張磊 黃秋波 楊莉

基金項目：浙江樹人大學2019年國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目（201911842029）

摘 要：“一帶一路”背景下境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)重要性凸顯。如何發(fā)揮境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)在推動“一帶一路”國際合作中的作用成為當前急需思考的問題。本文基于現(xiàn)有中國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)調(diào)研，分析了新背景下境外經(jīng)貿(mào)合作存在的問題，從合作區(qū)框架設計、建設啟動、運營實施等方面提出了建議。

關鍵詞：一帶一路;境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū);中白工業(yè)園

境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)成為“一帶一路”國際合作的重要方式。據(jù)商務部統(tǒng)計，截至2019年底，中國企業(yè)在36個國家建設初具規(guī)模的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)77個，70%以上分布在“一帶一路”沿線國家，有一半以上是與國際產(chǎn)能合作相關的加工制造類合作區(qū)，累計投資241.9億美元，入?yún)^(qū)企業(yè)1522家。其中，通過商務部考核的國家級境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)共20個，17個位于“一帶一路”沿線國家，主要集中在東南亞、南亞、非洲等工業(yè)化初級階段國家、新興工業(yè)化國家和地區(qū)。20個商務部考核通過的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)中加工制造型合作區(qū)12家、資源利用型合作區(qū)5家、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)型合作區(qū)2家、商貿(mào)物流型合作區(qū)1家，共吸引來自能源、資源、農(nóng)業(yè)、輕工、冶煉、電子、建材等行業(yè)的入園企業(yè)700多家，以中國企業(yè)為主。合作區(qū)開發(fā)企業(yè)一般為民營行業(yè)龍頭企業(yè)及大型國有企業(yè)，而入園企業(yè)則以中小企業(yè)居多。

一、我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

1.初步形成了國家指導管理體系

目前我國由商務部作為境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設指導部門，制定了“境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設”的基本流程。此外，自2008年《關于推進境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)建設的意見》之后，國家出臺了一系列支持政策（見下表）。此外，國家層面對外投資部分政策也適用于對境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設。

我國境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展基于國內(nèi)產(chǎn)能增長后的“走出去”需求。經(jīng)歷了“企業(yè)自主探索期”、“政府扶持下的成長期”、迎來了“一帶一路”背景下的快速發(fā)展期，確立了“政府引導、企業(yè)實施”基本模式。政府承擔國際環(huán)境營造、宏觀政策支持、戰(zhàn)略布局協(xié)調(diào)的角色，通過與所在國建立穩(wěn)定政治經(jīng)濟合作關系，與執(zhí)政政府合作達成戰(zhàn)略框架協(xié)議，出臺兩國政府認可的機制和政策。合作區(qū)的開發(fā)建設、招商引資、運營管理等微觀層面具體實施則由企業(yè)自身來主導。

3.劃分了主導類型

基于現(xiàn)有建設經(jīng)驗，依據(jù)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的目標定位，我國將境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)分為以拓展區(qū)域市場為目的、以利用當?shù)刈匀毁Y源為目的、以貿(mào)易便利化為目的三種主導類型。如“埃塞俄比亞東方工業(yè)園”就是旨在拓展水泥、鞋服、汽車、鋼材、化工、食品以及藥品等產(chǎn)品在非洲的市場?！岸砹_斯中俄托木斯克木材工貿(mào)合作區(qū)”、“俄羅斯龍躍林業(yè)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)”是基于中俄兩國政府批準的《中俄森林資源合作開發(fā)與利用總體規(guī)劃》框架建設的開發(fā)森林資源的合作區(qū)。“贊比亞中國經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)”是旨在開發(fā)贊比亞銅礦資源建設的合作區(qū)?！疤﹪┲辛_勇工業(yè)園”是為在當?shù)貏趧恿?、政策?yōu)惠、規(guī)避貿(mào)易壁壘等方面獲取貿(mào)易便利而設。

