潘少斌,吳 瑕,李蘇犁,李 麗,劉正軍,熊 偉,楊小偉,劉路廣
(1.湖北省水利水電科學研究院湖北省節(jié)水研究中心,武漢 430070; 2.湖北省水利廳,武漢 430071)
機構(gòu)改革后,水利部門在農(nóng)田水利建設(shè)和管理方面的職責主要是負責農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管。為貫徹落實“水利工程補短板,水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào),實現(xiàn)農(nóng)田水利工程“沒人管的要有人管,有人管的要管得好”的要求,有必要調(diào)查湖北省農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管現(xiàn)狀,并剖析目前存在的問題,在此基礎(chǔ)上提出解決的對策和建議[1]。
本文采取書面調(diào)研和現(xiàn)場調(diào)研相結(jié)合的方式,對湖北省農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管工作進行了全面的梳理和摸查。書面調(diào)研以調(diào)查表格填報為主,調(diào)研范圍覆蓋湖北全??;實地調(diào)研以現(xiàn)場訪談為主,涉及湖北潛江、宜昌、荊門、荊州等地,調(diào)研對象包括水利和湖泊局、灌區(qū)管理單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、村委會和當?shù)厝罕姷取?/p>
本文對湖北省17個市州、89個縣市區(qū)的農(nóng)田水利工程基本情況進行了初步調(diào)查,調(diào)查工程類型包括塘壩、小引水堰(流量<1 m3/s)、小型灌排泵站(裝機功率<1 000 kW)、規(guī)模以下灌排水閘(流量<5 m3/s)、機井、水窖(水池)、田間灌排溝渠及配套建筑物等。據(jù)調(diào)查,全省農(nóng)田水利工程完好率總體在65%左右,各類工程完好情況見表1。
調(diào)查的農(nóng)田水利工程中,約83%的工程已明晰產(chǎn)權(quán),71%的工程已移交產(chǎn)權(quán),各類工程產(chǎn)權(quán)明晰及移交情況見表1。產(chǎn)權(quán)主體包括國家、村集體、農(nóng)民用水合作組織、受益戶集體、社會投資者及個人,其中村集體所有的工程占總數(shù)的65%以上;國家所有(一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)的工程數(shù)量較少,占比僅1.7%,但主要為規(guī)模相對較大的閘站工程;農(nóng)民用水合作組織、受益戶集體及個人所有的工程占比相近,均在10%左右;社會投資者所有的工程最少,占比僅為0.2%。
表1 湖北省農(nóng)田水利工程基本情況表
工程完好率與管護責任的落實、管護資金的投入密切相關(guān)。一般情況下,灌排閘站工程、規(guī)模較大的工程管護資金保障程度較高,工程完好率也相對較高;武漢等經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地市,地方財政投入工程管護的資金較多,工程完好率也相對較高;工程產(chǎn)權(quán)主體的責任履行和管護資金籌措對工程管護也有積極影響,產(chǎn)權(quán)明晰比例較高的小型灌排泵站和水窖,工程完好率也最高。
農(nóng)田水利工程管護主體一般與工程產(chǎn)權(quán)所有者相對應(yīng),其責任主要為工程日常管護,包括工程運行管理、安全巡查、維護檢修等[2,3]。具體承擔日常管護工作的則主要是基層水利站和農(nóng)民用水合作組織等基層水利服務(wù)機構(gòu)。
各地基層水利站一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元設(shè)立,個別地區(qū)以流域為單元成立。80%以上的水利站由水利部門管理,其余由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理。95%以上的水利站為全額或差額撥款事業(yè)單位。人員經(jīng)費及公益性業(yè)務(wù)經(jīng)費全額納入縣級財政預算的,經(jīng)費保障率一般能達到80%以上;未全額納入的,經(jīng)費保障率相對較低,約20%~80%不等。
大部分地區(qū)建有農(nóng)民用水合作組織,其中大多有管理用房或與水利站共用管理用房,其經(jīng)費來源主要為水費計提收入,經(jīng)費保障程度不高,普遍在60%以下。
湖北省一半以上的縣(市、區(qū))制定了保障管護經(jīng)費落實的相關(guān)政策和財政補助經(jīng)費獎補機制,但是維護經(jīng)費落實率普遍不高,全省整體上落實比不足50%。維護經(jīng)費來源主要有財政預算資金、產(chǎn)權(quán)所有者籌集資金、政府性基金和其他水利規(guī)費收入,其出資比例大約為9∶2∶1∶1。維護經(jīng)費中約有4/5用于工程運行維護支出,約有1/6用于人員工資及福利支出。各地普遍建立了維護經(jīng)費使用管理制度,用于規(guī)范維護經(jīng)費的使用和管理。
湖北省絕大部分縣(市、區(qū))水行政主管部門履行了運行維護監(jiān)管職責,監(jiān)管重點為規(guī)模較大的農(nóng)田水利工程。所有權(quán)人對農(nóng)田水利工程運行維護的監(jiān)管力度相對較弱,個別縣(市、區(qū))所有權(quán)人未完全履責。履行了監(jiān)督職責的,一般都建立了運行維護監(jiān)管制度,并據(jù)此開展指導、檢查、監(jiān)督、考核等工作。
為貫徹“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào),湖北省農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管面臨著新的挑戰(zhàn),現(xiàn)有運維監(jiān)管模式主要存在以下4個方面的困難和問題。
