馮 猛

（江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊，鹽城 224002）

當(dāng)前稻、麥種子生產(chǎn)經(jīng)營活動中，由受托方對受托生產(chǎn)的農(nóng)作物種子進(jìn)行加工包裝的現(xiàn)象比較普遍，2019 年12 月抽取了江蘇省鹽城市20 個受委托生產(chǎn)常規(guī)稻麥種子的單位（個人）進(jìn)行抽樣調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)受調(diào)查對象全部存在受委托加工、包裝種子行為。無論是委托人，還是受托人，都認(rèn)為委托加工、包裝種子是合法行為。而且，就地委托生產(chǎn)者對委托生產(chǎn)的種子進(jìn)行加工、包裝并就近銷售，可以節(jié)省來回運輸成本，從客觀上看，種子的委托加工、委托包裝確實有現(xiàn)實性需求。

那么，委托加工、包裝或者受委托加工、包裝農(nóng)作物種子合法嗎？我們又該如何解決委托加工、委托包裝的現(xiàn)實需求？以執(zhí)法實踐中查處的案件為例，分析種子委托加工、委托包裝的合法性，提出應(yīng)對建議，以期為種子執(zhí)法提供參考。

1 典型案例

2019 年9 月，A 市農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員在B 家庭農(nóng)場開展執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該家庭農(nóng)場正在包裝“XX 麥20”小麥種子。經(jīng)調(diào)查，B 家庭農(nóng)場沒有取得農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，2018 年9 月，受具有種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的C 種業(yè)科技股份有限公司委托，生產(chǎn)“XX 麥20”小麥種子1000 畝。為節(jié)約運輸成本，C 種業(yè)科技股份有限公司同時委托B 家庭農(nóng)場對委托生產(chǎn)的小麥種子進(jìn)行加工、包裝，包裝好的種子存放在B 家庭農(nóng)場，B 家庭農(nóng)場根據(jù)C 種業(yè)科技股份有限公司的指令代為發(fā)貨。

2 分析與討論

2.1委托加工、委托包裝種子的合法性分析

2.1.1種子生產(chǎn)經(jīng)營概念的特殊性種子生產(chǎn)經(jīng)營的概念與通常理解的生產(chǎn)經(jīng)營概念不同。生產(chǎn)和經(jīng)營這兩個名詞在社會化大生產(chǎn)之前，是作為同一名詞來使用的，在社會化大生產(chǎn)條件獨立之后，人們往往把生產(chǎn)過程和生產(chǎn)階段稱之為生產(chǎn)，把流通過程和購買、銷售稱之為經(jīng)營[1]，因而通常理解的生產(chǎn)一般是指從原料到成品的過程，包含加工、包裝；經(jīng)營一般是指成品的購買、儲存、銷售。但種子的生產(chǎn)經(jīng)營有其特定性，根據(jù)《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》三十條“本辦法所稱種子生產(chǎn)經(jīng)營，是指種植、采收、干燥、清選、分級、包衣、包裝、標(biāo)識、貯藏、銷售及進(jìn)出口種子的活動；種子生產(chǎn)是指繁（制）種的種植、采收的田間活動”的規(guī)定，種子的生產(chǎn)限定于田間，僅指繁（制）種的種植、采收的田間活動，而田間活動以外的行為如干燥、清選、分級、包衣、包裝、標(biāo)識、貯藏、銷售及進(jìn)出口種子并不屬于種子的生產(chǎn)行為。

2.1.2種子生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度由于種子涉及到國家糧食安全，因此我國對種子生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度，生產(chǎn)經(jīng)營種子應(yīng)當(dāng)依法取得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證?！吨腥A人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）第三十三條第三款明確規(guī)定，除本法另有規(guī)定外，禁止任何單位和個人無種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證或者違反種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的規(guī)定生產(chǎn)、經(jīng)營種子。也就是說，除了《種子法》規(guī)定的例外情形，任何行為主體從事種植、采收、干燥、清選、分級、包衣、包裝、標(biāo)識、貯藏、銷售及進(jìn)出口種子的活動，均須取得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，如果沒有取得相應(yīng)種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，這些活動是不能從事的。