二、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設困境

1.兩國政治文化差異

雖然各國政府和民眾對促進本國經(jīng)濟發(fā)展的合作都持歡迎態(tài)度，但由于“一帶一路”沿線國家與中國在政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會文化習俗差異，兩國經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的緊密經(jīng)濟合作不可避免地對所在國體制和文化形成沖突。各國政府、反對黨、知識分子、普通民眾、商界等多方團體對兩國經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設的態(tài)度形成復雜局面。比如，普通民眾往往會對本國境內(nèi)劃出與外國的經(jīng)濟合作區(qū)產(chǎn)生土地損失感，并對執(zhí)政黨形成一定輿論壓力。反對黨可能利用民眾擔憂向執(zhí)政黨施壓。此外，發(fā)展中國家普遍制度建設不足，存在體制僵化、行政官僚化、創(chuàng)新動力不足，外方在經(jīng)濟合作中的基層執(zhí)行力不足，合作區(qū)建設容易陷入中國一廂情愿困境。

2.配套產(chǎn)業(yè)基礎不足

“一帶一路”沿線國家以發(fā)展中國家為主，存在人才供給不足、技術水平低、產(chǎn)業(yè)資本弱等缺陷，難以支撐經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。尤其是定位于先進制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)的經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，對人才配套、產(chǎn)業(yè)配套、政策配套要求高，要素供給不足，難以形成低成本產(chǎn)業(yè)鏈。配套產(chǎn)業(yè)基礎不足在招商引資中成為主要障礙。長此以往，合作區(qū)的產(chǎn)品和服務難以在國際市場中形成競爭力。

3.缺少整體布局

我國政府批準大規(guī)模進行境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)投資建設之前，已有企業(yè)自主向巴基斯坦、俄羅斯、印度尼西亞、非洲等國家地區(qū)投資建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)。“一帶一路”倡議背景下“走出去”步伐加快，越來越多的國內(nèi)企業(yè)也逐步向海外尋求發(fā)展。但從我國已建及擬建的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)分布來看，由于各地區(qū)企業(yè)各自為政，缺少國家層面的戰(zhàn)略布局?，F(xiàn)有境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)中存在部分國家集中了多個合作區(qū)，同一國家內(nèi)的合作區(qū)主導產(chǎn)業(yè)定位相似、功能重復等情況，不利于合作區(qū)的規(guī)劃實施及招商引資等情況。

4.持續(xù)發(fā)展能力不足

境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)凈投入期約1年-3年，后續(xù)需要5年-10年才能形成規(guī)模、進入盈虧平衡和回報期，要經(jīng)過10年甚至更長的時間才能實現(xiàn)盈利。目前境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)整體仍處于開發(fā)初級階段，主要依靠工業(yè)地產(chǎn)出租出售盈利，整體盈利水平不高，還沒有達到能夠完全獨立市場化運營、產(chǎn)生回報的時期。還有部分境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)還在擴張期，仍需持續(xù)投入開發(fā)資金。巨額的資金需求以及超長的回報期，將帶來負債規(guī)模大、財務運行風險等問題，單靠企業(yè)自行支撐難以解決問題。例如，柬埔寨西哈努克港經(jīng)濟特區(qū)、埃塞俄比亞東方工業(yè)園、俄羅斯烏蘇里斯克經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等合作區(qū)的開發(fā)企業(yè)在建設過程中均不同程度地出現(xiàn)過資金鏈不暢、資金短缺問題，通過取得政府補貼才得以支撐。

5.尚未能形成專業(yè)化開發(fā)品牌

從境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)來看，目前我國正在運營的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)主要集中在以對外產(chǎn)能合作和規(guī)避貿(mào)易壁壘為目標的紡織、家電、機電、微電子等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以及以資源獲取為目標的礦產(chǎn)資源開發(fā)、農(nóng)林業(yè)資源利用等資源密集型產(chǎn)業(yè)。從實施主體來看，大部分為有“走出去”需求的制造業(yè)企業(yè)，基于企業(yè)自身的發(fā)展需求主導合作區(qū)開發(fā)建設，尚未能因勢利導形成產(chǎn)業(yè)集群，也沒有像新加坡等國家的工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)品牌。

三、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)可持續(xù)發(fā)展建議

1.獲取國家層面支持

境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設涉及兩國經(jīng)濟、政治和文化等眾多領域，受兩國外交關系影響，因此必須納入國家層面整體關系框架，盡可能獲得國家層面政府支持。獲得兩國高層的支持，建立經(jīng)貿(mào)合作區(qū)合法性，有利于在建設運營中處理好與地方政府、反對黨、知識分子、民眾、商界等多種團體力量的關系。目前運營較為成功的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)多由兩國共同簽署合作框架，并由雙方相關政府部門協(xié)助推動，其間建立良好的溝通機制，以有效發(fā)揮政府帶動效應，協(xié)調(diào)相關部門和單位，提高項目審批、土地征用等工作的辦事效率，防范“政治風險”。

