◆邢 戩

內(nèi)容提要：文章在梳理、歸納和比較當前我國各地方財政科技投入模式本質(zhì)特征和優(yōu)缺點的基礎上，借鑒BOT等模式設計考慮政府和企業(yè)效用、財政科技投入績效、企業(yè)決策行為、成果分配以及參與激勵等問題的可持續(xù)財政科技投入模式。文章認為，政府前期直接投入，幫助企業(yè)降低研發(fā)成本，政府授權企業(yè)享有成果收益權，授權期滿后，政府收回成果收益權的模式同時具備可持續(xù)性、可操作性和參與激勵。政府授權時間是決定企業(yè)和政府雙方科研建設投入積極性的核心。地方的社會科技發(fā)展水平，地方政府對不同類型科技投入的商業(yè)和社會價值以及企業(yè)真實需求的了解，是政府授權時間決策的關鍵影響因素。

一、引言

科技發(fā)展周期長、投入大、風險高、轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)多和外部性等特點，決定了一部分科學研究需要長期大規(guī)模的資金支持，導致我國社會風投資金對科技投入，尤其是基礎性研究缺乏熱情。因此，我國目前科技發(fā)展多以短期應用型和改良型居多，真正的基礎類核心技術依然控制在發(fā)達國家手中。此外，地方政府的科技投入具有強烈的政策導向，缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性，這也是我國前期科研投入不足的主要原因之一。因此研究地方政府的財政科技投入模式以及最優(yōu)模式下的決策問題，對有效支持科學研究、改善地方科研環(huán)境具有較強的理論和現(xiàn)實意義。

已有研究主要從四個方面闡述了財政科技投入對地方經(jīng)濟和科技創(chuàng)新發(fā)展的作用。第一，促進作用，如凌江懷（2012）認為財政科技投入是經(jīng)濟增長的格蘭杰原因；宋麗穎（2017）研究表明財政科技投入對全要素生產(chǎn)率的促進作用顯著。第二，杠桿效應，如解維敏（2009）認為財政科技投入可增補地方創(chuàng)新資金缺口，帶動其他資金投入。具體表現(xiàn)為科技投入降低企業(yè)創(chuàng)新成本，提高創(chuàng)新盈利能力，共享研發(fā)成果，激勵企業(yè)當前和未來創(chuàng)新水平（王楠等，2017；Czarnitzki et al.，2007）。第三，溢出效應，主要表現(xiàn)為財政科技投入會降低企業(yè)創(chuàng)新生產(chǎn)成本，以此帶動企業(yè)增加研發(fā)投入（José，2014）。第四，引導效應，如Xulia & Consuelo（2008）和Arthur（2000）的研究均認為財政科技投入具有引導企業(yè)投入方向和社會科研發(fā)展方向的作用。當然，也有研究發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實操作中，政府財政科技投入對于企業(yè)自主研發(fā)投入產(chǎn)生一定擠出效應和替代效應（Guellec，2000）。

總結(jié)既有研究發(fā)現(xiàn)仍存在以下問題尚未解決：第一，在研究對企業(yè)的引導作用時，僅將企業(yè)作為被動或被影響者，但現(xiàn)實中企業(yè)會根據(jù)政府科技投入決策的內(nèi)容和信號來調(diào)整自身科研投入和科研團隊建設，因此必須對企業(yè)行為進行充分考慮；第二，沒有考慮政府和企業(yè)在財政科技投入中的成果分配問題，知識產(chǎn)權是財政科技投入的核心問題，直接決定了財政科技投入的效率。政府和企業(yè)如何處理知識產(chǎn)權歸屬，本質(zhì)上是勞資雙方的利益分配問題，是政府投入和企業(yè)決策的核心；第三，關于如何避免企業(yè)形成財政補貼依賴方面的研究不夠深入；第四，現(xiàn)有實證研究多采用一般公共預算科學技術支出代表財政科技投入，但對一般公共預算科學技術支出的具體支出方式和組成部分的研究較少。不同支出方式對企業(yè)行為影響的差別很大，直接決定財政科技投入效果。

