綜合行政執(zhí)法并存的形勢(shì)下，做了一些有益探索，取得了一些成效，但鑒于農(nóng)業(yè)執(zhí)法專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、技術(shù)支撐能力要求高等特殊性，建議借此次機(jī)構(gòu)改革之機(jī)，將農(nóng)業(yè)執(zhí)法重新回歸業(yè)務(wù)主管部門。健全市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)農(nóng)藥監(jiān)管體系，夯實(shí)屬地管理和網(wǎng)格化監(jiān)管責(zé)任，制定考核管理辦法，建立長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥產(chǎn)品從登記到生產(chǎn)、銷售、流通的全過程、全鏈條、全封閉的監(jiān)管，從源頭上保障農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量安全。

5.2 強(qiáng)化部門協(xié)同配合 農(nóng)業(yè)執(zhí)法與公安部門建立案件查辦的雙向協(xié)作制度，即行政機(jī)關(guān)在案件查辦過程中遇到涉嫌犯罪的標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全等問題，公安機(jī)關(guān)應(yīng)給與協(xié)助。對(duì)于公安機(jī)關(guān)在農(nóng)藥犯罪案件偵查過程中提出的產(chǎn)品檢驗(yàn)、鑒定等方面要求，農(nóng)業(yè)部門也應(yīng)給予協(xié)助。同時(shí)建立大案、要案公安機(jī)關(guān)提前介入制度，在行政機(jī)關(guān)接到舉報(bào)或得到線索，違法行為涉嫌犯罪時(shí)，直接啟動(dòng)該制度，與公安機(jī)關(guān)共同到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查取證，以利于犯罪案件的取證和偵破。

5.3 明確執(zhí)法監(jiān)管業(yè)務(wù)邊界 根據(jù)《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》和各區(qū)市執(zhí)法工作實(shí)際，逐一梳理本級(jí)執(zhí)法事項(xiàng)清單，確保做到三級(jí)四同、上下一致。各部門、各區(qū)市牢固樹立監(jiān)管執(zhí)法“一盤棋”的思想，行業(yè)主管部門牽頭開展行業(yè)專項(xiàng)整治，履行監(jiān)管職責(zé)，執(zhí)法部門根據(jù)各行業(yè)主管部門年度工作重點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，合理制定執(zhí)法巡查工作計(jì)劃，優(yōu)化執(zhí)法力量部署配比，切實(shí)提高監(jiān)管和執(zhí)法協(xié)同工作能力。