陳玉梅，李德學(xué)

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 文法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025； 貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025)

近年來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶已經(jīng)成為我國(guó)戰(zhàn)略支撐作用最大、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，該流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題已十分嚴(yán)峻。2016年，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”戰(zhàn)略部署，將修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境擺在壓倒一切的戰(zhàn)略位置。流域生態(tài)修復(fù)是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，涉及到沿江11省市不同利益主體之間的博弈，而解決不同利益主體紛爭(zhēng)的核心就是確立流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。近年來(lái)，國(guó)家和地方政府出臺(tái)了不少的政策、法律積極探索橫向流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，生態(tài)環(huán)境治理是影響國(guó)家治理效能的重要空間背景和物質(zhì)要素，生態(tài)環(huán)境的治理效能在很大程度上構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力，決定著區(qū)域發(fā)展的前景。長(zhǎng)江是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的“臍帶”，但今天的 “長(zhǎng)江病了，而且病得還不輕”。生態(tài)環(huán)境整體狀況及其治理效能嚴(yán)重制約著長(zhǎng)江流域的可持續(xù)發(fā)展，成為影響區(qū)域功能的關(guān)鍵變量。治好“長(zhǎng)江病”就要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長(zhǎng)江流域系統(tǒng)性出發(fā)，樹立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“生命共同體”理念，“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，為沿江人民乃至全國(guó)人民提供良好生態(tài)環(huán)境。作為一種新型的協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展與生態(tài)環(huán)境動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系的柔性環(huán)境治理手段，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度已被證明可以很好地協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中各種利益關(guān)系、緩解流域用水主體間的各種矛盾。這一制度理應(yīng)成為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)性治理工具，作為一項(xiàng)良好的環(huán)境治理工具需要法律為其提供保障，但在現(xiàn)行的法律法規(guī)體系下，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償還存在諸多法律問(wèn)題，主要表現(xiàn)為立法層面的體系性缺陷。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法進(jìn)展

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度，理應(yīng)成為各層級(jí)立法的重點(diǎn)。尤其是在“不搞大開發(fā)，共抓大保護(hù)”的政策驅(qū)動(dòng)下，如何通過(guò)立法推動(dòng)長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)是決策者必須審慎對(duì)待的核心問(wèn)題。目前，國(guó)家和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市都非常重視生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，相繼制定并實(shí)施了多級(jí)多樣的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼咝晕募头?，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合力正逐步形成。

(一)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法律規(guī)定

我國(guó)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆稚⑿哉咭?guī)定是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度的基礎(chǔ)。長(zhǎng)江流域涉水管理的法律多達(dá)30余部，(1)呂忠梅：《長(zhǎng)江保護(hù)立法的幾個(gè)問(wèn)題》，載《第一財(cái)經(jīng)》，http://www.riel.whu.edu.cn/index.php/index-view-aid-11333.html。其中我國(guó)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償采取的是分散立法模式。涉及到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)主要有《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)森林法》以及《太湖流域管理?xiàng)l例》等。

《憲法》的第9條、第26條分別確立了流域資源的國(guó)家所有權(quán)和國(guó)家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。這一規(guī)范體系是流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度的立法依據(jù)。在專項(xiàng)立法中，關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)和補(bǔ)償立法建制最早可以追溯到煤礦生態(tài)修復(fù)和賠償以及森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。1996年的《中華人民共和國(guó)煤炭法》第32條規(guī)定了因開采煤炭造成生態(tài)損害，由采礦者承擔(dān)復(fù)墾和補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。1996年修正的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第5條規(guī)定了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度、第36條規(guī)定了礦山建設(shè)單位對(duì)礦區(qū)企業(yè)和居民的補(bǔ)償。這是我國(guó)比較早期的生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定。《中華人民共和國(guó)森林法》第8條確立的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，規(guī)定了補(bǔ)償資金的用途，不得挪作他用。這是我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖状瘟⒎ɑ貞?yīng)，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法治化的開始。2008年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第7條首次在法律中確立了流域水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，為我國(guó)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供了法律依據(jù)。(2)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(2008年)第七條規(guī)定：國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。隨后，2010年修訂的《中華人民共和國(guó)水土保持法》第31條將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國(guó)家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。(3)《中華人民共和國(guó)水土保持法》(2010年)第三十一條規(guī)定：國(guó)家加強(qiáng)江河源頭區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理工作，多渠道籌集資金，將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國(guó)家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第31條將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度法律化，是我國(guó)首次將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度納入環(huán)境基本法。(4)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014年)第三十一條規(guī)定：國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。2016年的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》將第24條第一款修改為：“國(guó)家建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?！?5)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的決定. http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/20/content_2007555.htm。2016修改的《中華人民共和國(guó)水法》第29條(移民補(bǔ)償)、第31條(工程移民補(bǔ)償)、第35條(工程補(bǔ)償)、第38條(建設(shè)補(bǔ)償)、第55條(供水價(jià)格補(bǔ)償)、第73條(貪污補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任)等都是關(guān)于補(bǔ)償?shù)木唧w條款。2010年至2015年，國(guó)務(wù)院連續(xù)六年將《生態(tài)補(bǔ)償條例》列入當(dāng)年年度的立法工作計(jì)劃，由發(fā)展改革委負(fù)責(zé)起草。(6)具體可以參見國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院2010年到2015年之間每年立法工作計(jì)劃的通知：國(guó)辦發(fā)〔2010〕3號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2011〕3號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2012〕12號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2013〕37號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2015〕28號(hào)。

