摘 要：基于和諧社會以及法治社會的建設層面上進行分析，城市行政管理執(zhí)法存在一定的合法性和正當性，但是基于目前體制結構來分析發(fā)現(xiàn)其存在著一些問題。城市執(zhí)法部門對適合城管的法律法規(guī)進行制定，有利于對高素質、專業(yè)化執(zhí)法團隊進行建設，這是城市行政管理執(zhí)法目前最為重要的工作內容。文章通過對城市行政管理執(zhí)法規(guī)制概念和必要性進行探究，重點分析城市行政管理執(zhí)法過程存在的問題，同時對城市行政管理執(zhí)法困境所產(chǎn)生的原因進行分析，最后則提出城市行政管理執(zhí)法規(guī)制的完善建議。

關鍵詞：城市行政管理;執(zhí)法規(guī)制;執(zhí)法監(jiān)管

我國對于城市管理行政執(zhí)法方式進行合理改善最為重要的一種舉措就是城市行政管理執(zhí)法，同時也對我國行政執(zhí)法體制的深化改革形成一定創(chuàng)新，在城市秩序以及市容環(huán)境的改善過程中產(chǎn)生了積極的影響作用，同時在行政執(zhí)法職權交叉、干擾民眾、重復處罰等問題中也發(fā)揮著良好作用。但是，城市行政管理執(zhí)法過程中也存在一定問題，尤其是暴力執(zhí)法問題。同時暴力執(zhí)法行為勢必導致抗法行為的出現(xiàn)，這使得城市管理執(zhí)法成本逐漸提高、執(zhí)法效率相對下降，同時出現(xiàn)嚴重的社會緊張關系。由此可見，通過對我國城市行政管理執(zhí)法規(guī)制進行研究，有利于良好現(xiàn)實意義的產(chǎn)生。

一、城市行政管理執(zhí)法規(guī)制概念和必要性

（一）城市行政管理執(zhí)法規(guī)制的概念

我國行政執(zhí)法體系中的創(chuàng)新方式就是對于城市管理行政執(zhí)法制度進行合理規(guī)范，這一方式雖然產(chǎn)生了積極的影響效果，但是由于其目前還是新的執(zhí)法制定，因此在制度架構層面上還存在一定問題。結合城市行政管理執(zhí)法的實際情況，以此對其執(zhí)法規(guī)則進行合理完善，同時制定出相應的制度規(guī)范，對城管執(zhí)法行為進行必要的約束?！敖^對權力勢必導致絕對腐敗的產(chǎn)生”。城管在執(zhí)法中頻繁做出暴力執(zhí)法行為就體現(xiàn)了公權力運行所存在的弊端問題。

（二）城市行政管理執(zhí)法規(guī)制的必要性

通過對城管執(zhí)法進行制度規(guī)范，這和我國行政效果提升、行政成本減少的要求相符合。城管執(zhí)法在最初階段的實施有利于行政成本的減少，同時引導行政效率的提升，但是隨著執(zhí)法過程中問題和困境逐漸增加，這就要求在目前執(zhí)法過程中對城市管理部門和部門領導、執(zhí)法部門和相對人、執(zhí)法部門和其他執(zhí)法部門之間存在的各種關系進行理順，以此促進執(zhí)法活動的順利落實，同時對城管執(zhí)法做出規(guī)制。結合憲政理論了解到，隨著社會發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出多元化趨勢，這也使得社會關系更加復雜，客觀層面上需要行政管理權力的擴張，這進一步使得行政相對人所擁有的權力縮小。大部分城市中城管執(zhí)法權力都在逐步擴張，這對于相對人所擁有的權力勢必形成擠壓和削弱。由此可見，需要制約城管執(zhí)法權限的進一步擴張，以此對公民權利形成必要保障。城管在執(zhí)法中出現(xiàn)了執(zhí)法手段粗糙等一系列問題，這對于相對人所擁有的權利形成了嚴重侵犯。結合現(xiàn)代憲政理論可知，行政法應當也對公民權利進行必要保護，當城管在執(zhí)法過程中對公民權益形成侵犯時，行政法就應該有效制約到城管的執(zhí)法行為。

