薩仁陶利，張裕鳳

(內蒙古師范大學地理科學學院，內蒙古 呼和浩特 010020)

1 草原承包經(jīng)營權流轉的概念

在我國法律上對草原承包經(jīng)營權沒有作出具體的概念界定，因此根據(jù)《物權法》第125條規(guī)定[1]，可以將草原承包經(jīng)營權界定為：草原承包方對其承包經(jīng)營的草原有權進行畜牧業(yè)生產，并享有占有、使用和收益的權利[2]。草原承包經(jīng)營權流轉可以定義為：依法享有草原承包經(jīng)營權的主體，依法采取轉包、出租、入股、轉讓、互換以及其他形式將草原承包權或經(jīng)營權轉移給其他牧戶或經(jīng)營者的行為[3]。

2 草原承包經(jīng)營權流轉階段劃分

2.1 草原流轉的萌芽時期(1984～1998年)

上世紀80年代，我國農村地區(qū)實施了家庭承包責任制度取得了巨大的成功。隨后，從1984年開始，牧區(qū)效仿農村逐步推行了“草畜雙承包”制度，即劃定草原界限，將草原承包經(jīng)營權和牲畜按人口數(shù)量劃分承包給牧戶[4]。初期，只是將所有牲畜承包到戶，牲畜私有之后草原仍維持公有，因而發(fā)生了“公地悲劇”。為解決草原公有與牲畜私有的矛盾，從1989年開始將草原承包到戶[5]。1996年，《內蒙古自治區(qū)進一步落實完善草原“雙權一制”的規(guī)定》要求，全面落實草原所有權、使用權和承包制，并將草原使用權徹底交到牧民手里，從而調動了牧民生產的積極性，促進了畜牧業(yè)發(fā)展和牧民增收[6]。但是，由于草原和畜牧業(yè)的特殊性，經(jīng)過幾年的發(fā)展，家庭承包制度在牧區(qū)實施的實際工作中出現(xiàn)了種種矛盾。比如：草原破碎化、分散化經(jīng)營導致草原利用率低下；放牧面積銳減，難以維持傳統(tǒng)游牧方式的生產；草場規(guī)模與畜牧業(yè)技術水平失配，無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營；超載放牧、濫墾草原，導致草原生態(tài)受到嚴重破壞等。由于種種內部矛盾的推動，草原流轉便油然而生。

2.2 草原流轉的認可時期(1999～2013年)

20世紀90年代末，牧民之間自發(fā)性流轉草原的情景雖然很普遍，但是制定管理辦法、建設試點進行試驗的地區(qū)幾乎沒有。直到1999年，內蒙古自治區(qū)發(fā)布《內蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營權流轉辦法》，鼓勵牧民流轉草原承包經(jīng)營權。2001年，《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》中就農村土地流轉的相關事宜做出了明確規(guī)定。2002年我國修訂《中華人民共和國草原法》，明確規(guī)定了關于草原承包經(jīng)營權流轉的法律制度[7]。在這期間，為減少和解決草原流轉過程中出現(xiàn)的種種問題和矛盾，各盟市、區(qū)出臺了很多規(guī)范性文件，比如《內蒙古自治區(qū)黨委政府關于清理非牧民占用牧區(qū)草場和依法規(guī)范草場使用權流轉的意見》、《呼倫貝爾市牧業(yè)經(jīng)營管理站關于加強草原承包經(jīng)營權流轉工作的通知》、《錫林郭勒盟行政公署關于加強草牧場土地承包經(jīng)營權流轉管理服務的意見》，等等，切實有效地保護了牧民的權益。特別是在黨的十七屆三中全會提出《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》之后，草原流轉隨之開始步入規(guī)范化、市場化有序流轉的軌道。但截止到2010年，草原流轉基本上依然處于分散的小規(guī)模自發(fā)性流轉的狀態(tài)[8]。

2.3 草原流轉的鼓勵時期(2013～至今)