上述有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)構(gòu)建了我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性制度體系，也為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供了法律依據(jù)。這些規(guī)定，對(duì)我國(guó)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的開展、達(dá)成“健康長(zhǎng)江，人水和諧”的目標(biāo)有著重要意義。

(二)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有些省市將流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策性規(guī)定上升為地方性法規(guī)，比較有代表性的有貴州、湖北、湖南、江西、江蘇等省。比較典型的地方性法規(guī)包括：2011年的《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》，該條例第8條規(guī)定在赤水河流域建立以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目?jī)A斜等為主要方式的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》(2014年)第49條規(guī)定要逐步建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)探索區(qū)域合作等形式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償；《貴州省水污染防治條例》(2017年)第8條規(guī)定省人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；《四川省“三江”流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償辦法(試行)》對(duì)岷江、沱江、嘉陵江流域建立上下游的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；《湖北省流域環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償辦法(試行)》(2009年)對(duì)補(bǔ)償范圍、考核對(duì)象、補(bǔ)償資金使用、斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)等方面進(jìn)行了規(guī)定；《湖南省湘江流域生態(tài)補(bǔ)償(水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰)暫行辦法》《長(zhǎng)沙市湘江流域水污染防治條例》(2016)、《湖南省湘江保護(hù)條例》(2018年修改)重點(diǎn)對(duì)湘江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行了省市兩級(jí)立法，對(duì)湘江流域行政區(qū)域交界斷面的水質(zhì)和補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，為湘江流域生態(tài)補(bǔ)償提供堅(jiān)實(shí)的法律制度保障，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)流域生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展；《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法》(2018年)對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施范圍、主要原則、資金籌集、資金分配等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，為解決“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)、補(bǔ)給誰(shuí)、補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)”等問(wèn)題提供法律依據(jù)；《安徽省地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償暫行辦法》確立了以市級(jí)和省級(jí)相互結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償實(shí)施辦法(試行)》(2013年)規(guī)定了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償原則、補(bǔ)償依據(jù)等內(nèi)容，而《江蘇省生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》(2013年)集中解決生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的指導(dǎo)思想、基本原則、轉(zhuǎn)移支付范圍、資金分配辦法、使用范圍、管理與監(jiān)督等方面的問(wèn)題。尤為重要的是2014年的《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》，該條例填補(bǔ)了我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償立法的空白，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫ㄔO(shè)方面起到了示范作用。

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法模式的治理效能不足

(一)立法嚴(yán)重滯后于流域補(bǔ)償實(shí)踐

改革開放后，中央和地方都在積極探索解決水資源危機(jī)的有效途徑。各地政府對(duì)開展系統(tǒng)性的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，也進(jìn)行了大量的補(bǔ)償實(shí)踐，取得了一定成效。比如，浙江省開展形式多樣的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償手段，開創(chuàng)了我國(guó)首例水權(quán)交易；福建省在2003年將九龍江流域作為該省首個(gè)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)；貴州茅臺(tái)集團(tuán)從2014年起連續(xù)累計(jì)出資5億元設(shè)立生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)基金，專項(xiàng)用于赤水河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金；安徽、浙江兩省就新安江流域簽訂補(bǔ)償協(xié)議，開創(chuàng)了我國(guó)首例省際流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，拉開了省際流域補(bǔ)償厚重的序幕。