二、城市行政管理執(zhí)法過程存在的問題

（一）執(zhí)法權限不完整

結合《行政處罰法》中第16條法律條例以及國務院提出的相關決定，城管執(zhí)法部門基于城市管理中對相對集中行政處罰權進行開展，這里僅有效規(guī)定了相對集中行政處罰權。雖然相對集中行政處罰權具有一定的綜合性，但是其完整性不顯著。例如，城管執(zhí)法部門針對小商販結合工商行政部門所具備的一些處罰權來操作，但是在執(zhí)法過程中并未結合相關權限進行實施，僅對于無照小商販進行處罰，工商行政管理部門還是具備營業(yè)執(zhí)照、登記管理的辦理權利，這就使得針對小商販做出的執(zhí)法行為不夠徹底，也不能合理規(guī)范小商販，這就要求城管執(zhí)法時配備強制措施。“行政機關在對行政管理進行實施時，需要結合法律法規(guī)、規(guī)章制度來操作，假如并未形成法律法規(guī)以及規(guī)章制度，行政機關就不能提出影響公民、組織機構所擁有的合法權益的相關決定?！庇纱丝梢?，法律條文以及國務院都并未強制規(guī)定所做出的決定，這就使得城管在執(zhí)法過程中一旦采用強制權力就難以讓相對人產(chǎn)生信服，這不利于城管執(zhí)法行為的落實[1]。

（二）城管執(zhí)法觀念落后

由于現(xiàn)階段全面的法律法規(guī)、高效化的監(jiān)督機制、合理性的執(zhí)法手段嚴重缺失，這就導致一些城管人員的執(zhí)法理念還停留在人治層面上，進而出現(xiàn)權力意識相比較法制意識而言更高的不良現(xiàn)象，使得依法行政浮于表面形式。城管人員過于滯后的執(zhí)法觀念，勢必導致暴力執(zhí)法行為的產(chǎn)生，導致行政執(zhí)法者和相對人兩者間的關系更加緊張，同時暴力執(zhí)法行為也是城管執(zhí)法成本增加、執(zhí)法效率下降的主要手段。

（三）城管執(zhí)法監(jiān)督機制不健全

我國針對城市行政管理還沒有形成具有完整性、專門化的法律制度。除此之外，還需要合理調整城管執(zhí)法監(jiān)管機制。現(xiàn)階段，一些地區(qū)中城市行政管理執(zhí)法的執(zhí)法機制并未和監(jiān)督機制相分離。監(jiān)督機制的缺失勢必導致行政權力被無限濫用，進一步影響到城市行政管理執(zhí)法的公正性、公開性，同時嚴重損害到執(zhí)法相對人的合法權益以及正當權力[2]。

三、城市行政管理執(zhí)法困境的原因分析

（一）個體地位缺失

城管所具備的行政處罰權在執(zhí)法過程中，并未保證自身行政主體地位在真正意義上落實和實現(xiàn)。當還沒有形成城市管理機構時，城市管理執(zhí)法呈現(xiàn)出明顯的松散問題，法律法規(guī)也并未對城市執(zhí)法主體進行規(guī)定和制定。當針對城市行政管理執(zhí)法權力進行集中管理后，法律法規(guī)的主體依舊是原先主體，并未進行及時更改?；诜煞ㄒ?guī)層面上來分析，第一，城市法律法規(guī)在我國法律體系中屬于上位法，但是省內并沒有任何權力對法律內容進行更改和糾正;第二，城市管理有關的法律法規(guī)都是新出現(xiàn)的，而省級做出的集中規(guī)定早于這些法律法規(guī)的頒布時間。基于時間層面上來分析，仍然不具備任何辦法對法律法規(guī)進行修改。由此可見，從法律級別以及成立時間任意一個層面上來分析，城管都是不存在行政主體單位的一個機構。與此同時，各機關針對城管而言是不是一個獨立性的執(zhí)法主體也并未得到明確。但是基于法律層面上來分析發(fā)現(xiàn)，不具備明確個體地位的城管對于任何行政權力進行運用都不具有合法性，這在城管實施執(zhí)法權利過程中非常不合理。

（二）親情執(zhí)法的困境

現(xiàn)階段，我國所有城市中的管理機構都在對自身形象進行合理優(yōu)化。城管做出的新型執(zhí)法形式也發(fā)揮出一定的風采。城管在對流動小商販做出處罰時需要對行政處罰法所制定的相關規(guī)定進行嚴格遵循：首先是通知、其次是警告批評、最后才是處罰。執(zhí)法人員在處罰時也應對自己的語言態(tài)度進行重視，同時將罰款證明及時公示給社會大眾。然而，現(xiàn)實生活中民眾一般看不到執(zhí)法人員對于小商販進行通知和警告批評，直接看到的都是執(zhí)法人員實施強制手段進行罰款。再加上城管執(zhí)法的處罰對象一般都是弱勢群體，絕大多數(shù)人都較為忌憚政府機關所擁有的公權力，同時同情處于弱勢地位的小商販，這就導致民眾對于城管執(zhí)法形成嚴重的不滿情緒，并對城管部門產(chǎn)生一定偏見。