2013年，中央“一號文件”提出鼓勵發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營[9]，之后農村和牧區(qū)土地流轉的面積和戶數(shù)才逐漸增多。2014年，中央“一號文件”首次提出農村土地“三權分置”改革的概念，即在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經(jīng)營權[10]。同年12月，十三屆全國人大常委會提出將農村土地“三權分置”改革制度法制化。隨后，中共中央在《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中再次強調，土地流轉是發(fā)展現(xiàn)代農牧業(yè)的必由之路，并在“三權分置”改革的基礎上鼓勵多種形式流轉土地承包經(jīng)營權[11]。2015年，內蒙古開始了草牧場“三權分置”改革試點工作，鄂爾多斯市鄂托克前旗和錫林浩特市鑲黃旗成為全國首家草牧場“三權分置”改革試點旗縣。在改革進程中，地方政府開展了許多積極探索，形成了一些較好的經(jīng)驗做法，比如鑲黃旗在旗、蘇木鎮(zhèn)、嘎查三級分別建立了草原流轉服務中心、服務室和服務點，健全三級聯(lián)通的草原流轉管理服務平臺[12]?！叭龣喾种谩备母锊粌H引導草原承包經(jīng)營權有序流轉，還激發(fā)了畜牧業(yè)發(fā)展的活力[13]。

3 草原承包經(jīng)營權流轉的特征

3.1 草原流轉的形式

3.1.1轉包

指草原承包方將承包經(jīng)營權又承包給其他牧戶或經(jīng)營者，承包方按原承包合同履行權利和義務，一般分為個人轉包與委托轉包兩種形式[6]。個人轉包是一種私下自發(fā)進行的協(xié)商流轉行為，多發(fā)生在親屬、朋友之間，具有流轉規(guī)模小、期限短、分散等特征[14]；委托轉包是指蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織租賃牧民承包的草原，重新發(fā)包給其他牧戶或經(jīng)營者[6]。

3.1.2出租

指草原承包方保留草原承包權，將經(jīng)營權出租給其他牧戶或經(jīng)營者，按照草地質量、面積以及區(qū)位條件，雙方私下或通過嘎查組商定租金，由承租方向承包方交付。

3.1.3入股(股份合作制)

指草原承包方以草原承包經(jīng)營權量化入股，簽訂協(xié)議，并依法公證，組建畜牧業(yè)合作社共同經(jīng)營。股份合作制有利于引進資金、技術和生產性資產，能增強入股牧民凝聚力和民主管理的強度，還能推動牧區(qū)剩余勞動力的轉移[6]。

3.1.4互換

指集體經(jīng)濟組織內部成員之間為各自所需，對草原承包經(jīng)營權的交換。草場質量存在明顯差異的可以通過協(xié)商給予對方適當?shù)难a償[6]。

3.1.5轉讓

指承包方將草原承包經(jīng)營權轉交給其他牧戶或經(jīng)營者，并在轉讓期內由第三方履行原承包合同規(guī)定的權利與義務。

3.2 草原流轉的動機

農地流轉的主要動因是非農產業(yè)發(fā)達，農民外出務工導致土地拋荒促進了土地流轉，并且農地流轉和規(guī)模經(jīng)營都頗有成效[6]。但草原流轉與農地流轉不同，是原有家庭承包責任制度導致的草原破碎化、分散化使牧民無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，因此承包的草場面積小、養(yǎng)殖的牲畜數(shù)量少的牧戶將草原轉移給牧業(yè)大戶，從而導致了“大戶吃小戶”的兩極分化情況的出現(xiàn)。

3.3 參與草原流轉的行為主體

隨著草原流轉形式的多元化，參與流轉的行為主體也越來越多樣化。除牧民、牧戶家庭、集體經(jīng)濟組織和政府以外，家庭牧場、畜牧業(yè)合作社、涉牧企業(yè)等新型經(jīng)營主體也逐漸參與草原流轉，他們以生產技術和管理能力的優(yōu)勢，把草原上分散的生產性資本和牧民的勞力資本聚集起來，不僅有利于畜牧業(yè)技術的推廣和產品質量的控制，還有利于畜牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營[6]。