但不容回避的是，在積極探索流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，相應(yīng)的制度建設(shè)卻沒有及時(shí)跟進(jìn)。盡管2008年修正的《水污染防治法》首次通過(guò)法律的形式確定了水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》也確立了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度，但這些原則性的條款對(duì)于建立系統(tǒng)性流域保護(hù)補(bǔ)償體系來(lái)說(shuō)，尚無(wú)法滿足其需求。同時(shí)，地方立法探索也囿于其空間效應(yīng)而無(wú)法承擔(dān)起保障省際流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓δ芷诖?/p>

(二)分散立法模式欠缺治理整合的能力

從現(xiàn)有立法例來(lái)看，我國(guó)對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要采取分散立法模式，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)范分散在環(huán)境、林業(yè)、水資源、水土保持等專項(xiàng)立法之中。《森林法》(1998年)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行了初步規(guī)定，是我國(guó)首部對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定的法律。由于時(shí)代背景和立法水平的局限性，《環(huán)境保護(hù)法》前期的重點(diǎn)在規(guī)范和調(diào)整生態(tài)環(huán)境污染的防治而非生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)，長(zhǎng)期以來(lái)沒有確立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度，(7)高清：《生態(tài)補(bǔ)償法律制度略論》，載《河北法學(xué)》2008年第9期。直到2014年修改才原則性地確認(rèn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度?！恫菰ā贰端帘３址ā贰端廴痉乐畏ā返确梢矁H對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償做出原則性規(guī)定，缺少補(bǔ)償責(zé)任、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、管理機(jī)構(gòu)職責(zé)等具體規(guī)定。其他涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行政規(guī)章數(shù)量有限且存在著不同程度的制度“虛置”現(xiàn)象。(8)陳曉勤：《我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償立法分析》，載《海峽法學(xué)》2011年第1期。在地方性法規(guī)和政府規(guī)章層面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在糾紛解決、公眾參與等方面的規(guī)定也不成熟?？傮w來(lái)看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度還面臨著諸多困難和阻礙，既要破除觀念障礙、管理體制、技術(shù)上的困難，還要從制度上為其運(yùn)行提供系統(tǒng)的法律保護(hù)和支撐。(9)李愛年，鄧雅靜：《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的價(jià)值取向和立法選擇》，載《時(shí)代法學(xué)》2014年第6期。

可見，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度的分散式規(guī)定、立法供給不足是當(dāng)前推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償面臨的主要制度困境。因此，其立法的重點(diǎn)應(yīng)聚焦于通過(guò)確認(rèn)和界定補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體、內(nèi)容，以法律形式調(diào)整和規(guī)范流域區(qū)域補(bǔ)償。(10)常紀(jì)文：《〈生態(tài)補(bǔ)償條例〉應(yīng)充分體現(xiàn)補(bǔ)償含義》，載《中國(guó)網(wǎng)》，http://www.univs.cn/html/gongjian/env/jujiao/mingjia/201005/8.html。法律作為人類利益調(diào)節(jié)的有效手段，對(duì)于調(diào)節(jié)人類和流域生態(tài)環(huán)境之間生產(chǎn)、生活關(guān)系具有重大作用。雖然我國(guó)現(xiàn)行法律已對(duì)流域保護(hù)補(bǔ)償做出了初步的制度化和法律化嘗試，但對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)講，關(guān)鍵在于建立中央立法與地方立法相結(jié)合、綜合立法與單行立法相結(jié)合、程序性立法與實(shí)體立法相配套的綜合完備的立法體系。(11)毛濤：《我國(guó)區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償立法及完善》，載《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第2期。以制定《長(zhǎng)江保護(hù)法》為契機(jī)，盡快出臺(tái)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》等專門性的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償單行法，(12)李愛年，鄧雅靜：《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的價(jià)值取向和立法選擇》，載《時(shí)代法學(xué)》2014年第6期。細(xì)化補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償法律責(zé)任、公眾參與等關(guān)鍵制度，以期解決分散立法整合治理能力不足的問(wèn)題。