近年來,由于管護資金不足,造成大量農(nóng)田水利工程建后管理不到位、維護不及時,功能衰退較快,有的甚至無法正常使用。究其原因,一是重建輕管的思想并未得到根本性的扭轉(zhuǎn),目前各級農(nóng)田水利資金主要還是用于工程建設(shè),投入建后運行管護的資金比例很低,加上農(nóng)田水利工程點多面廣,運維監(jiān)管資金缺口很大。二是管護經(jīng)費來源有限,目前湖北省水利工程管護經(jīng)費主要來自于各級財政補助,其中以中央和省級補助為主,但是補助額度有限且主要用于關(guān)鍵工程管護;市、縣各級財力有限,市縣財政補助只能作為補充;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體財政更是捉襟見肘,根本無力籌集足夠的維護經(jīng)費。
農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管實施主體主要為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體等產(chǎn)權(quán)所有者,實際日常工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農(nóng)民用水合作組織等基層水利服務(wù)機構(gòu)承擔。由于編制不足、待遇不高、工作環(huán)境相對較差,基層水利服務(wù)機構(gòu)普遍存在人員不足、人才缺乏、職工年齡結(jié)構(gòu)老化、技術(shù)服務(wù)體系不健全、監(jiān)管力量薄弱等問題。
因現(xiàn)行管理體制機制不適應(yīng)、不健全,管護主體思想認識不到位等原因,目前農(nóng)田水利運行維護監(jiān)管存在監(jiān)管職責認識不清、監(jiān)管責任難以壓實等問題。
機構(gòu)改革后,水利部門在農(nóng)田水利建設(shè)和管理方面的職責有所調(diào)整,部分地區(qū)對監(jiān)管責任認識不到位,導致開展農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管工作的積極性和主動性不高。
部分地區(qū)基層水利服務(wù)機構(gòu)管理體制不適應(yīng)監(jiān)管需求也為農(nóng)田水利工程運維監(jiān)管帶來諸多弊端。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為例,部分地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理為主,水利部門無法根據(jù)工作需要統(tǒng)一調(diào)配管理基層水利工作人員,造成人員管理失控,專業(yè)人員流失,隊伍發(fā)展停滯,水利服務(wù)職能難以發(fā)揮。
部分地區(qū)農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革不徹底,落實不到位。一方面,還有部分農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)尚未明晰,管護主體缺失;另一方面,一些通過改革已經(jīng)明確了管護責任主體的工程,管護責任仍停留在紙上、流于形式。農(nóng)田水利設(shè)施具有很強的公益性,部分村集體、農(nóng)民用水合作組織以及農(nóng)戶對管護主體責任認識不到位,認為工程運維監(jiān)管是水利部門和各級政府的事情,不履行管護主體責任和義務(wù),造成部分末級渠系工程維護監(jiān)管無人問津。
目前,湖北省農(nóng)田水利工程的運行維護監(jiān)管還是以人工巡查監(jiān)管為主,現(xiàn)代科技手段運用不多,信息化、自動化設(shè)施配套建設(shè)少,信息化、自動化水平低。傳統(tǒng)的監(jiān)管手段覆蓋面有限,需要投入大量人力和資金,效率低下。
監(jiān)管手段落后,信息化、自動化程度低,一方面是由于農(nóng)田水利還存在不少工程短板,建設(shè)投資多以改善灌排條件為主要目的,投入監(jiān)管能力建設(shè)提升的資金有限;另一方面,農(nóng)田水利工程相比于骨干工程,規(guī)模小、基數(shù)大、點多面廣,客觀上影響了投資效益比,增加了農(nóng)田水利工程運維監(jiān)管現(xiàn)代化改造的難度。
為提高農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管能力,充分發(fā)揮農(nóng)田水利工程的效益,針對農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管中存在的問題及產(chǎn)生相關(guān)問題的原因,提出以下幾點建議[4-7]。
強化農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管的基礎(chǔ)是保障經(jīng)費來源。針對運維監(jiān)管資金缺乏的問題,一是要爭取各級財政,特別是中央和省級財政加大獎補力度,涉農(nóng)有關(guān)部門加大農(nóng)田水利工程建設(shè)中運維監(jiān)管資金的投入比例,提高維修管護“以獎代補”標準;二是要探索建立穩(wěn)定的多元投融資機制,拓寬投資渠道,推行政府購買服務(wù),鼓勵、引導社會資本、用水協(xié)會、承包大戶等參與農(nóng)田水利工程監(jiān)管,形成多元投入、社會廣泛參與的格局;三是結(jié)合農(nóng)業(yè)水價綜合改革,合理利用水價杠桿,依托水權(quán)制度改革、獎補機制建設(shè)等,提高水費計收率,逐步實現(xiàn)“以水養(yǎng)水”,促進農(nóng)田水利走上可持續(xù)運行和發(fā)展的軌道。
針對基層監(jiān)管力量薄弱的問題,要充分用好現(xiàn)有政策,加大扶持力度,強化基層水利服務(wù)體系建設(shè)。
一是完善基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)。切實給予政策支持,落實基層水利服務(wù)機構(gòu)人員編制,提高工資待遇,改善工作條件,打通人才晉升通道,穩(wěn)定基層水利工作隊伍;引進水利人才、吸收新鮮血液,逐步優(yōu)化人員年齡結(jié)構(gòu);加大培訓力度,提高基層水利工作人員綜合素質(zhì)。