因此，在已有研究基礎上，本文首先梳理目前我國各地方主要財政科技投入模式，歸納各模式核心特征和本質(zhì)屬性，比較各財政科技投入模式的優(yōu)勢和劣勢，從中選出最適合我國地方政府的投入模式并做適當優(yōu)化。其次，本文通過借鑒BOT、PPP和TOT等在國際上廣泛應用的地方政府項目投融資模式，論證適合我國的、可持續(xù)的地方財政科技投入模式。最后，對本文提出模式中政府和企業(yè)決策的核心問題以及關鍵影響因素進行分析。

二、當前我國主要財政科技投入模式梳理與比較

財政科技投入模式可按多個標準劃分，如按投入主客體劃分，按投入用途劃分，按投入領域劃分和按投入方式劃分。其中，按投入方式劃分能夠直觀反映投入主客體的責權關系、主體對客體選擇標準的要求和資源配置方式，可以更有效體現(xiàn)不同投入模式的效率差異、主客體效用和籌略選擇。因此，本文按投入方式對當前我國地方主流財政科技投入模式進行比較和分析，見表1：

表1 當前我國各地方主要財政科技投入模式分析

表1顯示，直接支持類財政科技投入包括補貼、政府采購和參股三種主要形式。其中補貼類投入的本質(zhì)是政府事前無償投入，可緩解企業(yè)資金壓力，且簡單易行。規(guī)模大能力強的企業(yè)可通過競標等方式獲得更多資助。但這種方式由于存在信息不對稱，具有較高道德風險，容易形成強者越強、弱者越弱的馬太效應。同時研發(fā)活動中政府資助比例對企業(yè)自身研發(fā)支出的影響呈倒“U”型關系（曲昭仲，2005），當政府資助比例過高會擠出企業(yè)研發(fā)支出，使企業(yè)形成補貼依賴，因此如何找出補貼平衡點，使政府補貼達到最大激勵是補貼類投入的關鍵。但現(xiàn)實中企業(yè)種類、規(guī)模、科研基礎和所處領域各不相同，補貼平衡點也不一樣，地方政府根據(jù)不同企業(yè)制定最優(yōu)決策基本不具備可操作性。政府采購類科技投入屬于事后支持，具有較強的針對性，可以直接支持重點扶持類企業(yè)科研活動。但政府采購適用范圍窄且可持續(xù)性差，無法覆蓋全部科研企業(yè)和企業(yè)生命周期。政府參股是一種政府直接參與企業(yè)科研成果利潤分配及科研管理的投入方式。由于政府直接參與管理，因此道德風險較低，且政府參與利潤分配使得地方政府有較高參與熱情。同時，由于科研成果利潤可計入政府收入，如政策制定和操作適當，可緩解地方政府財政壓力并成為地方政府經(jīng)常性收入，因此理論上具有較強可持續(xù)性。但由于地方政府參與管理或收益分享，對地方政府相關人員要求較高，同時占用地方政府行政和管理資源，負擔較大。