需要指出的是，《種子法》設(shè)定的種子生產(chǎn)經(jīng)營許可，有兩方面內(nèi)容，一是生產(chǎn)、經(jīng)營種子需要獲得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證；二是生產(chǎn)、經(jīng)營種子要按照種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的規(guī)定進(jìn)行。不能片面認(rèn)為種子生產(chǎn)經(jīng)營許可僅是獲得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證。

當(dāng)然，需要強調(diào)的是，上述需要許可的是種子的生產(chǎn)經(jīng)營，當(dāng)事人從事種植、采收、干燥、清選、分級、包衣、包裝、標(biāo)識、貯藏、銷售等活動，是針對農(nóng)作物種植材料（繁殖材料）。如果當(dāng)事人活動對象（標(biāo)的物）不屬于種植材料（繁殖材料），不需要許可。

2.1.3申請企業(yè)應(yīng)具備依附于種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的特定條件為保障種子質(zhì)量，《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第六條明確要求申請領(lǐng)取種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)具有與種子生產(chǎn)經(jīng)營相適應(yīng)的并符合該辦法規(guī)定條件的設(shè)施、設(shè)備、品種及人員。《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第三十二條更是明確規(guī)定，該辦法規(guī)定的科研育種、生產(chǎn)、加工、檢驗、貯藏等設(shè)施設(shè)備，應(yīng)為申請企業(yè)自有產(chǎn)權(quán)或自有資產(chǎn)，或者為其絕對控股子公司的自有產(chǎn)權(quán)或自有資產(chǎn)。辦公場所應(yīng)在種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證核發(fā)機關(guān)所轄行政區(qū)域，可以租賃。對申請企業(yè)絕對控股子公司的自有品種可以視為申請企業(yè)的自有品種。申請企業(yè)的絕對控股子公司不可重復(fù)利用上述辦證條件申請辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證。

從這些特定條件可以看出，取得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證企業(yè)的設(shè)施、設(shè)備、品種及人員與該證具有依附性，即不允許申請種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的企業(yè)如案例中的C 公司以不屬于自己的設(shè)施、設(shè)備、品種及人員來申領(lǐng)種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證。同樣，除了法律另有規(guī)定外，當(dāng)然也不應(yīng)該允許C 公司使用其許可證以外的設(shè)施、設(shè)備、品種及人員來從事該證所許可的活動。這也是《種子法》第三十三條第三款“除本法另有規(guī)定外，禁止任何單位和個人無種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證或者違反種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的規(guī)定生產(chǎn)、經(jīng)營種子”及第七十七條第三項“違反本法第三十二條、第三十三條規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得和種子；違法生產(chǎn)經(jīng)營的貨值金額不足一萬元的，并處三千元以上三萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額三倍以上五倍以下罰款；可以吊銷種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證：（三）未按照種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營種子的”的立法意義所在。

2.1.4種子生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度的例外當(dāng)然，正如前述，法律針對前述某些特殊情況的種子生產(chǎn)經(jīng)營也做了例外規(guī)定，《種子法》第三十八條規(guī)定，受具有種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的種子生產(chǎn)經(jīng)營者以書面委托生產(chǎn)、代銷其種子的，不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，但應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門備案。

也就是說，就種子生產(chǎn)經(jīng)營活動而言，法律僅對種子的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)作出了允許他人代為（委托）的規(guī)定，其他環(huán)節(jié)如種子的干燥、清選、分級、包衣、包裝、標(biāo)識、貯藏沒有允許委托。該規(guī)定體現(xiàn)了領(lǐng)證企業(yè)應(yīng)具備的設(shè)施、設(shè)備、品種及人員依附于取得的種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的立法意圖。

2.1.5委托加工、委托包裝種子的違法性分析從前面分析可以看出，加工、包裝屬于種子的生產(chǎn)經(jīng)營活動，但是不屬于種子生產(chǎn)。在種子生產(chǎn)經(jīng)營活動全過程中，從法律層面來說，種植、采收、銷售這3 個活動可以委托，而針對種子進(jìn)行的干燥、清選、分級、包衣、包裝、標(biāo)識、貯藏等活動，必須依法取得種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，并按照該證規(guī)定的內(nèi)容從事種子的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