二是強化農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)。加強政策和資金保障力度,完善農(nóng)民用水戶協(xié)會職能,積極扶持和引導農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)范發(fā)展、自主發(fā)展、自主管理,充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在農(nóng)田水利工程監(jiān)管中的主體作用,促進工程效益發(fā)揮。
三是探索成立村級水利服務(wù)站。農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管難點在村級,探索成立村級水利服務(wù)站,其成員由村干部兼任,實行專事專人管理,建立完善的農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管規(guī)章制度,保障農(nóng)田水利工程正常運行。
機制不健全是導致監(jiān)管不到位的重要原因,因此亟需健全農(nóng)田水利運行維護監(jiān)管機制體制,壓實各級部門及所有權(quán)人的監(jiān)管職責。
一是厘清各級水利部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在農(nóng)田水利工程建設(shè)管理方面的職責劃定,理順工作機制,明確各方職責,為開展農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管工作提供政策依據(jù),避免建管責任主體不一致,以致出現(xiàn)管理空白區(qū)或多頭管理。
二是繼續(xù)推進農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革,明晰工程產(chǎn)權(quán),明確工程管護主體,落實工程管護責任。切實增強各產(chǎn)權(quán)主體和農(nóng)戶在工程監(jiān)管中的主體意識和權(quán)責意識。
三是建立農(nóng)田水利工程管護激勵機制和獎懲機制,強化履職問責。制定和出臺具有實效性和可操作性的實施辦法或細則,按照“獎優(yōu)罰劣”的原則,根據(jù)管護實效進行獎懲,將農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管責任壓實到各責任單位和責任人,協(xié)調(diào)督促各方在農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管中履職盡責。
四是創(chuàng)新宣傳形式,充分利用廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等傳播手段,加強水利相關(guān)法律、法規(guī)和政策的宣貫,明晰水行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層水利服務(wù)機構(gòu)、村集體、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶及其他產(chǎn)權(quán)所有人的職責,提高各級水利部門及各工程管護責任主體,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級管護主體對農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管工作的認識和積極性。
目前,全面實現(xiàn)農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管信息化、自動化尚有較大的難度,可結(jié)合灌區(qū)現(xiàn)代化改造、農(nóng)業(yè)水價綜合改革等項目實施,創(chuàng)新農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管手段,強化信息技術(shù)運用。
一是依托農(nóng)業(yè)水價綜合改革、高標準農(nóng)田建設(shè)等項目,完善計量設(shè)施配套,夯實農(nóng)田用水管理基礎(chǔ)。
二是結(jié)合灌區(qū)現(xiàn)代化改造等項目,加快信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推進信息技術(shù)與農(nóng)田水利業(yè)務(wù)的深度融合,強化農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管信息支撐,提升農(nóng)田水利工程監(jiān)管水平。
農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不可或缺的基礎(chǔ)工程,良好的運行維護監(jiān)管是農(nóng)田水利工程長效運行的保障。為提升湖北省農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管水平,針對現(xiàn)狀存在的問題,本文提出以下建議:一是健全制度建設(shè)、強化政策宣貫、加強政策引導,提升各級水利部門及各工程管護責任主體對農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管工作的認識和積極性;二是爭取政策和資金支持,完善農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管機構(gòu)建設(shè),落實農(nóng)田水利工程運行維護監(jiān)管各項經(jīng)費;三是充分結(jié)合農(nóng)業(yè)水價綜合改革、灌區(qū)現(xiàn)代化改造等項目的實施,為農(nóng)田水利工程長效運行和運維監(jiān)管能力不斷提升夯實基礎(chǔ)。
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