間接支持類投入主要包括稅收優(yōu)惠、科技溢出、政策扶持和組織協(xié)調(diào)四種類型。稅收優(yōu)惠是一種事后補貼策略，其本質(zhì)是降低企業(yè)研發(fā)和生產(chǎn)成本，優(yōu)點是覆蓋面廣、簡單易行。但稅收優(yōu)惠不會降低企業(yè)科研風險和資金壓力，客觀上造成企業(yè)科研風險自擔，容易使企業(yè)為享受稅收優(yōu)惠而采取短視行為?？萍家绯龅谋举|(zhì)是將外部性較強的基礎科研交由公共或非盈利部門，通過政府資助公共實驗室和高校的方式來進行，由基礎科研的溢出效應來帶動企業(yè)的應用型科研。但由于體制、管理和激勵機制等問題，高校和公共實驗室的科研效率普遍低于企業(yè)，科研方向易與社會脫節(jié)，因此需要政府和企業(yè)加以引導。政策扶持是通過政策手段釋放信號引導重點產(chǎn)業(yè)，給予公共科研機構(gòu)和企業(yè)明確發(fā)展方向。政府還通過組織協(xié)調(diào)的方式促進校企合作或建立R&D聯(lián)盟，同時解決高校效率低和企業(yè)追求利潤的問題，使得基礎科研和應用型科研同時發(fā)展。但這種方式政策依賴性較強，需要很強的政策持續(xù)性和社會熱度，現(xiàn)實中除杭州、深圳等幾大城市外，其他地區(qū)往往熱點持續(xù)時間短，匆匆收場，因此基本不具備可持續(xù)性。

三、可持續(xù)財政科技投入模式討論與分析

從政府層面講，財政科技投入不應僅考慮財政撥款和分配科研經(jīng)費，而應包括投入所產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效應。政府不但要做資助者和支持者，也要做監(jiān)督者和利益共享者，這樣才能充分發(fā)揮政府的行政監(jiān)督作用，提高政府的財政科技投入積極性，保證財政科技投入的可持續(xù)性。

通過對我國當前主要財政科技投入模式的分析，發(fā)現(xiàn)除政府參股模式外，其他投入模式都不具備可持續(xù)性，但參股模式本身仍然存在占用資源過高的缺點。因此本文嘗試在分析已有財政科技投入模式優(yōu)缺點和本質(zhì)特征基礎上，將科研視為地方基礎設施建設，借鑒現(xiàn)有地方政府基礎設施建設模式，如BOT、PPP和TOT模式，化繁為簡，通過去除非關鍵影響因素，以政府與企業(yè)為財政科技投入主客體，提取地方政府和企業(yè)的關鍵行為特征，抽象企業(yè)科研投入及科技成果轉(zhuǎn)化關鍵過程，同時從地方政府和企業(yè)角度考慮設計具有可持續(xù)性、可操作性和具備參與激勵的財政科技投入模式。

如前文所述，政府參股模式的科研投入方式，給予政府與企業(yè)分享科研成果收益及參與科研管理的權力，會激發(fā)政府的科研投入熱情。且政府直接參與管理和收益分配，在降低道德風險的同時還會增加政府收入，提高財政科技投入的可持續(xù)性。但是，政府參股會占用行政和管理資源。從本質(zhì)上看，政府對于企業(yè)的科技研發(fā)項目進行投入支持，相當于政府出資與企業(yè)共同進行科研項目建設。因此，參照BOT、PPP和TOT等模式企業(yè)與政府“建設—經(jīng)營—移交”的核心理念，結(jié)合政府參股模式的優(yōu)點，可以設計一個更加合理的財政科技投入模式：政府可在科研項目前期直接進行投入，幫助企業(yè)進行科研項目建設；但政府不參與具體的項目管理與運營，科研項目的具體經(jīng)營只由企業(yè)負責；待企業(yè)獲得科研成果或知識產(chǎn)權時，政府授權企業(yè)在一定時間內(nèi)享有成果收益權，同時規(guī)定企業(yè)負擔享有成果收益權期間的成果轉(zhuǎn)化和維護等成本；待享有成果收益權授權期滿，地方政府收回成果收益權，相應后續(xù)維護成本由地方政府負擔。