執(zhí)法實踐中，有觀點認(rèn)為，《種子法》并沒有禁止委托加工、委托包裝，法無禁止皆可為，C 公司委托B 家庭農(nóng)場加工、包裝種子是合法行為。

那么，委托加工和委托包裝是不是法無禁止呢？答案當(dāng)然是否定的。行政許可指的是，本來由法律普遍禁止公民行使這種權(quán)，但經(jīng)過政府的行政許可后，該項禁止針對該公民被解除，該公民從而取得了行使這些權(quán)利的資格[2]。也就是法律普遍禁止的，許可才可為，沒有經(jīng)過許可的，許可內(nèi)容皆不可為。相對于種子的生產(chǎn)經(jīng)營，其各環(huán)節(jié)是被普遍禁止的，除委托生產(chǎn)、委托代銷外，沒有允許種子的干燥、清選、分級、包衣、包裝、標(biāo)識、貯藏等活動的委托，針對這些活動的委托，當(dāng)然于法無據(jù)。

2.2委托加工、委托包裝種子的法律責(zé)任分析基于委托加工、委托包裝行為不符合《種子法》的規(guī)定，雙方就委托加工、委托包裝的約定不產(chǎn)生行政法上的效力，應(yīng)按照《種子法》有關(guān)規(guī)定依法追究法律責(zé)任。

執(zhí)法實踐中，委托加工、委托包裝種子存在兩種類型：一是委托有證生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)、加工、包裝種子；二是委托無證生產(chǎn)者生產(chǎn)、加工、包裝種子；現(xiàn)就該兩種類型分析各自法律責(zé)任。

對于委托有證單位生產(chǎn)、加工、包裝種子，如雙方取得的種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證類型相同（如都是C證），委托方構(gòu)成不按照許可證規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營種子行為（如超出有效區(qū)域等），受托方可能涉及侵犯品種權(quán)以及不按照許可證規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營種子行為（如包裝的種子標(biāo)注的企業(yè)名稱與其取得的種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證上的名稱不符等），也可能構(gòu)成無證生產(chǎn)經(jīng)營種子（因為受托方主、副證上沒有受托加工、包裝的種子等）。如果雙方取得的種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的類型不對應(yīng)，則還構(gòu)成不按照許可證規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營種子行為（如生產(chǎn)經(jīng)營范圍不符等）。

對于委托無證的生產(chǎn)者加工、包裝種子的，委托方如案例中C 公司構(gòu)成不按照許可證規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營種子行為（如超出有效區(qū)域等），受托方如案例中B 家庭農(nóng)場并不具備法定的加工、包裝資格，屬于無證生產(chǎn)經(jīng)營種子行為。

2.3種子委托加工、委托包裝對種子市場的負(fù)面影響在執(zhí)法實踐中，有的種業(yè)公司購買了某個種子的品種權(quán)后，就在該品種主銷區(qū)尋找一個或幾個生產(chǎn)者，委托生產(chǎn)種子，委托生產(chǎn)合同中同時約定由委托方提供包裝袋，受托人將生產(chǎn)出來的種子進(jìn)行加工、包裝，包裝好的種子就存放在受托人處，等待委托方的指令發(fā)貨。這種模式僅僅是保護(hù)了品種權(quán)人的利益，忽視了種子質(zhì)量的保護(hù)，客觀上誤導(dǎo)種子生產(chǎn)經(jīng)營者只關(guān)注自己是否因侵權(quán)被追究責(zé)任。

實踐中還發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的委托方并不能將委托生產(chǎn)的全部種子收購。筆者查處過一起違法生產(chǎn)經(jīng)營種子案件，委托方預(yù)約的生產(chǎn)種子數(shù)量是50 萬kg，但是合同中僅約定受托方加工、包裝15 萬kg，剩余的35 萬kg 怎么處理沒有約定，受托方為了減少損失，只好鋌而走險賣白皮袋種子。