(三)區(qū)域立法缺位造成整體性治理效能不足

黨的十九大報(bào)告提出，要通過(guò)建立公平分享利益的制度和政策機(jī)制等更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制來(lái)深化區(qū)域合作。而從區(qū)域發(fā)展的基本規(guī)律來(lái)看，要完成這一任務(wù)必須著眼于共同制定和遵守跨區(qū)域性的法律、制度和規(guī)則。只有這樣才能建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享、互惠共贏、相互幫扶的區(qū)域一體化發(fā)展體系。區(qū)域立法可以通過(guò)發(fā)揮地方人大的作用彌補(bǔ)行政治理的不足，通過(guò)民主機(jī)制完成對(duì)區(qū)域內(nèi)的利益表達(dá)、利益集成、利益協(xié)調(diào)、利益整合，消除區(qū)域發(fā)展傳統(tǒng)模式下政府行政機(jī)制的不穩(wěn)定和地方保護(hù)主義。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)同樣應(yīng)遵守這一基本規(guī)律，發(fā)揮區(qū)域立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，使區(qū)域內(nèi)重大改革于法有據(jù)，有法可循。比如，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃、生態(tài)補(bǔ)償、協(xié)同治理機(jī)制、特別措施、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式等都需要在中央立法的統(tǒng)領(lǐng)下通過(guò)區(qū)域性法律或者行政法規(guī)加以解決，對(duì)全流域生態(tài)保護(hù)進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。尤其是對(duì)那些非中央專屬立法權(quán)的事項(xiàng)，在無(wú)法通過(guò)單一行政區(qū)有效解決的背景下，應(yīng)通過(guò)區(qū)域間各省、自治區(qū)、直轄市立法機(jī)關(guān)的協(xié)同合作，形成共識(shí)性的立法原則和法律框架，使那些關(guān)鍵性問(wèn)題得以通過(guò)區(qū)域立法的形式確定下來(lái)，以引領(lǐng)、促進(jìn)和保障全流域生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。但遺憾的是，在中央和地方立法供給不足、整合能力欠缺的前提下，我們并沒有形成關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶全流域生態(tài)保護(hù)的區(qū)域性立法。

三、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法體系的完善建議

當(dāng)前，我國(guó)在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法方面已經(jīng)基本具備良好的政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)以及立法技術(shù)基礎(chǔ)。(13)秦玉才：《流域生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)補(bǔ)償立法研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年版。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度可以通過(guò)中央統(tǒng)一立法予以確認(rèn)，為流域生態(tài)補(bǔ)償提供制度供給。《中華人民民國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014年)以及其他法律法規(guī)確立了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度，但由于其分散立法導(dǎo)致流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度體系不健全，造成諸多制度困境。為了加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ü┙o，可以通過(guò)將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提升為憲法規(guī)范明確其憲法地位、修改和完善其他相關(guān)部門法、制定專門的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》或在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中制定相關(guān)條款等途徑完善流域補(bǔ)償法律制度體系。

(一)強(qiáng)化流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在憲法和環(huán)境基本法中的地位

通過(guò)流域統(tǒng)籌治理?xiàng)l款明確流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膽椃ǖ匚?。?dāng)前，生態(tài)文明入憲的工作已經(jīng)完成，加上憲法中的自然資源權(quán)屬條款和國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)條款，已經(jīng)在基本法層面完成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體系化任務(wù)。這些內(nèi)容對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度具有很強(qiáng)的憲法指導(dǎo)作用。但站在生態(tài)文明建設(shè)法治化的立場(chǎng)重新審視憲法，筆者認(rèn)為，憲法還應(yīng)當(dāng)對(duì)流域、區(qū)域的統(tǒng)籌治理問(wèn)題明確其基本立場(chǎng)，通過(guò)這一開放式的條款吸納生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)任⒂^的治理事項(xiàng)。

通過(guò)細(xì)化環(huán)境基本法的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范條款強(qiáng)化其約束功能。誠(chéng)如前述，《環(huán)境保護(hù)法》的生態(tài)補(bǔ)償條款比較原則性和籠統(tǒng)性，未能形成系統(tǒng)化和體系化的制度架構(gòu)，尤其對(duì)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序以及糾紛解決途徑和責(zé)任承擔(dān)等沒有明確的要求或指導(dǎo)，可操作性較差?；诖?，筆者認(rèn)為，應(yīng)在環(huán)境基本法中明確這些基本內(nèi)容，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供全方位、多層次、全鏈條的指引。

(二)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法律的修改

以流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)年P(guān)聯(lián)程度為依據(jù)，可以將現(xiàn)有法律法規(guī)分為水資源保護(hù)利用類法律和其他相關(guān)部門法兩類。

第一， 水資源保護(hù)利用類法律的修改

與流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償密切相關(guān)的法律主要有《水法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等，它們對(duì)水資源進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范的角度和側(cè)重點(diǎn)各有不同。這一類法律要明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍?、原則、機(jī)制等，用以規(guī)范和調(diào)整流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為。《水法》主要從水資源的保護(hù)、利用等方面對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定，《污染防治法》主要從水環(huán)境的治理和改善水環(huán)境的角度對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)定，但要與生態(tài)損害賠償予以區(qū)分?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》主要從內(nèi)水和海洋生態(tài)的整體性考慮設(shè)計(jì)相應(yīng)機(jī)制。上述法律有關(guān)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定共同構(gòu)成流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容。

