文 / 冀輝濤

改革開放以來，我國國有企業(yè)改革始終處于探索實踐和調(diào)整完善中，三項制度改革伴隨不同時期國有企業(yè)改革的目標、任務(wù)與環(huán)境，也一直處于探索和實踐中，并取得了顯著成效和寶貴經(jīng)驗。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，開創(chuàng)性地提出了關(guān)于深化國有企業(yè)改革、提高國有經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的一系列新思想、新論斷。

三項制度改革是國有企業(yè)體制機制改進和完善的最重要基礎(chǔ)工作，是我們深化改革的重要任務(wù)和基本目標，也是國有企業(yè)相比其他所有制企業(yè)一個明顯的短板。在全面深化國有企業(yè)改革新階段，三項制度改革作為深化國企改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要舉措，只有堅持與時俱進，與其他改革措施配套聯(lián)動，主動適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化，實施更能體現(xiàn)時代性、針對性、系統(tǒng)性的改革策略，才能不斷推動國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、國企三項制度改革的歷程

（一）起步階段（1978～1993年）

1978年，國有企業(yè)按照《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》精神，圍繞“搞活企業(yè)”這個中心開啟了改革之旅。初期改革的主要措施是實行廠長（經(jīng)理）負責制、承包責任制、租賃經(jīng)營制等，通過對企業(yè)放權(quán)讓利，探索企業(yè)經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離，引導國營單位擺脫計劃經(jīng)濟體制的束縛，使國有企業(yè)作為獨立經(jīng)營主體進入市場。在初步實現(xiàn)企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的同時，企業(yè)內(nèi)部傳統(tǒng)的管理體制與廠長經(jīng)理用人自主權(quán)之間的矛盾日益顯露，要求變革企業(yè)傳統(tǒng)管理體制的呼聲也越來越強烈。由此，湖南省株洲市部分國有企業(yè)于1983年開始探索以勞動、人事、工資分配為主要內(nèi)容的企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理變革。1987年，株洲市、青島市被國務(wù)院列為全國首批兩個“勞動、人事、工資制度”綜合配套改革試點城市，開展以打破“鐵交椅、鐵飯碗、鐵工資”為主要特征的三項制度改革，為全國國企改革樹立了樣板。

總結(jié)這一時期的改革得失，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制是國企改革的關(guān)鍵，而落實企業(yè)自主權(quán)是轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的核心。1992年7月國務(wù)院公布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，賦予企業(yè)勞動用工權(quán)、人事管理權(quán)、工資與獎金分配權(quán)等14項經(jīng)營自主權(quán)，初步提出要建立工人能進能出、干部能上能下、工資能高能低的制度。

（二）協(xié)同推進階段（1993～2001年）

1993年，中共十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度是我國國有企業(yè)改革的目標。“產(chǎn)權(quán)清晰”是當時對現(xiàn)代企業(yè)制度的第一項特征要求。在此后的10年里，國有企業(yè)改革以外部產(chǎn)權(quán)制度改革為重點，通過國有企業(yè)兼并重組、企業(yè)破產(chǎn)、職工下崗等進行國有經(jīng)濟布局與戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，使當時的國企能夠減輕包袱，輕裝前行。

這一時期，企業(yè)三項制度改革也在砥礪前行，服務(wù)于企業(yè)資產(chǎn)優(yōu)化重組、人員分流，并出臺了一系列與三項制度改革相配套的法律法規(guī)，如1994年發(fā)布了《中華人民共和國勞動法》，1999年發(fā)布了《社會保險費征繳暫行條例》，2000年印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，取消國有企業(yè)和企業(yè)領(lǐng)導人員行政級別、落實企業(yè)用人自主權(quán)等。

（三）全面推進階段（2001～2013年）

總結(jié)三項制度改革的探索經(jīng)驗，2001年3月，國家經(jīng)貿(mào)委會同人事部、勞動和社會保障部制訂了《關(guān)于深化國有企業(yè)內(nèi)部人事、勞動、分配改革的意見》，正式提出三項制度改革，改革的目標是：把深化企業(yè)三項制度的改革作為規(guī)范建立現(xiàn)代企業(yè)制度的必備條件之一，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)、能夠充分調(diào)動各類職工積極性的企業(yè)用人和分配制度。