這種模式繼承了BOT、PPP和TOT等模式的優(yōu)點，同時也避免了政府參股模式的缺點。這是因為：第一，政府在企業(yè)科研項目前期進行投入可以降低企業(yè)研發(fā)成本和風險，增加企業(yè)科研項目建設的積極性；第二，政府不參與項目經(jīng)營，可以不擠占政府行政資源。同時，專業(yè)事交給專業(yè)人辦，避免了彼得效應的發(fā)生，增加了科研項目建設效率；第三，企業(yè)享有一定時間的成果收益權，有助于企業(yè)提高科研項目投入的積極性，增加科研項目獲得有效成果的概率；第四，政府在一定時間后收回成果收益權。此后的科研項目成果由政府支配和享有，有助于增加政府財政收入或經(jīng)常性收入，相當于政府享有科研投入的分紅，有利于增加政府財政科技投入的積極性，為后續(xù)科技項目的投入做出良好示范。基于以上四點，這種基于BOT、PPP和TOT等模式核心理念并結(jié)合政府參股模式的財政科技投入模式可以達到政府與企業(yè)雙贏目標，同時保證企業(yè)與政府的參與積極性和可持續(xù)性。同時，BOT、PPP和TOT等模式已經(jīng)在當前的政府建設中廣泛應用，這保證了該模式的可操作性。因此可以認為，“政府投入—授權企業(yè)經(jīng)營—收回收益權”的財政科技投入模式同時具備可持續(xù)性、可操作性和參與激勵。

考慮一種典型情況，當政府不要求與企業(yè)共享知識產(chǎn)權時，科研成果及收益全部歸企業(yè)所有，此時企業(yè)有意愿加大前期科研基礎設施投入，獨享高獲利價值成果。如果政府要求共享知識產(chǎn)權，目前普遍采用兩種方式：政府按比例直接參與收益分配和限制企業(yè)知識產(chǎn)權使用年限。由于第一種方式本質(zhì)上屬于政府直接投資，占用政府資源較大，本文不做考量。第二種方式本文暫且稱為“知識產(chǎn)權轉(zhuǎn)移型投入”，這種方式對政府和企業(yè)均有所收獲，如設計得當，會使企業(yè)和政府在科技發(fā)展中達成雙贏。因為，單方向財政科技投入應屬于預算外支出，受政策輿論導向影響，不具備長期可持續(xù)性，地方政府缺乏對企業(yè)進行長期財政科技投入的激勵。一旦政策輿論方向變化，財政科技投入會發(fā)生較大變化甚至停止。如果財政科技投入能為政府帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流甚至未來形成財政預算內(nèi)收入，則地方政府更有積極性支持科技發(fā)展。具體做法為：政府給與企業(yè)一定的知識產(chǎn)權使用年限①根據(jù)我國相關法律，著作權、專利權、商標權等知識產(chǎn)權均具有明確保護期，即使可以續(xù)延，多數(shù)知識產(chǎn)權的商業(yè)價值也會隨時間遞減。因此本文不對知識產(chǎn)權具體法律形式做探討和區(qū)分，本文知識產(chǎn)權使用年限指知識產(chǎn)權和科技成果轉(zhuǎn)化收益享有支配權年限。；在使用年限中，企業(yè)享有知識產(chǎn)權的收益權并承擔使用成本，且政府有權同企業(yè)共同協(xié)商知識產(chǎn)權轉(zhuǎn)化途徑；超過使用年限后，知識產(chǎn)權使用權、收益權歸地方政府，由地方政府支配并承擔相關成本。