從法理上來(lái)說(shuō)，水權(quán)的確權(quán)問(wèn)題是流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和前提，水權(quán)權(quán)屬清晰可以避免“公地悲劇”。我國(guó)《水法》沒有對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐過(guò)程中，流域的資源屬性和生態(tài)屬性都沒有得到重視。《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》(2019年)的出臺(tái)，從制度上解決了水權(quán)權(quán)屬不清的問(wèn)題。根據(jù)該辦法，可以對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域按流經(jīng)省市進(jìn)行確權(quán)登記，清晰劃分11省市各自代理行使長(zhǎng)江流域段資源所有權(quán)并承擔(dān)附帶的保護(hù)責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)修訂《水法》進(jìn)一步明確水權(quán)在區(qū)域間的分配，將水權(quán)的公共屬性和取水權(quán)的物權(quán)屬性統(tǒng)合考慮，以保障流域資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)環(huán)境價(jià)值在一個(gè)權(quán)利體系中得到整合，進(jìn)而通過(guò)配置水權(quán)交易制度來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)利和附帶義務(wù)在不同主體之間的流動(dòng)?；谶@一整合性權(quán)利體系，《水法》理應(yīng)從水自然資源保護(hù)、利用的角度對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行優(yōu)化。

第二，其他相關(guān)部門法的修改

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償還需要修改和完善其他部門法。以《刑法》有關(guān)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的具體規(guī)定為例，我國(guó)刑法的立法目的重點(diǎn)是關(guān)注和保護(hù)生命、健康、財(cái)產(chǎn)安全等傳統(tǒng)權(quán)利，對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護(hù)以及環(huán)境權(quán)的保護(hù)功能不足。環(huán)境權(quán)的興起要求將生態(tài)環(huán)境利益納入刑法的規(guī)范和調(diào)整范疇，釋放擴(kuò)展刑法關(guān)于破壞環(huán)境資源保護(hù)罪立法目的，進(jìn)而對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行相關(guān)立法完善。刑法雖然將環(huán)境犯罪獨(dú)立出來(lái)進(jìn)行規(guī)定，但還是出現(xiàn)“案子辦了，人也判了，污染依舊”的局面，主要原因就在于環(huán)境犯罪的構(gòu)成要件上沒有貫徹和落實(shí)生態(tài)保護(hù)的指導(dǎo)思想。有些罪名保護(hù)的客體仍然是傳統(tǒng)上的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)生態(tài)利益的損失缺乏有效的回應(yīng)機(jī)制。為了發(fā)揮刑法和刑罰的打擊功能，為生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)加固最后一道防線，有必要將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中的相關(guān)失范或違法行為納入刑法的調(diào)整范疇，并將生態(tài)修復(fù)等因素作為定罪量刑的參酌因素。實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)已經(jīng)開始探索相關(guān)的工作機(jī)制，比如根據(jù)2018年環(huán)境資源類犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合其他有關(guān)部門建立了2000多個(gè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)性工作機(jī)制和400多個(gè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)基地，當(dāng)事人繳納了近4億元的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。(14)彭波：《檢察機(jī)關(guān)為生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月15日。

除了要完善刑法這種后端解決機(jī)制以外，要推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律的體系化，還應(yīng)注重發(fā)揮前段的私法機(jī)制的確認(rèn)和約束功能。根據(jù)自然資源的國(guó)有屬性和國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，可以考慮在《民法典》物權(quán)編、債權(quán)編的編撰時(shí)以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為基礎(chǔ)完善相應(yīng)的物權(quán)制度(15)趙春光：《我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究》，中國(guó)海洋大學(xué)2009年博士研究生論文。和交易制度，如在特殊的生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等設(shè)定地役權(quán)等特殊的物權(quán)制度，完善用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)制度等。(16)孫宇：《生態(tài)保護(hù)與修復(fù)視域下我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償制度研究》，吉林大學(xué)2015年博士研究生論文。