（三）城市管理情況日趨復雜

我國目前正處在社會經(jīng)濟高速發(fā)展階段，城市化進程更加顯著。經(jīng)濟在城市化發(fā)展中勢必要進行轉型，大量城市失業(yè)者以及剛進城的謀生者都希望找到養(yǎng)家賺錢的門路。其中擺攤方式具有較強的流動性，且投入成本不大，這就將便捷的謀生方式提供給這些群體。城管執(zhí)法人員以及城市管理部門也沒辦法對人們選擇的職業(yè)類型以及人口流動量進行有效限制。因此，城管執(zhí)法過程中難度最大的管理問題就是對于流動小商販的管理。與此同時，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和變化，這使得城市管理難度和復雜程度逐漸上升[3]。

四、城市行政管理執(zhí)法規(guī)制的完善措施

（一）健全城市行政管理執(zhí)法組織

“秩序是最為良好的法律，好的法律制度才能形成良好秩序”，“最為優(yōu)秀的統(tǒng)治者就是法律”。城管執(zhí)法部門從屬于行政執(zhí)法機關，這就要求其獲取以及實施公權力時需要結合法律依據(jù)來操作，并和法定條件相符合。執(zhí)法的前提條件以及基礎保障就是立法，當立法不存在時，勢必導致無法可依，那更無法落實執(zhí)法行為。我國應該對科學性、可行性更強的城市管理相關法律進行制定。借助于完善法律制度對城管執(zhí)法行為進行有效約束。古希臘哲學家亞里士多德認為法治涉及到兩種含義：已出臺的法律制度應該受到民眾的認可和服從，而民眾服從的法律制度本身就應對良好法律進行制定。斯賓諾莎針對法律形成這一判斷依據(jù)：法律是能夠對一切事項進行約束的力量，以此保證國家的生存和發(fā)展。要想引導執(zhí)法相對人配合城管做出的執(zhí)法行為，保證城市管理秩序的良好發(fā)展，并實現(xiàn)城市行政管理執(zhí)法規(guī)制所提出的目標，以此需要將合法化、合理性執(zhí)法權限提供給城市管理部門，并對其運行程序以及執(zhí)法人員所做行為進行合理規(guī)范。

（二）更新執(zhí)法觀念，提倡人性化執(zhí)法

城市行政管理執(zhí)法理念所涉及到的思想觀念應該是“以人為本”?；诤椭C社會得以構建的發(fā)展背景下，城市行政管理執(zhí)法理念應重點強調人性化思想。在執(zhí)法時對民眾合法人權進行尊重，有利于管理中的人性化特征更為顯著，并將城市管理中人的全面發(fā)展作為最終歸宿。由此可見，城市管理需要盡可能的對高效化、可行性較強的執(zhí)法方式進行探究，包括政治引導、說服教育、支持獎勵等，同時依賴于志愿者、街道社區(qū)的支持，有利于執(zhí)法目的在真正意義上的實現(xiàn)[4]。

（三）城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)督機制的構建

第一，我國應該對和城市行政管理執(zhí)法工作相符合的專門化法律制度進行創(chuàng)建，這有利于行政監(jiān)管工作和執(zhí)法主體兩者相互獨立，同時對監(jiān)督機關、行政主體、行政執(zhí)法人員三者間的權力義務關系進行明確。第二，引導國家行政系統(tǒng)中的自我監(jiān)察和民眾訴求、監(jiān)督形成有機融合，以此對城市行政管理執(zhí)法監(jiān)督機制進行構建，同時對執(zhí)法考評機制以及追責機制進行及時創(chuàng)新，強化對于執(zhí)法相對人合法權益的保護，有利于執(zhí)法權利實施和承擔責任相匹配的執(zhí)法體系得以形成。

五、結語

由于目前城市管理辦法逐漸得以深化改革和優(yōu)化，因此需要針對城管執(zhí)法范圍也提出明確的要求，同時合理完善執(zhí)法行為實施所需要的依據(jù)。目前城管執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，都是因為城市管理立法不夠完善所導致的。由此可見，對屬于城市管理部門自身的相關法律進行明確并做到嚴格遵守，以此有利于執(zhí)法團隊整體素質的增強。這也是城市行政管理部門急需處理的重大問題。

參考文獻

[1] 王善偉.城市行政管理執(zhí)法規(guī)制研究[J].農(nóng)家科技：中旬刊，2017（2）：47-47.

[2] 張博聞. 城市管理行政執(zhí)法制度改革芻議——《城市管理執(zhí)法辦法》視野下[J].中國房地產(chǎn)，2018（6）：74-79.

[3] 郭保生. 城管執(zhí)法隊伍規(guī)范化管理的思考[J].中國科技投資，2018（12）：252.

[4] 陳陽.城市綜合行政執(zhí)法體制改革路徑研究[J]. 管理觀察，2018（25）：51-52.

作者簡介：高益青（1976.05- ），男，江蘇南京人，法學博士，講師，三亞學院法學與社會學學院，研究方向：政治學理論、信訪與社會治理。