但是，從科技投入到研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品化、商業(yè)運用并獲得收益是一個長期過程，如政府投入某一科研產(chǎn)出項目，政府授予企業(yè)的知識產(chǎn)權使用時間較短，則企業(yè)預期未來收益會降低，加大前期基礎設施投入會直接降低企業(yè)總收益。理性企業(yè)會選擇降低前期投入，預期項目成果達到最低標準即可。從政府角度考慮，企業(yè)科研建設水平、科研團隊真實水平和投入程度較難量化把控，可能造成地方科技領域虛假繁榮。政府在接受知識產(chǎn)權后僅享有知識產(chǎn)權小部分收益或不享有實際收益。原因是企業(yè)目標為利潤最大化，當企業(yè)擁有較長知識產(chǎn)權收益權支配時間時，企業(yè)預期科技投入收益較高，會加大總投入，總投入包括前期基礎設施投入和后續(xù)維護發(fā)展投入。投入增加導致更有產(chǎn)業(yè)和商業(yè)價值的知識產(chǎn)權和成果產(chǎn)生②對于企業(yè)R&D活動和成果價值的監(jiān)督和績效評價，目前主要以各種形式的科研成果市場價值為準，同時包括政府委托第三方機構(gòu)對科研成果進行評價和估值，對財政科技投入產(chǎn)出進行量化或指標化處理。，甚至包括外部性較高的基礎性科研成果③這里暗含了科研成果質(zhì)量與科技總投入成正比，其合理性在于總投入高會帶來更好科研基礎設施，包括軟硬件設備、科研人員質(zhì)量和科研制度合理性，而現(xiàn)實中高水平科研成果也多產(chǎn)生于擁有高水準科研基礎設施的團隊。。而當企業(yè)發(fā)現(xiàn)其知識產(chǎn)權收益的支配權時間較短，未來預期收入降低，企業(yè)往往采取短視行為，降低科技總投入，結(jié)果是科研成果或知識產(chǎn)權質(zhì)量下降。對地方政府來說，給予企業(yè)適當知識產(chǎn)權收益支配權時間，會激發(fā)企業(yè)科研積極性，產(chǎn)生高質(zhì)量科研成果，間接提高社會整體科研水平和科研效率，進而增加政府效用。但如果政府給與企業(yè)知識產(chǎn)權收益支配權時間過長，則會直接降低政府收益，難以形成穩(wěn)定預算內(nèi)收入。

因此，政府如何在對企業(yè)的知識產(chǎn)權收益支配權授予時間①授權時間指政府授予企業(yè)知識產(chǎn)權收益支配時間，下文一樣。上做出最優(yōu)決策，使得政府與企業(yè)在科技投入博弈問題中達成均衡，是地方政府可持續(xù)財政科技投入問題的核心。此時，如何根據(jù)各種現(xiàn)實影響因素制定最優(yōu)授權時間，成為政府財政科技投入決策的關鍵。對于政府來說，完全針對每一具體科技項目制定最合理的授權時間會大量增加政府行政成本，但以下幾點影響因素政府可以進行充分考量：

第一，結(jié)合投入產(chǎn)出理論和風險投資理論，財政科技投入存在一定風險，投入與產(chǎn)出之間并不存在穩(wěn)定的對應關系。但短期內(nèi)地區(qū)科技水平、基礎設施建設水平和科技人才水平比較穩(wěn)定，如果不考慮個別科研團隊出現(xiàn)特殊性天才或特殊發(fā)現(xiàn)這種小概率事件，某一類型的財政科技投入產(chǎn)出比在短期內(nèi)會受地區(qū)整體科技發(fā)展水平影響。此時，社會總體科技發(fā)展水平的提高，如社會支持科研的軟硬件整體發(fā)展水平較高，或?qū)蒲性O備后續(xù)維護和軟件更新?lián)Q代售后服務較好時，會增加財政科技投入產(chǎn)出比，讓每一筆財政科技投入獲得更高的產(chǎn)出。這會適當降低企業(yè)前期基礎設施投入，后續(xù)科技投入也會隨之降低。這說明科技發(fā)展總體水平較高的地區(qū)，政府可以適當縮短授權時間。

第二，當財政科技投入促成的科研成果和知識產(chǎn)權具有較高商業(yè)或社會價值，企業(yè)可以更快地收回成本并獲得較大收益，此時政府也可以縮短授權時間。如果地方政府可以準確預測或根據(jù)相關類型科技投入的歷史數(shù)據(jù)估計出不同類型科技投入的未來商業(yè)和社會價值，則地方政府就可以根據(jù)相應數(shù)據(jù)，有針對性的對不同類型的科技投入項目和企業(yè)制定最優(yōu)授權時間。