(三)推進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ｉT性立法

1.立法模式

從世界范圍的立法例來(lái)看，常見的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法模式有三種：一是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)立法模式，對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)定；二是采取分散立法模式，由多部法律根據(jù)調(diào)整對(duì)象對(duì)各類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分別進(jìn)行規(guī)定；三是采取生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基本法和單行法并舉模式。筆者認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)象比較廣泛和復(fù)雜，具體工作涉及到財(cái)政、發(fā)改委、林業(yè)、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)職能部門，采取生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)立法難以對(duì)所有類型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行全面規(guī)制。同樣的，現(xiàn)行的分散立法模式已被證明無(wú)法在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中解決那些基礎(chǔ)性、程序性、補(bǔ)償沖突等問(wèn)題。因此，本文建議采用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基本法與單行法并舉模式，修改現(xiàn)行憲法和環(huán)境基本法律，盡快頒行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償單行法及其配套規(guī)范，統(tǒng)一對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康摹⒃瓌t、程序、途徑、標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)等以及流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、范圍、方式、法律責(zé)任等方面做出規(guī)定。國(guó)家其他相關(guān)部委可以根據(jù)需要而制定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面的行政規(guī)章。

2.制定專門的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》

制定專門的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》，通過(guò)專門性法律的形式確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，將流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償設(shè)置專章予以規(guī)定，有利于從根本上改變長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域的生態(tài)修復(fù)問(wèn)題，牢固樹立“生態(tài)有價(jià)”觀念，打破生態(tài)受益者無(wú)償使用、生態(tài)保護(hù)者“只保護(hù)無(wú)補(bǔ)償”的不合理現(xiàn)象，也為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男姓?zhí)法提供法律依據(jù)，同時(shí)也可以為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)某绦蚧头ㄖ位瘎?chuàng)造有利條件。

第一、制定專門的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》有其現(xiàn)實(shí)需要和制度需求

我國(guó)早就開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，而且實(shí)踐已經(jīng)證明生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種很好的將環(huán)境正外部性效應(yīng)內(nèi)部化的激勵(lì)制度，但是國(guó)家層面的立法卻遲遲沒有得到回應(yīng)。雖然，我國(guó)有關(guān)部委在2006年就啟動(dòng)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ?，還形成了《生態(tài)保護(hù)條例》的草稿，但因多種原因，國(guó)務(wù)院還是沒有正式出臺(tái)該行政法規(guī)。本文前文對(duì)“生態(tài)補(bǔ)償”和“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”二者之間內(nèi)涵和外延已經(jīng)闡述清楚，認(rèn)為“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”更能體現(xiàn)環(huán)境的正外部性效應(yīng)。因此，準(zhǔn)確的提法應(yīng)當(dāng)是《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》。對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)先出臺(tái)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男姓ㄒ?guī)還是法律，本文認(rèn)為其判斷標(biāo)準(zhǔn)有三：一是要遵循“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的原則；二是要能滿足當(dāng)前和今后一定時(shí)間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)男枨蠛徒鉀Q生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償存在的種種問(wèn)題；三是綜合考量法律制度的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度存在諸多缺陷，很大程度就是因?yàn)榉稚⒘⒎ā⑾挛环ㄈ蔽坏仍驅(qū)е碌?。因此就彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律的空白和消除有關(guān)補(bǔ)償立法之間的沖突現(xiàn)狀來(lái)看，制定專門的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》是順應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求和時(shí)代需求。

另外，制定專門的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》也是滿足我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的制度需求。十七大報(bào)告明確提出了“生態(tài)文明建設(shè)”，生態(tài)文明概念的提出是與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的，要求形成人與自然和諧的整體價(jià)值觀，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)二者之間的關(guān)系，守住發(fā)展和生態(tài)的底線。生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)重大的改革，同樣需要納入法治和制度的軌道。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償恰恰是通過(guò)平衡生態(tài)受益者和生態(tài)保護(hù)者之間的利益關(guān)系來(lái)達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分，因此，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》的制定也是滿足我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的制度需求。

第二、制定專門的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》的基礎(chǔ)條件

筆者認(rèn)為日趨成熟的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)理論、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐以及生態(tài)文明的入憲為《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》的制定提供了理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和憲法依據(jù)。

一是日趨成熟的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)。立法離不開理論支撐，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償更是涉及到環(huán)境學(xué)、管理學(xué)、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科理論，因此要對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行科學(xué)立法，尤為需要相關(guān)學(xué)科成熟理論支撐，才能為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償早就成為多學(xué)科理論研究的焦點(diǎn)，環(huán)境學(xué)、管理學(xué)、地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撨M(jìn)行研究、探索、創(chuàng)新，相關(guān)研究成果汗牛充棟，為《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》的制定奠定了扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。