2.4允許種子委托加工、委托包裝的可能性分析

2.4.1種子委托加工、委托包裝的現(xiàn)實性需求在認(rèn)識到委托加工、包裝種子的違法性同時，也應(yīng)該看到現(xiàn)實需求的一面，應(yīng)客觀分析它的成因，找到解決辦法。

客觀上來說，法律允許了委托生產(chǎn)，就要考慮委托生產(chǎn)的種子處理問題。按照《種子法》的立法意圖，種子生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)均需要獲得許可，考慮到部分特殊情形的制種（如雜交種子的生產(chǎn)），法律例外允許了委托生產(chǎn)。按照《種子法》整體立法邏輯，從體系解釋的角度，要求委托方在受托方種子生產(chǎn)出來后，將受托方生產(chǎn)的種子全部運到委托方許可證允許的地點，在符合許可條件的場所，使用符合許可條件的設(shè)施設(shè)備，由特定人員進(jìn)行下一步的精選、加工、包裝等活動。但是在實踐中，委托方并不可能做到這一點，種業(yè)公司購買了某個種子的品種權(quán)后，在該品種主銷區(qū)尋找了生產(chǎn)者，生產(chǎn)出來的種子就地加工、包裝、銷售，可以節(jié)省一大筆運輸成本，既省錢又省心。因此，從企業(yè)經(jīng)營成本的角度來看，委托方需要對異地委托生產(chǎn)的種子委托受托方進(jìn)行加工、包裝。

2.4.2現(xiàn)行農(nóng)資法律規(guī)范關(guān)于委托加工的規(guī)定現(xiàn)有農(nóng)業(yè)法律規(guī)范中，農(nóng)藥和飼料、飼料添加劑允許在特定條件下委托加工、委托包裝。

如《農(nóng)藥管理條例》第十九條設(shè)定了委托加工農(nóng)藥的規(guī)定，委托加工農(nóng)藥的，委托人應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的農(nóng)藥登記證，受托人應(yīng)該至少取得相應(yīng)范圍的農(nóng)藥生產(chǎn)許可證[3]。該條例第五十二條第四款還對違規(guī)委托規(guī)定了相應(yīng)法律后果，委托未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證的受托人加工農(nóng)藥，對委托人和受托人均依照未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證生產(chǎn)農(nóng)藥的規(guī)定處罰。不僅如此，《農(nóng)藥標(biāo)簽和說明書管理辦法》還對受委托生產(chǎn)的產(chǎn)品標(biāo)簽是否標(biāo)注受托生產(chǎn)者的信息，也進(jìn)行了明確的規(guī)定，如委托加工或者分裝農(nóng)藥，應(yīng)當(dāng)在標(biāo)簽上標(biāo)注委托人的企業(yè)名稱及其聯(lián)系方式、農(nóng)藥登記證號、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)號，受托人的農(nóng)藥生產(chǎn)許可證號、企業(yè)名稱及其聯(lián)系方式[4]。

2.4.3允許種子委托加工、委托包裝的可能情形如果受托方具有與委托方同樣的種子生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)，意味著受托方具備了委托方生產(chǎn)經(jīng)營種子的設(shè)施、設(shè)備、品種及人員條件，從客觀條件上可以保證受委托加工、包裝的種子與委托方自己加工、包裝種子具有同質(zhì)性，在不涉及品種權(quán)的情況下，可以保證加工、包裝的種子質(zhì)量，而且若種子標(biāo)簽上標(biāo)注了受托方的信息，也滿足了消費者的知情權(quán)。因此，允許具有相同類型種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的種子企業(yè)之間委托加工、委托包裝是可行的。

3 結(jié)論與建議

綜上所述，在現(xiàn)行種子法律框架下，無論何種形式，農(nóng)作物種子的委托加工、委托包裝均是違法行為，委托生產(chǎn)方不能違反種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的規(guī)定委托加工、委托包裝農(nóng)作物種子。

建議由有關(guān)部門參照農(nóng)藥、飼料的法律規(guī)定，對種子委托加工、委托包裝進(jìn)行補充性規(guī)定或者解釋，允許具有相同類型許可證的種子生產(chǎn)經(jīng)營者之間委托加工、委托包裝種子。