3.4 草原流轉的影響因素

草原流轉不僅受參與主體的影響，還受自然、社會、管理和市場等因素的聯(lián)動[15]，這些眾多復雜的因素影響著草原流轉。有很多學者從牧戶特征、家庭情況、自然稟賦、制度管理以及社會的角度研究了草原流轉的影響因素，認為戶主的受教育程度、草原承包面積、牲畜數(shù)量、家庭勞動力數(shù)、草原生態(tài)變化、區(qū)位條件、草原類型、畜牧業(yè)收入、貸款的獲得情況以及草原生態(tài)補獎政策等都會影響牧戶的草原流轉行為[16～19]。

4 草原承包經(jīng)營權流轉存在的問題

4.1 草原流轉市場中存在的問題

4.1.1流轉流程不規(guī)范

目前，草原流轉仍以自發(fā)的分散性流轉為主，發(fā)生在熟人和親戚之間，多為口頭協(xié)議，流轉程序不規(guī)范。主要表現(xiàn)為：沒有明確標明流轉形式和期限，沒有指出草場的具體位置，沒有詳細規(guī)定具體條款，也沒有填寫流轉申請表或者到相關部門登記備案。這不僅扭曲了草原流轉的目的，還加重了對草原的掠奪性經(jīng)營[6]。

4.1.2流轉價格偏低

草原流轉價格，應根據(jù)各地區(qū)實際情況按草原等級和利用潛力制定指導性價格標準。但是，目前在整體上還沒有真正體現(xiàn)草原質量的價格。馬文芳研究發(fā)現(xiàn)，新疆福海縣部分草原流轉價格每畝低至45元[18]；烏日罕研究發(fā)現(xiàn)，內蒙古西烏珠穆沁旗部分草原流轉價格每畝低至10元[20]。沒有統(tǒng)一的價格標準，就會對草原健康有序流轉產生很不利的影響。

4.1.3流轉期限短

張引弟對錫林郭勒盟調研發(fā)現(xiàn)，在被調查的15個牧戶中，只有2戶的流轉期限為2年以上，4戶為2年，其他9戶流轉期限為1年[6]。據(jù)研究統(tǒng)計，當前草原流轉期限普遍在2年以下。流轉期限短，不僅影響流轉價格的穩(wěn)定性，而且可能會加劇對草原的過度放牧行為。有效約束草原流轉中的短期行為，是完善牧區(qū)土地制度的一個重要問題。

4.1.4市場管理機制不健全

草原流轉程序不規(guī)范、流轉價格和期限沒有確定的標準等問題，究其原因根本在于旗(縣)、蘇木(鄉(xiāng))對牧民草原流轉行為缺乏強制力約束和管理。地方政府和其他職能部門在草原流轉過程中只承擔備案、監(jiān)理責任，沒有直接參與草原經(jīng)營管理活動，存在職能缺失問題[5]。

4.2 草原流轉參與主體存在的問題

4.2.1牧民的思想認知不足

有些牧民有著根深蒂固的戀土情結，對草原有著深厚的情感牽絆，不愿離開自己的草原；還有一部分牧民由于受教育程度低，對流轉制度、相關法律基本不了解，對草原承包權和經(jīng)營權的內涵缺乏認知。另外，政府在這方面的指導和宣傳也不到位，牧民們認為一旦流轉會永久失去草原，丟了基本的生活保障，因此不愿意輕易放棄自己的草原。

4.2.2政府宣傳和監(jiān)管工作不到位

牧區(qū)大部分牧民文化程度低，加之我國邊疆草原地區(qū)大部分為少數(shù)民族，在語言溝通上存在一定障礙，導致許多牧民對于牧區(qū)土地政策和法律法規(guī)了解甚少。地方政府不但不做相關政策文件的解讀宣傳，反而將政府文件和官銜權利當作最高權威強制讓牧民接受、執(zhí)行。此外，在草原監(jiān)管工作當中，執(zhí)法人員常有暴力執(zhí)法事件，使得草原上各種糾紛案件和違規(guī)流轉行為接連不斷。

4.2.3畜牧業(yè)合作社、涉牧企業(yè)發(fā)展滯后

草原地理位置偏僻、自然災害頻繁、水電資源短缺等原因，導致合作社和家庭牧場的綜合管理能力和生產能力無法得到提高。在儲蓄飼草、建設棚圈、飼養(yǎng)牲畜、加工草畜產品等方面，沒有形成系列配套的生產管理技術，很難引進更多牧民的勞動力資本和生產性資本，致使畜牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營有一定困難。