這一時期相關(guān)制度建設(shè)不斷完善，同時，2003年成立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“國資委”），作為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門。在勞動制度方面，國家于2007年發(fā)布了《中華人民共和國勞動合同法》；在人事制度方面，積極開展市場化選聘，2003年9月16日國務(wù)院國資委第一次在世界范圍內(nèi)市場化選聘中國聯(lián)通、中國鋁業(yè)、中國外運等6家企業(yè)的高層管理人員；在薪酬制度方面，探索市場化薪酬管理和優(yōu)化國有企業(yè)工資總額管控模式，2010年發(fā)布《中央企業(yè)工資總額預(yù)算管理暫行辦法》，工資總額管理模式由原先“工效掛鉤”的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣ば?lián)動機制下預(yù)算管理模式。國務(wù)院國資委于2009年下發(fā)了《關(guān)于深化中央企業(yè)勞動用工和內(nèi)部收入分配制度改革的指導意見》，引導中央企業(yè)全面推進三項制度改革。

（四）深化推進階段（2013年至今）

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“要深化國有企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。”2015年，黨中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，把“國有企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化機制更加完善”作為一項重要改革目標對國有企業(yè)薪酬分配和用人制度改革作出具體部署。2016年，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于進一步深化中央企業(yè)勞動用工和收入分配制度改革的指導意見》，進一步對中央企業(yè)推進三項制度改革提出具體要求，協(xié)同推進深化國企改革。2018年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革國有企業(yè)工資決定機制的意見》，國務(wù)院國資委下發(fā)了《中央企業(yè)工資總額管理辦法》，堅持和完善工資與效益聯(lián)動機制下的工資總額預(yù)算管理機制，對企業(yè)工資總額預(yù)算實行備案制或核準制管理。2019年，國務(wù)院國資委下發(fā)《關(guān)于開展2019年中央企業(yè)三項制度改革專項行動的通知》，對國企三項制度改革提出具體要求。國有企業(yè)三項制度改革向縱深推進，并與國企混合所有制改革、落實董事會職權(quán)、推行職業(yè)經(jīng)理人制度等改革措施互動推進。

二、國有企業(yè)三項制度改革推進的現(xiàn)狀

從2001年國家正式提出深化國有企業(yè)內(nèi)部人事、勞動、分配制度改革的意見以來，三項制度改革走過了近20年的歷程。從總體上，伴隨著國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立過程，三項制度改革積極推進，取得了突出成績：一是從國資監(jiān)管層面來看，企業(yè)辦社會職能剝離、三供一業(yè)移交、主輔分離工作都基本完成，國有企業(yè)已真正成為市場經(jīng)營的主體，并在經(jīng)營管理水平、資產(chǎn)保值增值方面取得巨大成績。二是從社會層面看，全社會已普遍形成市場化的人事、勞動、分配管理理念，企業(yè)從外部公開招聘已成常態(tài)，國有企業(yè)各級員工普遍認同和接受以三項制度改革為主要內(nèi)容的市場化經(jīng)營管理機制變革。三是從區(qū)域與企業(yè)層面看，在部分市場經(jīng)濟發(fā)達的地方和市場化程度較高的國有企業(yè)，三項制度改革推進得較好，有些企業(yè)已進行了若干次的三項制度改革，有力地推動企業(yè)管理全面變革，企業(yè)職工的薪酬水平普遍都有較大提升，用人方式也更靈活、規(guī)范，企業(yè)經(jīng)營機制更靈活、更市場化，推動企業(yè)初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度。

三項制度改革作為黨的十八大后的新一輪國企改革的重點任務(wù)之一，作為一項專項改革與其他國企改革任務(wù)協(xié)同推進，并取得明顯成效。國資委對400余戶“雙百企業(yè)”開展的三項制度改革專項評估分析顯示：截至2019年，“雙百企業(yè)”在人事管理市場化方面，有203家實現(xiàn)了任期制和契約化管理（或職業(yè)經(jīng)理人制度）的100%全面覆蓋，管理人員退出比例達到9.3%，較改革前提升38.4%；“雙百企業(yè)”在用工市場化方面，全員績效考核覆蓋率近三年平均達到97.7%，公開招聘比例達到93.3%，近三年仍然保持逐年遞增趨勢。員工市場化退出率近三年均在10%以上，2019年員工市場化退出率為10.2%；“雙百企業(yè)”在分配市場化方面，率先建立了與企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長機制，有236家企業(yè)實現(xiàn)工資總額增幅與效益高度匹配。三項制度改革在現(xiàn)階段也存在一些新問題：