二是不斷完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐基礎(chǔ)。我國(guó)最早的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償源于礦產(chǎn)開發(fā)引起的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，慢慢建立起森林生態(tài)效應(yīng)制度，從2001年開始，國(guó)家財(cái)政支持公益林建設(shè)、退耕還林補(bǔ)償、天然林保護(hù)等。后來(lái)，國(guó)家層面的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐不斷擴(kuò)展流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、重要功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)雀鱾€(gè)領(lǐng)域。同時(shí)，地方也不斷開展各種領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐，如云南省在1983年就對(duì)磷礦開采業(yè)征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)；2005年浙江積極開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。

三是最具權(quán)威的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ罁?jù)?！顿F陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》(2010年)和《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》(2014年)的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)納入法治范疇，2018年的憲法修正案確立了“生態(tài)文明”的憲法地位，集中體現(xiàn)了人們?cè)谛聲r(shí)代對(duì)生態(tài)文明的高度關(guān)注和迫切需求。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)文明建設(shè)的不可分割的組成部分，也是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的重要途徑。生態(tài)文明的入憲為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄌ峁┳罹邫?quán)威的憲法依據(jù)。

第三、《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》和相關(guān)法律法規(guī)的聯(lián)系與區(qū)別

制定《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》應(yīng)當(dāng)和現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)有關(guān)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定關(guān)聯(lián)在一起，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償類型化，明確其聯(lián)系和區(qū)別。相互聯(lián)系是指《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)法律，應(yīng)當(dāng)與《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律保持一貫性聯(lián)系，不能相互矛盾和沖突。相互區(qū)別是指《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法》還應(yīng)當(dāng)涉及到其他法律不能解決的法律難題，尤其是現(xiàn)有法律未能關(guān)注到的流域內(nèi)跨區(qū)域性的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償問(wèn)題，應(yīng)成為專項(xiàng)立法的重點(diǎn)。

3.在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中設(shè)置流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)條文

推進(jìn)長(zhǎng)江保護(hù)立法是當(dāng)前我國(guó)加強(qiáng)長(zhǎng)江大保護(hù)、塑造流域法治格局的重要舉措。域外的經(jīng)驗(yàn)也表明，為大江大河制定專門立法能在全局意義上將區(qū)域治理和流域治理、中央和地方關(guān)系、省際或州際關(guān)系等核心關(guān)系統(tǒng)合在一起進(jìn)行綜合考量。當(dāng)前，我國(guó)首部流域法《長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)》已經(jīng)提請(qǐng)全國(guó)人大審議。《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)》分為總則、基本制度與措施、國(guó)土空間用途管控、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、水資源保護(hù)與利用、推進(jìn)綠色發(fā)展、法律實(shí)施與監(jiān)督、法律責(zé)任以及附則等九個(gè)章節(jié)，共計(jì)84個(gè)條文。(17)《長(zhǎng)江保護(hù)法(草案)征求意見》，載《中國(guó)人大網(wǎng)》，http://www.npc.gov.cn/flcaw/。草案的第22條明確規(guī)定了國(guó)家要建立長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，并劃定長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償區(qū)域，具體補(bǔ)償辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部制定。還明確了四種補(bǔ)償方式：即長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、社會(huì)資本參與的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金、排污權(quán)等多元化市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式以及責(zé)任主體協(xié)商補(bǔ)償。

該草案中對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位峁┝吮Ｕ?。但是，草案沒有將長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為納入法律責(zé)任體系中，以至于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行力大打折扣。長(zhǎng)江流域當(dāng)前最大的問(wèn)題是生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，而流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是促進(jìn)長(zhǎng)江流域修復(fù)和保護(hù)的有利措施和制度，因此，在草案中應(yīng)當(dāng)制定流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任，完善相關(guān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任規(guī)定。

(四)推進(jìn)區(qū)域立法為流域內(nèi)省際合作設(shè)置穩(wěn)定框架

在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立過(guò)程中，統(tǒng)籌區(qū)域治理結(jié)構(gòu)和安排對(duì)實(shí)現(xiàn)全流域的可持續(xù)發(fā)展具有重要影響，特別是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和省際系統(tǒng)的立法探索，逐漸形成一套區(qū)域發(fā)展法律法規(guī)體系?；诖?，筆者認(rèn)為，在立法形式上，除中央立法和地方立法之外，還可以選擇區(qū)域立法。