4.2.4市場中介組織的缺位

隨著草原流轉市場化發(fā)展，建立市場中介組織十分必要。中介組織可以規(guī)范管理和暢通市場交易信息，促進草原資源的優(yōu)化配置。由于缺少中介組織的管理和服務，供需信息長期處于不對稱狀態(tài)，草原流轉目前仍以“牧戶-牧戶”私下分散性流轉模式為主，牧戶與企業(yè)、合作社以及牧業(yè)大戶之間的入股模式的流轉很難實現(xiàn)交易。

4.3 草原建設與利用當中存在的問題

4.3.1草畜平衡制度下草原流轉受限

張引弟在牧區(qū)調研發(fā)現(xiàn)，錫林浩特市對流轉草原嚴格實施草畜平衡制度，流轉后的草原比沒有流轉的草原要求要嚴格；西烏珠穆沁旗在控制流轉草原規(guī)模的同時，大幅度降低了流轉草原單位面積的載畜數(shù)量[6]。草畜平衡制度確實能減輕草原壓力，但把流轉后的草原納入草畜平衡范圍內不但不利于草原的整合，還影響少畜戶或無畜戶的草原及時流轉。

4.3.2流轉草原缺乏規(guī)模經(jīng)營

農地規(guī)模效益不僅取決于經(jīng)營規(guī)模的大小，還有農業(yè)生產技術的高低。但在牧區(qū)，由于草原地理位置偏僻、自然災害頻繁、水電資源短缺以及人口稀少等原因，沒有條件和能力去進行技術革新，大部分流轉草原依然以傳統(tǒng)經(jīng)營方式經(jīng)營著畜牧業(yè)。除個別地區(qū)外，草原流轉未實現(xiàn)規(guī)模效益，流轉雙方提效不明顯。

4.3.3草原流轉過程中部分草原超負荷利用

由于流轉期限短以及對草原流轉過程的監(jiān)管不到位，流轉的受讓方不會因為不合理利用而付出相應的代價[5]，因而有些牧民為提高收益在流轉草原上過牧、濫牧，致使部分草原生態(tài)環(huán)境遭受到極為嚴重的破壞。

5 建議

隨著牧區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和草原管理制度改革的推動，草原承包經(jīng)營權流轉逐漸得到了發(fā)展。草原承包經(jīng)營權流轉的目的，是在產權明晰的基礎上優(yōu)化配置草原資源，從而提高草原經(jīng)營收益和保護草原生態(tài)安全。目前，草原流轉還存在諸多問題，比如沒有形成規(guī)范的流轉程序，沒有指導性的流轉價格標準，流轉期限短；流轉過程中中介組織的缺位，政府的指導監(jiān)管不到位，流轉草原缺乏規(guī)模經(jīng)營等。要促進草原承包經(jīng)營權健康有序流轉，必須把重點放在完善草原管理制度、優(yōu)化牧區(qū)土地政策以及健全草原流轉機制3個方面：(1)要明晰牧區(qū)土地產權和草原四至界線，完善草原承包經(jīng)營權主體制度，切實保護牧民的權利和利益；(2)在制定政策時應順應牧區(qū)的傳統(tǒng)和尊重牧民需求，進一步增加政策的參與性和靈活性，提高穩(wěn)定性，使政策真正能惠及牧民百姓；(3)在流轉機制方面，首先是政府要鼓勵嘎查村基層組織在流轉過程中為牧民們牽線搭橋，并指導流轉雙方簽訂正規(guī)的流轉合同，走規(guī)范的流轉程序；第二是建設草原流轉信息管理平臺，暢通流轉信息，提高社會化服務水平；第三是在科學評價草原的基礎上制定草原流轉價格標準，并運用法律手段和行政措施監(jiān)督流轉價格；第四是配備足夠的經(jīng)費、專業(yè)人員、交通設施、通訊設備，加強對草原監(jiān)督管理的力度；第五是繼續(xù)完善草原流轉各項規(guī)范性文件，鼓勵和引導牧戶開展多種形式的草原流轉。