（一）員工能進能出的機制沒有全面建立，“能出”部分流于形式

在員工“能進”方面：大部分企業(yè)普通員工進入渠道基本暢通，高層人員仍以行政管理模式為主，中高層管理人員市場化選聘機制正在探索建立，仍未全面推開。有些企業(yè)名義上在進行市場化選聘，但事實上更加傾向使用內(nèi)部干部。在員工“能出”方面：主要表現(xiàn)為員工可以主動離職，企業(yè)一般不主動辭退員工。部分企業(yè)也建立了基于自身經(jīng)營的需要對不符合崗位要求、業(yè)績不達標的員工實施退出機制，但往往說得多做得少，企業(yè)礙于承擔的社會責任以及維穩(wěn)壓力等而很少主動辭退員工，一般是做內(nèi)部調(diào)崗安排，或安排虛職，企業(yè)主動辭退員工基本流于形式。

（二）管理人員能上能下的機制沒有全面建立，“能下”部分流于形式

管理人員“能上”方面：企業(yè)雖然建立了崗位管理理念和機制，但對管理人員仍保持著傳統(tǒng)行政干部管理方式，部分企業(yè)高管仍以組織任命方式為主進行選拔和管理，但競爭上崗、公開招聘方面正在積極探索，管理人員“能上”的機會與以前相比有所增加，但仍未全面推行，公開公正公平性不夠。管理人員“能下”方面：干部的管理依然是行政式管理為主，無明確任期規(guī)定，晉升機制相對嚴謹，上去之后很難下來。加上國有企業(yè)承擔著一定的社會責任、政治責任，考核指標很難與完全市場化企業(yè)對標，考核結(jié)果很難做到客觀，因此，國有企業(yè)雖然也建立了能下的干部管理機制，但也多流于形式。近年，由于黨政機關(guān)領(lǐng)導干部與國有企業(yè)干部雙向交流機制的加強，國企干部的行政級別觀念反而有所加強。

（三）收入能高能低的機制尚未全面形成，薪酬公平性需提升

薪酬分配的不公平現(xiàn)象依然存在，主要表現(xiàn)為“能高不能低、該高不高、該低不低”。一是“能高不能低”現(xiàn)象依然存在。如部分壟斷行業(yè)，借薪酬市場化改革政策的東風，企業(yè)薪酬水平大幅上升，企業(yè)效益雖有大幅度提升，但很難說是來自國家經(jīng)濟發(fā)展的紅利，還是企業(yè)經(jīng)營管理工作的改進。部分企業(yè)未嚴格落實國家改革政策，職工薪酬未進行規(guī)范，員工薪酬水平與企業(yè)效益關(guān)聯(lián)度不高，薪酬水平未合理化下降，只是降低了增速。二是“該高不高、該低不低”的問題突出。普遍存在著關(guān)鍵崗位、新興技術(shù)人才、高素質(zhì)緊缺人才的薪酬水平低于市場化薪酬水平，勞動力市場供應(yīng)充裕的通用崗位、輔助崗位人員的薪酬水平卻高于市場化薪酬水平的現(xiàn)象。三是績效考核與薪酬掛鉤的機制未能有效建立?？冃Э己酥笜伺c目標值設(shè)置等管理機制不科學不完善，績效考核結(jié)果客觀性差，導致員工的薪酬雖然與績效掛鉤，但掛鉤的緊密度不大，流于形式的多。

三、如何有效推進國企三項制度改革

（一）三項制度改革應(yīng)與國企其他改革措施協(xié)同推進

國有企業(yè)改革的目標是建立有中國特色的現(xiàn)代國有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領(lǐng)導融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中?，F(xiàn)代企業(yè)制度由現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代企業(yè)組織制度和現(xiàn)代企業(yè)管理制度三個方面構(gòu)成，而三項制度是現(xiàn)在企業(yè)管理制度中一項重要的管理制度。對一個企業(yè)來說，企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、組織制度作為管理制度的頂層設(shè)計，三項制度推行的效果除了受三項制度改革措施本身的設(shè)計水平影響外，也與企業(yè)產(chǎn)權(quán)層面、組織制度層面的改革配套措施密切相關(guān)。一般來說，企業(yè)股權(quán)多元化水平及股權(quán)結(jié)構(gòu)的分散性會對企業(yè)經(jīng)營管理的市場化水平產(chǎn)生重要影響，在實行混合所有制改革、法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、董事會職權(quán)落實到位的企業(yè)中，三項制度改革就更容易推進，效果也會更好。