所謂的區(qū)域立法是指特定區(qū)域內(nèi)省際立法機(jī)關(guān)，在管理區(qū)域社會(huì)事務(wù)、提供區(qū)域公共服務(wù)或謀求區(qū)域共同利益等方面自愿進(jìn)行立法活動(dòng)的總稱。(18)陳光：《我國(guó)區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，山東大學(xué)2011年博士研究生論文。我國(guó)《立法法》并沒有規(guī)定區(qū)域立法權(quán)，即在中央立法和地方立法外并不存在“第三種立法權(quán)”，這意味著地方立法機(jī)關(guān)在跨區(qū)域立法上缺乏直接法律依據(jù)。所以一直以來(lái)，在對(duì)區(qū)域一體化開展法律治理時(shí)，我們通常采用區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域性組織、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)等形式，但限于地方保護(hù)主義以及與區(qū)域事項(xiàng)的匹配性，這些形式很難承載起越來(lái)越龐雜的治理功能。因此實(shí)踐中，區(qū)域立法成為一個(gè)備受關(guān)注的嘗試。如2006年?yáng)|北三省簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》；2017年京津冀三地人大通過(guò)《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》確立了人大立法項(xiàng)目協(xié)同機(jī)制，這是我國(guó)首次省際人大協(xié)同立法；長(zhǎng)三角是我國(guó)區(qū)域一體化程度較高的區(qū)域，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》(2019年)明確提出全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、體制機(jī)制等六大重點(diǎn)領(lǐng)域要一體化發(fā)展。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)域合作的常態(tài)化越來(lái)越需要健全的法律保障體系。整體性是流域的自然屬性和特征，從流域科學(xué)管理上講應(yīng)該對(duì)流域進(jìn)行整體化或一體化管理。但我國(guó)對(duì)流域?qū)嵭械氖菍俚毓芾砟Ｊ?，也就在行政區(qū)劃上對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行分段管理。這種管理模式分割了流域的整體性，造成管理上的碎片化。這一點(diǎn)在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域表現(xiàn)得尤為突出。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越具有了產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的趨勢(shì)，地方保護(hù)主義和地方競(jìng)爭(zhēng)日益嚴(yán)重，這給區(qū)域內(nèi)的政府協(xié)同提出了挑戰(zhàn)，甚至有些地方為了本地利益，通過(guò)地方立法的形式將地方利益和部門利益法制化。這嚴(yán)重違背了區(qū)域協(xié)同發(fā)展和整體治理的基本要求。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域內(nèi)各省市對(duì)于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦嬖V求是不一樣的，因此采取和制定的措施、手段也就“八仙過(guò)海，各顯神通”，結(jié)果使得省內(nèi)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償雜亂無(wú)章和省際流域補(bǔ)償寸步難行。一方面，流域的整體性要求11省市突破原有行政區(qū)劃和行政管理體制的條條框框；另一方面，地方政府有責(zé)任提供良好的生態(tài)環(huán)境，但其職責(zé)僅限于本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)，對(duì)其行政區(qū)域范圍外的環(huán)境保護(hù)缺少法律責(zé)任的規(guī)范和利益驅(qū)動(dòng)。但是，由于流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和整體性，11省市處在一個(gè)利益鏈條上，流域生態(tài)環(huán)境的好壞直接關(guān)系著各自行政區(qū)域的共同利益?；趨^(qū)域共同的環(huán)境利益，借助于區(qū)域立法的方式突破原有的治理格局，建立統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度，實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)法等以此回應(yīng)流域生態(tài)系統(tǒng)性、整體性和行政分割管理之間的矛盾，實(shí)有必要。

在具體立法形式上，這種區(qū)域立法既可以通過(guò)全國(guó)人大授權(quán)的方式，利用國(guó)務(wù)院的職能和行政立法程序，制定頂層的法律規(guī)范，以此為全國(guó)流域或區(qū)域立法提供樣本；也可以由流域內(nèi)某一個(gè)或幾個(gè)省為主導(dǎo)，制定示范性的具有協(xié)調(diào)功能的立法，以平行立法的方式強(qiáng)化地方府際合作；還可以圍繞長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域內(nèi)重點(diǎn)疑難的治理事項(xiàng)成立省際聯(lián)合小組和聯(lián)席會(huì)議制度，由某一省市牽頭起草，其他省市共同協(xié)商、共享規(guī)范成果。相較而言，第三種方式更能體現(xiàn)協(xié)商屬性，也更具開放性和靈活性，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域這種超大規(guī)?？臻g來(lái)講，可以成為最優(yōu)選的區(qū)域立法模式。

總之，針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎ɑ蚺涮追ㄒ?guī)位階較低，地方立法不一致甚或沖突的情況較多，這些都可以通過(guò)區(qū)域立法來(lái)彌補(bǔ)，最終形成中央立法、區(qū)域立法、地方立法構(gòu)成的多層次、多元化的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系。