2.定位規(guī)劃科學化

境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設要依據(jù)東道國政局狀態(tài)、資源稟賦、配套產(chǎn)業(yè)基礎、地理區(qū)位、貿(mào)易環(huán)境等比較優(yōu)勢，結合市場條件及企業(yè)發(fā)展訴求，定位境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。合作區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要以產(chǎn)業(yè)鏈思維，盡可能組合產(chǎn)業(yè)核心環(huán)節(jié)企業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)鏈完整性。國家層面應以網(wǎng)絡化視角，系統(tǒng)布局“一帶一路”境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)網(wǎng)絡。發(fā)揮境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)互補性、協(xié)同性。構思“一帶一路”片區(qū)劃分，片區(qū)內(nèi)形成多種類型經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的互補性，以各種類型的合作區(qū)的輻射范圍，加強各經(jīng)貿(mào)合作區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)、市場協(xié)同和政策系統(tǒng)。

3.建設經(jīng)營屬地化

境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的投資屬于跨國投資，投資者對于東道國往往存在對東道國國情、社會、法規(guī)等方面了解不深、溝通不暢等問題。為應對此類問題，部分境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)采用與東道國具有某方面優(yōu)勢的企業(yè)進行合作的方式，借助其對本國投資環(huán)境、政策法規(guī)和市場較為熟悉的優(yōu)勢，以及包括土地購置、政商關系、銷售網(wǎng)絡、服務平臺等方面的優(yōu)勢資源，共同開發(fā)建設經(jīng)營境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，通過優(yōu)勢互補實現(xiàn)雙贏。境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)應在雇傭勞工、采購原材料及上游產(chǎn)品等方面都實施屬地化經(jīng)營策略，同時逐步培養(yǎng)和提拔當?shù)馗咚刭|(zhì)管理人員和技術研發(fā)人員等方式，能夠更好地滿足市場需求，提高生產(chǎn)效率，降低投資風險。

4.招商模式多樣化

招商效果和企業(yè)留存情況直接決定境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的經(jīng)營效果，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)采用的招商應強化市場經(jīng)濟意識，采用多樣化招商模式?，F(xiàn)有境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)已經(jīng)積累了經(jīng)驗。如埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)通過商貿(mào)、展會、政府推介平臺、中介等傳統(tǒng)招商渠道，采取了以宣傳推介為主的“隨機式被動招商”，有重點的“定向式主動擇商”，以行業(yè)龍頭項目為核心的“集群式優(yōu)化組合聚商”的組合策略。泰中羅勇工業(yè)園則依靠網(wǎng)絡、微信、微博等線上媒體和公共信息平臺極大地提高了招商效果。

5.園區(qū)運營去政治化

現(xiàn)有境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設中政府色彩仍舊過于明顯。境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)一律中方占絕對控股地位，股東組成以我方國家或地方國有企業(yè)為主導力量，甚至少數(shù)合作區(qū)還有地方政府投資平臺作為股東。如中國-白俄羅斯工業(yè)園（簡稱“中白工業(yè)園”）中方股東占比68%，白羅斯明斯克州政府占比32%。中方股份中哈爾濱投資集團是哈爾濱政府下屬投資平臺，其他股東包括中工國際、招商局等國有企業(yè)。中方控股地位和國有資金背景，顯然是出于掌握合作區(qū)運營主動性，但這增加了境外市場以及民眾的被動感?；诳沙掷m(xù)發(fā)展視角，合作區(qū)股東構成應力求更加市場化，引導更多民營企業(yè)參與境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設。此外，合作區(qū)日常運營中，也盡可能淡化政府色彩，照顧當?shù)仫L俗。如“中白工業(yè)園”為營造市場化影響，以“巨石工業(yè)園”替代，在社會媒體和民眾中產(chǎn)生了良好的反應，給輿論工作提供了不少便利。