（二）正確認識三項制度改革內(nèi)在的辯證關(guān)系

員工能進能出是關(guān)鍵。依法管理，建立員工能進能出的人力資源外部流動機制，確保進得公平公開，出得合法合規(guī)，是推進三項制度改革的關(guān)鍵，特別是“能出”，對改革的推進至關(guān)重要。

管理人員能上能下是核心。管理人員是企業(yè)人力資源的核心隊伍，建立管理人員的崗位動態(tài)升降機制具有示范作用。

收入能高能低是基礎(chǔ)。收入反映著能力水平與價值貢獻，是對人才績效評價結(jié)果的應(yīng)用。合理拉開收入差距，按個人貢獻發(fā)薪是激勵人才的主要措施，是開展人力綜合評價的主要內(nèi)容，也是推行“管理人員能上能下、員工能進能出”管理機制的基礎(chǔ)。

（三）提升內(nèi)部管理市場化水平改革的立足點

國有企業(yè)改革的重要目標之一就是建立市場化的經(jīng)營機制，而三項制度改革是推進市場化經(jīng)營機制建設(shè)的“牛鼻子”。企業(yè)的市場化管理包括三個方面：一是外部產(chǎn)權(quán)管理體制的市場化，二是企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營產(chǎn)品（服務(wù)）的市場化，三是企業(yè)內(nèi)部管理的市場化。三項制度作為企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理制度的重要組成部分，其主要功能是對企業(yè)人力資源這一核心要素進行配置，建立內(nèi)部人力資源合理流動、高效配置、按市場定價的管理機制，通過人力資源的市場化水平推進企業(yè)經(jīng)營管理的市場化水平，因此，應(yīng)以市場化選聘人員占比、薪酬市場化水平、人均勞效的市場化水平、員工流動率等衡量企業(yè)人力資源管理市場化程度的指標，評估企業(yè)三項制度改革的成效。

（四）突出問題導向開展對標管理，明確改革任務(wù)清單和施工圖

目前，各地各類國有企業(yè)經(jīng)營管理的市場化水平差異性較大，當前面臨的主要問題也不一樣。企業(yè)應(yīng)以自身面臨的主要矛盾為導向，注重頂層引領(lǐng)作用，突出對主要管理人員的市場化機制建設(shè)。在標桿選取方面，應(yīng)綜合考慮企業(yè)功能定位、行業(yè)特點、發(fā)展階段和經(jīng)營狀況等因素，分層分類選擇標桿。在指標選取方面，既要圍繞企業(yè)勞動生產(chǎn)率等關(guān)鍵指標進行整體對標，也要針對內(nèi)部“三能”機制建設(shè)方面進行對標，建立改革任務(wù)清單。總體上來講，當前三項制度改革的主要目標是：建立更加市場化的勞動人事和分配管理體系，構(gòu)建和完善三能機制，提升企業(yè)市場化水平。根據(jù)目標，結(jié)合本企業(yè)經(jīng)營管理實際，有步驟實施以下主要改革任務(wù)清單：

總之，全面深化國企改革是一項系統(tǒng)工程，三項制度改革是國企改革的重點內(nèi)容之一，各項改革任務(wù)相互關(guān)聯(lián)，牽一發(fā)而動全身，發(fā)揮各項改革措施的協(xié)同作用非常重要。三項制度改革任務(wù)的技術(shù)難度不是很大，但影響面大，因此，營造有利于改革的文化氛圍，破除一些企業(yè)存在的不利于改革創(chuàng)新的陳舊思想觀念，調(diào)動全員的改革積極性是深化國有企業(yè)三項制度改革的必然要求。一是通過開展企業(yè)文化大討論等方式，促進企業(yè)員工解放思想、更新觀念，推動企業(yè)文化創(chuàng)新發(fā)展。二是對企業(yè)文化進行客觀評估，積極弘揚其中有利于企業(yè)發(fā)展的先進企業(yè)文化，革除落后企業(yè)文化，培育具有自身特色、積極進取的企業(yè)文化，推動企業(yè)日常經(jīng)營管理與企業(yè)文化活動緊密結(jié)合。三是充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的領(lǐng)導核心和政治核心作用，通過開展多種形式的企業(yè)文化建設(shè)活動，增強員工的責任感和使命感，激發(fā)員工改革創(chuàng)新的熱情，為國有企業(yè)三項制度改革營造良好的文化氛圍。