第三，地方政府如了解本地企業(yè)的真實需求以及潛在需求，了解本地市場中其他類型投資的回報和風險，會更準確預判企業(yè)科技投入的需求或機會成本，形成有效決策。

四、結(jié)論及政策建議

本文通過梳理目前我國地方主要財政科技投入模式，歸納和比較各財政科技投入模式的本質(zhì)特征和優(yōu)缺點，設計適合我國地方政府的可持續(xù)財政科技投入模式。本文選取模式充分考慮了政府和企業(yè)的收益，并考慮財政科技投入績效問題、企業(yè)決策行為、政府和企業(yè)的知識產(chǎn)權和成果分配問題、政府和企業(yè)在科技投入中的參與激勵問題。并通過分析財政科技投入中影響政府和企業(yè)決策的關鍵問題，找出地方政府制定最優(yōu)財政科技投入決策的核心問題和決定性影響因素。

本文認為，具有可持續(xù)性、可操作性和具備參與激勵的財政科技投入模式應為政府前期直接投入，降低企業(yè)研發(fā)成本和研發(fā)風險；政府授予企業(yè)一定時間的成果收益權，企業(yè)在授權期間內(nèi)充分享受成果一切收益并承擔相關成本；授權期滿后，地方政府收回成果收益權并承擔后續(xù)維護成本。政府對于知識產(chǎn)權收益支配權授予時間的決策是可持續(xù)財政科技投入問題的核心，而如何根據(jù)各種現(xiàn)實影響因素制定最優(yōu)授權時間是政府財政科技投入決策的關鍵。授權時間過短會降低企業(yè)的積極性，而授權時間過長會降低政府積極性。地方政府能否有效做出最優(yōu)授權時間決策，取決于地方政府是否對當前社會整體科技水平，不同類型科技投入的未來商業(yè)和社會價值以及企業(yè)真實需求三方面因素充分了解。結(jié)合以上分析，本文提出下列政策建議：

第一，財政分權及績效考核機制在短期內(nèi)無法改變，地方政府可以在既有體制下通過微觀機制設計提高財政科技投入績效，并提高企業(yè)積極性。本文研究表明這種微觀機制設計具備可操作性，也就是財政分權雖然造成一定程度的地方財政壓力，但地方政府是有條件通過積極改變機制設計緩解這種壓力的，而不要將希望寄托于分權格局或績效考核機制變化。

第二，可持續(xù)財政科技投入雖然可采用政府入股和企業(yè)知識產(chǎn)權授權兩種方式，但入股方式會占用政府資源。對于我國而言，可持續(xù)且政府有積極性的財政扶持措施本質(zhì)上都需要政府獲得一定回報，否則任何形式的財政扶持都具備較強政策性，無法具備自發(fā)性，也就無法持續(xù)進行。因此應給與地方政府一定自由裁量權和允許地方政府采用多種形式參與收益分配。

第三，地方政府應加大對教育、基礎科學以及人才引入的支持力度，以增加地方整體科技發(fā)展史水平。同時，地方政府間可以在相關信息平臺上對某類型財政科技投入所產(chǎn)生的商業(yè)或社會價值數(shù)據(jù)進行共享。并且，不同地方政府分享同一類財政科技投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)，會不斷對信息平臺上的原數(shù)據(jù)進行修正，從而得出更準確且有參考價值的財政科技投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)。通過信息共享，各地方政府可以做到互相借鑒、合作雙贏，共同提高財政科技投入決策能力和水平。

第四，地方政府應盡可能了解本地企業(yè)真實需求以及潛在需求，以便精確制定財政科技投入決策。地方政府應深刻領會新常態(tài)本質(zhì)，借力全球化機遇，更高層次、更深入、更廣泛的對本地科技企業(yè)進行財政支持，并盡可能將支持重點傾向于基礎研究，以便于提高本地整體科研水平。