6.園區(qū)服務生態(tài)化

基于產(chǎn)業(yè)園運營理論，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)可持續(xù)發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)核心企業(yè)以外的商業(yè)服務機構、研究機構等第三方服務機構加入，形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)。服務企業(yè)的加入，一方面能夠起到潤滑劑的作用，協(xié)助區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)主導企業(yè)更好地開展生產(chǎn)，另一方面，能夠利用自身網(wǎng)絡，橋接外部資源為合作區(qū)所用。可以說合作區(qū)服務企業(yè)的招商與核心企業(yè)一樣重要，畢竟境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)經(jīng)營一家企業(yè)，在異國他鄉(xiāng)開展合作區(qū)建設的難度不可與國內(nèi)園區(qū)運營企業(yè)相提并論。合作區(qū)服務生態(tài)化可從以下三方面著手。

（1）資源基礎建設

堅持“項目為源，人才為本”建設境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)資源基礎。境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設的重點是項目（企業(yè)）。項目（企業(yè)）是產(chǎn)業(yè)的載體，引進項目，實現(xiàn)資金、技術與人才的結合，才能發(fā)揮合作區(qū)驅(qū)動國際經(jīng)濟合作的作用。人才是根本，企業(yè)入駐正常運營依賴國際化的人才隊伍，合作區(qū)要多方吸引企業(yè)家，管理人員、技術骨干、產(chǎn)業(yè)工人等各式人才。

（2）環(huán)境支撐建設

堅持“要素協(xié)同”的原則，完善合作區(qū)內(nèi)外部環(huán)境建設。企業(yè)入駐境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的決策依據(jù)除了對資金、人才、技術等生產(chǎn)投入要素考量之外，還有政治穩(wěn)定、文化融洽等的考量，因此合作區(qū)運營管理應該兼顧硬件和軟件，實現(xiàn)設施基礎、制度構建、文化氛圍等要素協(xié)同。如“中白工業(yè)園”（巨石工業(yè)園）就基于園區(qū)內(nèi)高科技企業(yè)員工需要，在附近自然風光宜人的水庫區(qū)打造休閑娛樂綜合體，作為園區(qū)配套，為園區(qū)內(nèi)企業(yè)招募員工助力不小。又如中國與斯里蘭卡共建的科倫坡港合作區(qū)就打造了港口城，開發(fā)了完善商業(yè)配套，成為科倫坡國際化的港口經(jīng)濟區(qū)。

（3）外部網(wǎng)絡建設

堅持“市場驅(qū)動，網(wǎng)絡支撐”的思路，廣泛參與當?shù)厣鐣W(wǎng)絡，提升合作區(qū)社會資本水平。境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)在外部網(wǎng)絡的結構嵌入是多角色多形式的。境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的外部關系主體包括兩國政府、當?shù)毓GO、大學（研究院所）、政府和資金持有方、上下游企業(yè)等。由于主體的形態(tài)多樣，特點和優(yōu)勢各異，相互之間功能互補，因此需要根據(jù)自身的需求和特點，發(fā)展重點關系，提高與主要利益相關者的關系強度和關系質(zhì)量。合作區(qū)不僅要在量上擴大網(wǎng)絡規(guī)模，加強網(wǎng)絡治理，還要在質(zhì)上提高網(wǎng)絡質(zhì)量。

四、結論

新世紀以來，中國對外投資增速。境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)成為中國“走出去”的重要載體。過去的十多年間，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)取得了階段性發(fā)展，積累了不少經(jīng)驗?！耙粠б宦贰北尘跋?，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)除了國際經(jīng)濟合作職能之外，一定程度上還成為了“中國模式”輸出的窗口。但現(xiàn)階段，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)除了所在地產(chǎn)業(yè)配套基礎落后、兩國政治文化差異等老問題之外，也面臨了難以形成可持續(xù)發(fā)展動力、專業(yè)發(fā)展不足等新問題。為此，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)在“一帶一路”背景下發(fā)展應以科學發(fā)展的視角，堅持科學定位、屬地化經(jīng)營、多樣化招商、去政治化運營、生態(tài)化服務，以支撐“一帶一路”倡議下的中外國際經(jīng)濟合作。

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作者簡介：張磊，浙江樹人大學現(xiàn)代服務業(yè)學院，研究方向：服務創(chuàng)新;黃秋波，男，浙江嘉善人，博士，浙江樹人大學現(xiàn)代服務業(yè)學院副教授，研究方向：服務創(chuàng)新和管理;楊莉，女，浙江湖州人，碩士，浙江樹人大學現(xiàn)代服務業(yè)學院講師，研究方向：國際貿(mào)易